[摘 要]食品是人類賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，是人們生活中最基本的必需品。每個人要生存、生活下去，就離不開食品。近幾年我國食品加工業(yè)獲得了空前的發(fā)展 ，但是由于環(huán)境的污染，人為的不法加工，法律的不完善以及懲罰措施的力度弱小，使得各種食品安全問題層出不窮。食品的安全問題被媒體頻頻暴光，這直接導(dǎo)致了食品安全問題成為人們最普遍關(guān)心的一大焦點。我們應(yīng)當(dāng)正視食品安全存在的問題，構(gòu)建相應(yīng)的法律措施，從而提高食品質(zhì)量，確保食品安全。

[關(guān)鍵詞]食品 安全 法律

作者簡介: 尚代貴，1969年，男，苗族，雙學(xué)位，湖南工業(yè)大學(xué)法學(xué)院副教授，民商法方向。

一、我國食品安全的現(xiàn)狀

食品是人類生活的必需品，是人類生命的能源，食品衛(wèi)生安全與人民健康息息相關(guān)，它的重要性毋庸置疑。因為民以食為天，而病從口入，故食以安為先。隨著三鹿奶粉事件的曝光，接著奶粉安全被炒得沸沸揚揚，引起人們廣泛關(guān)注，食品安全再度成為全社會關(guān)注的焦點。打開相關(guān)網(wǎng)站，稍稍留心頻頻發(fā)生的食品安全事件，就會發(fā)現(xiàn)“問題食品”之多，涉及范圍之廣，令人觸目驚心。從嬰幼兒到成年人，每天都吃進(jìn)了帶毒物質(zhì)，食用者眾多，影響面廣，不但嚴(yán)重危害了廣大人民群眾的生命健康，而且整個食品行業(yè)安全的公信力已所勝無幾，已到了讓人談“食”色變的地步了。許多消費者都心存疑慮，為了安全起見，不管同類產(chǎn)品質(zhì)量安全與否，都拒絕購買，轉(zhuǎn)向其它替代品，守法者跟著違法者同時受損，整個行業(yè)損失巨大。比如“三鹿奶粉事件”曝光后，對中國本身就造成了很大的影響，對消費的老百姓和奶制品生產(chǎn)業(yè)都造成嚴(yán)重的沖擊。原先社會上乳制品正常消費秩序被打破，市場消費量銳減，乳制品加工企業(yè)加工量銳減，奶牛養(yǎng)殖場戶也出現(xiàn)“賣奶難”的情況，以至于奶農(nóng)天天把奶倒掉。對普通老百姓奶農(nóng)生存都帶來影響，因為他們就是靠這個維持生計。

二、造成我國食品安全的原因

（一）社會原因

1．自然原因，環(huán)境污染是造成食品安全問題的首要因素。各類工廠超過國家和地方政府制定的排放污染物的標(biāo)準(zhǔn)，超種類、超量、超濃度排放污染物（污水、污氣和廢渣）；未采取防止溢流和滲漏措施而裝載運輸油類或者有毒貨物致使貨物落水造成水污染；非法向大氣中排放有毒有害物質(zhì)，造成大氣污染；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的使用的農(nóng)藥，殺蟲劑，除草劑，植物生長調(diào)節(jié)劑，在使用過程中造成農(nóng)作物農(nóng)藥殘留，導(dǎo)致了空氣、土壤、水，可能受到污染。這些污染改變了食品來源的生態(tài)環(huán)境，使食品來源受到污染。比如，大量污水進(jìn)入江河、湖泊和池塘、近海，使魚蝦等水產(chǎn)品體內(nèi)帶有大量有毒物質(zhì)；汽車尾氣的過度排放，造成公路兩側(cè)蔬菜和茶園中的茶葉污染；空氣中的氟化物對小麥和油菜的污染危害等等，數(shù)不勝數(shù)。

2．人為原因。對農(nóng)作物過度使用化肥、農(nóng)藥，造成對人體有害物質(zhì)殘留于農(nóng)作物體內(nèi)；養(yǎng)殖戶對禽、畜、水產(chǎn)品亂用激素和其他藥物以增加產(chǎn)量卻使農(nóng)畜水產(chǎn)品卻受到污染； 制造食品的過程中使用劣質(zhì)原料，添加有毒物質(zhì)的情況屢禁不止。例如：用口蹄疫病死的牛肉和發(fā)生瘟疫的死豬肉偷偷地加工熟肉制品；超量使用食品添加劑和各種增白劑。在飲料中成倍超標(biāo)使用的化學(xué)合成品加工用化學(xué)添加物；為了使海產(chǎn)品增韌、增亮，用甲醛浸泡；為使饅頭、包子增白使用二氧化硫；為使大米、餅干增亮用礦物油。

（二）食品安全法律原因

我國涉及食品安全的法律主要有《食品衛(wèi)生法》、《食品衛(wèi)生行政處罰辦法》、《食品衛(wèi)生監(jiān)督程序》等有關(guān)食品安全的專門規(guī)章以及諸如《消費者權(quán)益保護(hù)法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《傳染病防治法》、《中華人民共和國刑法》、《生豬屠宰管理條例》、《獸藥管理條例》等法律、法規(guī)中有關(guān)食品安全的相關(guān)規(guī)定。但是上述法律、法規(guī)是不同機關(guān)在不同時期制定和頒布的，法律法規(guī)雖然數(shù)量較多，但因分段立法，條款相對分散，單個法律法規(guī)調(diào)整范圍較窄?，F(xiàn)行的食品安全法律體系不夠完整，存在有一定的缺陷，主要有以下幾點：

1．對違法著處罰過輕

由于受計劃經(jīng)濟的影響，以前的企業(yè)都是國有企業(yè)，故在立法上注重行政責(zé)任和刑事責(zé)任，而對民事責(zé)任規(guī)定的不夠。進(jìn)行經(jīng)濟體制改革之后，但相應(yīng)的法律還沒有隨著同步修改，這樣導(dǎo)致了對違法企業(yè)的處罰不夠和對廣大消費者的權(quán)益保護(hù)不力。長久以來，我們現(xiàn)行的法律處罰制度對違法企業(yè)的處罰較輕，違法企業(yè)付出的風(fēng)險成本很小。以《食品衛(wèi)生法》為例，對違反該食品安全法的規(guī)定，在食品生產(chǎn)經(jīng)營過程不符合衛(wèi)生要求的，主要是責(zé)令改正，給予警告，可以處以五千元以下的罰款，對拒不改正或者有其他嚴(yán)重情節(jié)的，才能吊銷衛(wèi)生許可證。只有造成了惡劣影響甚至釀出命案，才能追究相關(guān)責(zé)任人的刑事責(zé)任。這種以公法處罰為主導(dǎo)的方式帶來兩個不利：一則受損害的消費者沒有得到任何實質(zhì)意義上的救濟，再加上搭便車的心理，幾乎沒有人愿意舉報這些違法企業(yè)；二則執(zhí)法部門在執(zhí)法過程中由于受到各種不正當(dāng)?shù)母深A(yù)及對“情節(jié)嚴(yán)重的”或“非法所得”的認(rèn)定缺乏標(biāo)準(zhǔn)而導(dǎo)致權(quán)力的尋租。因為執(zhí)法者和違法企業(yè)之間沒有直接的利益沖突，打假成果的多寡及好壞對其個人利益或前途沒有多大的直接影響，嚴(yán)格的執(zhí)法行為不僅不會為自己帶來利益，反而容易招致被打者的人身報復(fù)。相反，法律風(fēng)險不很大的尋租行為會給執(zhí)法者帶來可觀的利益。這樣就會大大弱化，甚至稀釋掉這些公法上的處罰。盡管我國的《食品衛(wèi)生法》及相關(guān)的法律對不安全食品的企業(yè)造成危害后果規(guī)定了相應(yīng)的民事賠償責(zé)任。但很多不安全食品不是食用后馬上就會產(chǎn)生危害現(xiàn)象，而在更多的情況下是長期食用才顯現(xiàn)出來，而且受到危害的程度大小不一，再加上對相關(guān)專業(yè)知識的欠缺，受害的消費者要想再去追究這些違法企業(yè)的責(zé)任，只能是舉步維艱，最終會造成無人告狀或追討無門。而且，我國的相關(guān)法律對受害的消費者只規(guī)定了實際損失賠償原則，即在確定具體賠償數(shù)額時，仍是按照被害人的實際損失，包括物質(zhì)損失和精神損失來計算的，這種損害賠償制度并不能真正補償受害方的全部損失。雖然《消費者權(quán)益保護(hù)法》第四十九條規(guī)定“加倍賠償”使消費者打假可能有利可圖，但理智的消費者不會為“幾毛或幾塊”的零星消費去打官司，那是得不償失的行為。因為司法訴訟程序非常繁瑣，審限漫長，延期審結(jié)亦是家常便飯，消費者決不愿意為這點小利益去走上漫長的訴訟之路，而自討苦吃。故消費者權(quán)益保護(hù)法規(guī)定的雙倍懲罰，其效果并不大。由于缺乏單獨的懲罰性賠償制度，基于效益成本考慮，消費者會把投入訴訟的時間成本、經(jīng)濟成本和精神成本與受到的損害進(jìn)行比較。一般而言，個人的危害是較小的，訴訟的成本是高的，故廣大的消費者通過訴訟來維權(quán)的積極性并很難調(diào)動起來，反過來增加違法者的機會成本。在發(fā)達(dá)國家，法律對問題食品的生產(chǎn)經(jīng)營者處罰非常嚴(yán)厲，例如在美國，法律規(guī)定，無論金額大小，只要有制假或售假的行為就構(gòu)成犯罪，處以25萬美元以上100萬美元以下罰款，并處5年以上監(jiān)禁。而且，美國采取的是懲罰性賠償制度，只要有消費者投訴，勝訴者可以獲得數(shù)十萬，甚至數(shù)百萬的賠償。由于美國對違法者制裁的措施嚴(yán)厲，其承擔(dān)的法律責(zé)任大，違法成本很高，所以企業(yè)不敢輕易以身試法。我國現(xiàn)行法律規(guī)定對食品違法犯罪行為在法律責(zé)任的承擔(dān)上過輕，在處罰力度上不夠，企業(yè)違法后付出的代價較低，其再次違法犯罪的條件和能力沒有徹底遭到剝奪，因而法律應(yīng)有的威懾作用還不能夠充分發(fā)揮，這就導(dǎo)致很多企業(yè)敢于以身試法，甚至一再違法犯罪，食品安全事件在我國層出不窮，屢禁不止。

2．食品安全立法上政出多門，執(zhí)法難度大

盡管我國已頒布了許多有關(guān)食品安全監(jiān)管方面的法律法規(guī)，但因立法主體不一，各自的權(quán)力大小和職責(zé)不同，單個法律法規(guī)的效力和調(diào)整范圍也就不同。在加上立法技術(shù)的落后,一些法律規(guī)定比較原則和簡單，操作性不強．這一切給執(zhí)法帶來了如下困難：有些方面無法可依，例如目前對種植和養(yǎng)殖等環(huán)節(jié)的食品安全問題還缺乏專門的法律來加以規(guī)范；執(zhí)法理念錯誤，許多執(zhí)法部門以罰款代替執(zhí)法；有些方面行政干預(yù)多，執(zhí)法難以實行；有些部門職責(zé)不統(tǒng)一，削弱了執(zhí)法的力度，比如有的部門對飲食衛(wèi)生有檢查和監(jiān)督權(quán)，卻沒有罰款，沒收等執(zhí)法權(quán)，導(dǎo)致違法行為逍遙法外；立法上重結(jié)果，輕程序，因而對食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)方面的規(guī)定過少過粗，漏洞太多，預(yù)防性衛(wèi)生監(jiān)督難以實施。

三、 構(gòu)建食品安全的法律措施

食品是人類賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，食品安全關(guān)系到人民的身體健康和生命安全，因而建立和完善食品安全法的律措施意義尤為重大。食品安全是一個“從農(nóng)田到餐桌”的系統(tǒng)工程,應(yīng)當(dāng)按照社會分工和社會協(xié)作的要求來設(shè)計各項法律制度，采取綜合措施，以規(guī)范食品生產(chǎn)、經(jīng)營的全過程。

（一）提高環(huán)境意識，加大環(huán)境立法

為了提高食品安全，我們應(yīng)從源頭上控制污染源，改善食品生產(chǎn)的生態(tài)環(huán)境。由于企業(yè)是環(huán)境污染的主要來源，應(yīng)當(dāng)加強對企業(yè)的環(huán)保意識宣傳，充分調(diào)動企業(yè)的積極性，采取各種措施對廢水、廢氣和廢渣進(jìn)行處理，減少環(huán)境污染的排放量。加強各種立法，獎勵環(huán)保做得好的企業(yè)，嚴(yán)懲污染重的企業(yè)；同時應(yīng)當(dāng)加強環(huán)境安全意識，杜絕污染事故的發(fā)生；科學(xué)種植，合理使用農(nóng)藥，盡量使用無公害農(nóng)藥如使用植物源農(nóng)藥、生物源農(nóng)藥和礦物源農(nóng)藥等，減少對農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)藥污染；大力發(fā)展科技，使用清潔能源，減少汽車尾氣排放。這些綜合措施的采取，有利于減少污染，從而提高水、大氣、土壤的質(zhì)量，改善各種食品原料生長的生態(tài)環(huán)境，從而減少食品的污染源。

（二）加強食品安全立法和完善執(zhí)法環(huán)節(jié)。積極開展對外交流與合作，加強國外食品安全法律標(biāo)準(zhǔn)的研究，借鑒美國、日本、德國、英國等發(fā)達(dá)國家對食品等涉及安全、健康的產(chǎn)品實施嚴(yán)格監(jiān)管的立法和執(zhí)法經(jīng)驗，制定我國食品安全法律、法規(guī)，完善我國食品質(zhì)量安全的執(zhí)法環(huán)節(jié)。比如美國是世界上食品安全保障最好的國家之一，它的有關(guān)食品安全的法律法規(guī)非常繁多，從綜合性較強的，如《聯(lián)邦食品、藥物和化妝品法》、《食品質(zhì)量保護(hù)法》和《公共衛(wèi)生服務(wù)法》，到程序性完備的《聯(lián)邦肉類檢查法》、《禽產(chǎn)品檢查法》和《蛋類產(chǎn)品檢查法》等。這些法律法規(guī)幾乎涵蓋了所有食品，為食品安全制定了非常具體的標(biāo)準(zhǔn)以及監(jiān)管程序，是值得我們借鑒的。另外，我們要注重預(yù)防性措施，無論是工商管理部門還是衛(wèi)生監(jiān)督部門都要注重把食品安全建立在食品產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)和加工的每一個環(huán)節(jié)上，要嚴(yán)格把關(guān)各個環(huán)節(jié)，尤其對那些規(guī)模小和衛(wèi)生條件達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)營單位要嚴(yán)格查處。

（三）修改相關(guān)法律，加大對違法者懲罰力度。當(dāng)前，涉及我國食品安全的問題層出不窮，而且呈惡化態(tài)勢，其中一個重要原因就是現(xiàn)有法律法規(guī)中的懲罰力度較弱。為此，我們應(yīng)當(dāng)引進(jìn)美國的懲罰性賠償制度，嚴(yán)懲違法者，使得他們一旦被查獲就會傾家蕩產(chǎn)，絕對沒有機會重操舊業(yè)。提高違法者的違法風(fēng)險，就能從源頭上堵住食品安全問題的漏洞。