關(guān)于我國(guó)公務(wù)員范圍的相關(guān)問題研究

高榮飛

[摘 要]公務(wù)員的范圍，是公務(wù)員法基礎(chǔ)的核心問題。我國(guó)《公務(wù)員法》對(duì)公務(wù)員范圍的界定，較之先前的《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》有了很大的修改。由于公務(wù)員范圍的擴(kuò)大，隨即產(chǎn)生了一系列的相關(guān)問題，本文就這些問題一一作了簡(jiǎn)要分析。

公務(wù)員，是公務(wù)員法中最基本的概念，涉及該法的法律關(guān)系主體和對(duì)什么人適用的效力問題，應(yīng)當(dāng)包括內(nèi)涵與外延兩個(gè)方面。其中，與內(nèi)涵相對(duì)應(yīng)的外延，在公務(wù)員制度中被稱為公務(wù)員范圍，它表明的是：在一國(guó)中，什么樣的機(jī)關(guān)（社會(huì)組織）中什么樣的人（自然人）可以成為公務(wù)員。因此，在公務(wù)員制度的基本法律公務(wù)員法之中，對(duì)公務(wù)員范圍的確定性描述，應(yīng)當(dāng)成為核心的、基礎(chǔ)性的重要條款并以此來從實(shí)質(zhì)上對(duì)公務(wù)員的法律關(guān)系主體做出明確界定。

在我國(guó)，1993年的《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》規(guī)定，“本條例適用于各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)中除工勤人員以外的工作人員”，其確定的公務(wù)員范圍是很小的。2006年起實(shí)施的《公務(wù)員法》，將公務(wù)員的范圍擴(kuò)大到“依法履行公職、納入國(guó)家行政編制、由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員”。

根據(jù)公務(wù)員法草案說明、全國(guó)人大法律委員會(huì)關(guān)于公務(wù)員法審議結(jié)果的報(bào)告，按照上述三個(gè)界定標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)的公務(wù)員范圍主要就是七類機(jī)關(guān)的工作人員：中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和民主黨派機(jī)關(guān)的工作人員。在此，我們先不討論我國(guó)公務(wù)員這樣確定范圍所產(chǎn)生的利弊，而是就以下幾個(gè)相關(guān)問題，進(jìn)行研究探討：

一、國(guó)家主席、副主席是否屬于公務(wù)員

國(guó)家主席、副主席，從某種意義上而言也是一類職務(wù)。但是，我國(guó)憲法是把國(guó)家主席作為一個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)，而不是享有一定權(quán)力的個(gè)人來處理的：因?yàn)橐?guī)定國(guó)家主席產(chǎn)生的憲法第79條屬于《憲法》第三章“國(guó)家機(jī)構(gòu)”中第二節(jié)“國(guó)家主席”的內(nèi)容，與之并列的第一節(jié)“全國(guó)人民代表大會(huì)”、第三節(jié)“國(guó)務(wù)院”、第四節(jié)“中央軍事委員會(huì)”、第五節(jié)“地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府”、第六節(jié)“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)”以及第七節(jié)“人民法院和人民檢察院”，都很明顯地屬于國(guó)家機(jī)關(guān)。

由此，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為，中華人民共和國(guó)主席和副主席，是我國(guó)的一個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)；而不宜認(rèn)為擔(dān)任國(guó)家主席、國(guó)家副主席這兩個(gè)職務(wù)的人屬于“國(guó)家主席”這一國(guó)家機(jī)關(guān)的工作人員。在認(rèn)識(shí)了這個(gè)問題之后，就應(yīng)該明確，國(guó)家主席、副主席不屬于公務(wù)員的范圍，并且，公務(wù)員所包含的七類國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員中，也沒有涉及“國(guó)家主席”這一機(jī)關(guān)。

二、公務(wù)員的主管部門

什么部門是公務(wù)員的主管部門，《公務(wù)員法》對(duì)這一問題采用了“模糊”的規(guī)定方法：“中央公務(wù)員主管部門負(fù)責(zé)全國(guó)公務(wù)員的綜合管理工作?？h級(jí)以上地方公務(wù)員主管部門負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)公務(wù)員的綜合管理工作”。可以看出，公務(wù)員的主管部門并沒有十分確定的法律規(guī)定，這在立法中其實(shí)并不多見。立法中，很多法律對(duì)于這類問題的規(guī)定，都是比較明確的。例如：《著作權(quán)法》第七條規(guī)定“國(guó)務(wù)院著作權(quán)行政管理部門主管全國(guó)的著作權(quán)管理工作”，《土地管理法》第五條規(guī)定“國(guó)務(wù)院土地行政主管部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國(guó)土地的管理和監(jiān)督工作”等等。

《公務(wù)員法》如此處理，其實(shí)也有其“無奈”之處，這與公務(wù)員范圍的擴(kuò)大不無關(guān)系。通說認(rèn)為，中央公務(wù)員主管部門是中共中央組織部和國(guó)家人力資源和社會(huì)保障部（中央機(jī)關(guān)及其直屬機(jī)構(gòu)考試錄用公務(wù)員的公告一般就是由這兩個(gè)部門聯(lián)合發(fā)布的）；地方公務(wù)員主管部門是中國(guó)共產(chǎn)黨地方各級(jí)委員會(huì)的組織部和地方各級(jí)人民政府的人事廳（局）。之所以這樣說，是因?yàn)椤豆珓?wù)員法》將公務(wù)員的范圍擴(kuò)大到了七大類國(guó)家機(jī)關(guān)的工作人員。如果仍然像《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》那樣規(guī)定由政府的人事部門來負(fù)責(zé)公務(wù)員的管理工作，顯然是有悖國(guó)情的。因?yàn)樵谖覈?guó)，共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，《公務(wù)員法》甚至將“黨管干部”這一原則明確寫入其中；實(shí)踐中也是如此，比如當(dāng)下發(fā)揮重要作用的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》就是由中共中央發(fā)布、中共中央組織部負(fù)責(zé)解釋的。

那么，如果在法律中明文規(guī)定公務(wù)員的管理部門是共產(chǎn)黨的組織部門和政府的人事部門可以嗎？應(yīng)當(dāng)說，那樣做也是很不合適的。先不說將一個(gè)政黨的組織部門作為法定的管理一個(gè)國(guó)家的公務(wù)員部門實(shí)無先例，況且人大、政協(xié)、法院、檢察院、也別是民主黨派機(jī)關(guān)的工作人員也屬于公務(wù)員，這些機(jī)關(guān)的公務(wù)員，無論由共產(chǎn)黨的組織部門還是政府的人事部門來管理，從法理上講都說不通。因此，《公務(wù)員法》也只能干脆選擇模糊這個(gè)問題了。

實(shí)踐中，在《公務(wù)員法》實(shí)施兩年后，國(guó)家試圖完善這一問題。2008年7月，國(guó)家公務(wù)員局正式組建成立。從名稱上來說，這個(gè)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是中央公務(wù)員主管部門，然而，國(guó)家公務(wù)員局由人力資源和社會(huì)保障部管理，性質(zhì)上屬于一個(gè)“國(guó)務(wù)院部委管理的國(guó)家局”，因此，將其認(rèn)定為中央公務(wù)員主管部門，也比較牽強(qiáng)。

三、關(guān)于公務(wù)員的職務(wù)層次

《公務(wù)員法》第十六條，將公務(wù)員職務(wù)分為“領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)”和“非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)”，規(guī)定領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)層級(jí)分為“國(guó)家級(jí)正職、國(guó)家級(jí)副職、省部級(jí)政治、省部級(jí)副職、廳局級(jí)正職、廳局級(jí)副職、縣處級(jí)正職、縣處級(jí)副職、鄉(xiāng)科級(jí)正職和鄉(xiāng)科級(jí)副職”。以前，由于《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》確定的公務(wù)員范圍僅限于行政機(jī)關(guān)，因此，《條例》明確地將由國(guó)務(wù)院總理到辦事員的十二項(xiàng)職務(wù)對(duì)應(yīng)為十五級(jí)。而現(xiàn)在，由于公務(wù)員范圍的擴(kuò)大，使得《公務(wù)員法》只能籠統(tǒng)地羅列上述十項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，與級(jí)別的關(guān)系并沒有規(guī)定。

實(shí)踐中存在著這樣的情況。例如，中共中央一些重要的工作部門和直轄市、部分省的省委書記，一般是由中共中央政治局委員兼任。如果僅考慮其兼任的部長(zhǎng)或省委書記一職，其級(jí)別就是省部級(jí)正職。然而現(xiàn)實(shí)中，這些公務(wù)員的職務(wù)顯然比國(guó)家級(jí)副職的全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)、全國(guó)政協(xié)副主席更高，實(shí)權(quán)也更重。類似的例子：在上海，與不擔(dān)任市委常委的副市長(zhǎng)相比，兼任浦東新區(qū)區(qū)委書記的市委常委地位更高。因此，有必要對(duì)于各類機(jī)關(guān)公務(wù)員的職務(wù)與《公務(wù)員法》意義上的職務(wù)層次作相應(yīng)規(guī)定。例如，明確中共中央政治局常委為國(guó)家級(jí)正職，中共中央政治局委員、候補(bǔ)委員、書記處書記為國(guó)家級(jí)副職等等。其實(shí)，中共中央組織部1993年9月發(fā)布的《關(guān)于中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)參照試行〈國(guó)家公務(wù)員暫行條例〉的實(shí)施意見》中就是這樣處理的。相應(yīng)的，人大、政協(xié)等其他機(jī)關(guān)的公務(wù)員也可予以借鑒規(guī)定。

《公務(wù)員法》作為我國(guó)第一部干部人事管理的法律，對(duì)公務(wù)員的范圍等問題做出了法律上的規(guī)定，為建立適應(yīng)我國(guó)基本國(guó)情、具有中國(guó)特色的公務(wù)員法律體系奠定了基礎(chǔ)。然而，我國(guó)公務(wù)員法建立的時(shí)間畢竟短暫，在理論與實(shí)踐上還都存在著缺憾之處。隨著我國(guó)政治體制改革和法制建設(shè)進(jìn)程的不斷推進(jìn)，公務(wù)員法關(guān)于公務(wù)員范圍的界定以及相關(guān)聯(lián)的一些問題，還需要進(jìn)一步的修訂。相信通過制定一系列相配套的行政法規(guī)、規(guī)章或司法解釋，這些問題一定能夠加以完善。

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