美國的反洗錢機(jī)制及對我國的啟示

楊　旌

[摘 要]本文通過歸納美國反洗錢監(jiān)管機(jī)制，及其具體運(yùn)作、組織架構(gòu)的特點(diǎn)，結(jié)合我國反洗錢的實(shí)際現(xiàn)狀，提出我國反洗錢監(jiān)管應(yīng)在制度細(xì)化、情報(bào)生成、加大處罰和曝光等方面進(jìn)行進(jìn)一步完善。

[關(guān)鍵詞]反洗錢 洗錢 監(jiān)管

作者介紹：楊旌（1976-），河南鄭州人，女，上海大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，研究方向：金融法。

一、美國的反洗錢機(jī)制

（一）法制先行是美國反洗錢體系的基石

1956年美國頒布的《麻醉品控制法》是第一部與反洗錢相關(guān)的法律。1970年通過的《有組織犯罪控制法》立法的形式提出了“禁止非法資金投入合法企業(yè)”，同年美國國會通過的《銀行保密法》是美國貨幣監(jiān)理署作為監(jiān)管者檢查其他部門和機(jī)構(gòu)執(zhí)行反洗錢情況的法律，與此同時(shí)該法也成為后來反洗錢立法的基石，并奠定了美國反洗錢監(jiān)管多部門交叉合作的基本格局。為了保障《銀行保密法》的有效實(shí)施，美國國會先后于1986年頒布了《洗錢控制法》，1992年頒布了《阿南齊奧－懷利反洗錢法》，1994年頒布了《禁止洗錢法》，此三部法律的頒布，進(jìn)一步推動了美國反洗錢監(jiān)管的多部門合作模式的發(fā)展，基本上理順了美國反洗錢監(jiān)管的橫向結(jié)構(gòu)框架。與國會頒布的法令相對應(yīng)，2000年美國財(cái)政部會同司法部共同發(fā)布了《國家反洗錢戰(zhàn)略》，該戰(zhàn)略的提出，強(qiáng)化了美國反洗錢監(jiān)管的縱向結(jié)構(gòu)。以這些法案為基石，美國基本構(gòu)建其一個(gè)縱橫交錯(cuò)、多頭監(jiān)管、交叉配合的反洗錢監(jiān)管體系。

（二）強(qiáng)調(diào)金融機(jī)構(gòu)各盡其責(zé)

在美國，金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)了識別和判斷涉嫌洗錢活動的高風(fēng)險(xiǎn)的客戶和金融交易的主要責(zé)任。金融機(jī)構(gòu)識別出高風(fēng)險(xiǎn)的客戶和交易并進(jìn)行充分核查后，按規(guī)定將信息報(bào)告給金融情報(bào)機(jī)構(gòu)。金融情報(bào)機(jī)構(gòu)在不進(jìn)行任何現(xiàn)場核查或調(diào)查的情況下，就能直接把金融交易報(bào)告信息與其他來源的信息聯(lián)系起來，形成有價(jià)值的反洗錢情報(bào)，提供給各執(zhí)法部門。按照反洗錢法規(guī)的要求，金融機(jī)構(gòu)同時(shí)還需要提交一系列的報(bào)告，包括貨幣交易報(bào)告，以及所有通過這個(gè)賬戶的交易清單，包括該賬戶的資產(chǎn)報(bào)告。貨幣教會議報(bào)告實(shí)行一種雙重體制：金融機(jī)構(gòu)填寫交易報(bào)告，同時(shí)保留交易記錄5年，執(zhí)行機(jī)構(gòu)可通過這些記錄篩查犯罪分子。按照美國的法律要求，金融機(jī)構(gòu)不但要保留客戶過去5年的貨物交易報(bào)告，還要保留客戶的其他信息至少5年。這些信息包括：稅務(wù)認(rèn)證號碼、印鑒片、外匯支票的復(fù)印件、大額可轉(zhuǎn)讓存單等。[1]

（三）構(gòu)建多頭監(jiān)管、交叉配合的反洗錢監(jiān)管體系

美國的有關(guān)反洗錢立法中規(guī)定，美國反洗錢監(jiān)管機(jī)構(gòu)包括財(cái)政部、司法部、美聯(lián)儲、稅務(wù)總署、海關(guān)總署、聯(lián)邦調(diào)查局乃至毒品管制局和美國郵政總局。就金融層面上看，財(cái)政部的直接權(quán)限最大，其反洗錢監(jiān)管主要是通過下屬的金融犯罪執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)（FinCEN）來實(shí)現(xiàn)。該執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)根據(jù)“以大額現(xiàn)金交易報(bào)告為主、可疑交易報(bào)告為輔的交易報(bào)告制度”的要求，綜合金融機(jī)構(gòu)報(bào)告的信息形成金融交易數(shù)據(jù)庫，并結(jié)合其他政府部門及公眾的信息提供情報(bào)報(bào)告，并按需要反饋給金融、執(zhí)法等相關(guān)部門。[2]金融犯罪執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)（FinCEN）的核心職能在于落實(shí)《銀行保密法》，并為各個(gè)執(zhí)法部門提供情報(bào)信息支持。為了滿足不同機(jī)構(gòu)的需要，F(xiàn)inCEN運(yùn)用數(shù)據(jù)篩選技術(shù)、提煉技術(shù)和邊際分析工具等手段整合來自金融領(lǐng)域、執(zhí)法領(lǐng)域和工商業(yè)三個(gè)不同領(lǐng)域的信息。基本步驟為：按照各領(lǐng)域間簽署的合作協(xié)議，訪問各個(gè)執(zhí)法機(jī)關(guān)所建立的執(zhí)法信息數(shù)據(jù)庫，獲取執(zhí)法信息；在市場上購買商業(yè)信息庫，獲得工商業(yè)活動信息；在接受金融機(jī)構(gòu)報(bào)告的基礎(chǔ)上自行建立起金融交易報(bào)告行為。此種數(shù)據(jù)的整合提高了金融交易報(bào)告數(shù)據(jù)分析和利用水平，把交易信息和已知案件信息等聯(lián)系起來，推斷出洗錢及其他金融犯罪發(fā)展的趨勢和模式，甄別與有組織犯罪集團(tuán)相聯(lián)系的可疑行為。

（四）巨額罰款與信用曝光并用

在美國，金融監(jiān)管部門一般不會主動核實(shí)每一個(gè)金融交易報(bào)告的真實(shí)性和準(zhǔn)確性，而是通過不定期的現(xiàn)場檢查或者定期的抽樣檢查，事后監(jiān)督金融機(jī)構(gòu)。檢查過程中，如有金融機(jī)構(gòu)被發(fā)現(xiàn)沒有忠實(shí)履行職責(zé)，將受到嚴(yán)厲的懲罰，付出高昂的代價(jià)。2004年美國最令人矚目的銀行洗錢違規(guī)執(zhí)法行動當(dāng)屬對瑞士UBSAG銀行和里格斯國民銀行（Riggs）高達(dá)1億美元的重罰。

同時(shí)，金融監(jiān)管部門在處罰不當(dāng)履行反洗錢職責(zé)金融機(jī)構(gòu)的同時(shí)，會給出一個(gè)包含處罰和整改措施的評估意見，再由金融機(jī)構(gòu)與其簽訂一個(gè)協(xié)議，同意或者承認(rèn)當(dāng)局提出的處罰和整改措施。當(dāng)局還將視具體情況，決定是否公開協(xié)議。

二、美國的反洗錢機(jī)制對我國的啟示

（一）以《反洗錢法》為依據(jù)，進(jìn)一步深化反洗錢實(shí)施細(xì)則

2006年10月《中華人們共和國反洗錢法》的出臺填補(bǔ)了我國反洗錢立法的空白，這僅僅意味著我國反洗錢法制建設(shè)的開始。就此法而言，這部法律只構(gòu)建了一個(gè)基本的法律基礎(chǔ)和大致框架，具體的實(shí)施細(xì)則、尤其是除銀行外的金融機(jī)構(gòu)和部門的反洗錢義務(wù)和實(shí)施手段仍很欠缺，這將使得全面、系統(tǒng)得反洗錢網(wǎng)絡(luò)因一些相關(guān)部門和機(jī)構(gòu)“無法可依”而難以展開。鑒于此，我國應(yīng)該在確定我國反洗錢監(jiān)管體系的基本框架后，立法部門和各相關(guān)部門應(yīng)在充分參考國外相關(guān)規(guī)定及本部門具體情況的基礎(chǔ)上，盡快確定與自身所承擔(dān)的義務(wù)相適應(yīng)的具體執(zhí)行規(guī)章。

（二）建立健全金融業(yè)反洗錢監(jiān)管體制

目前，我國的反洗錢監(jiān)管職責(zé)是以中國人民銀行主導(dǎo)，由于缺乏相應(yīng)的行政權(quán)威，中央銀行及其下屬機(jī)構(gòu)在調(diào)動、協(xié)調(diào)各相關(guān)部門相互配合方面存在明顯的困難。因此，應(yīng)盡快抽調(diào)中國人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會、商業(yè)銀行、其他金融機(jī)構(gòu)、財(cái)政部、海關(guān)總署、國稅地稅系統(tǒng)、紀(jì)檢委等相關(guān)部門機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)骨干，組建成一個(gè)直屬國務(wù)院的反洗錢檢測中心。同時(shí)，中國人民銀行應(yīng)繼續(xù)會同銀監(jiān)會、證監(jiān)會等部門，進(jìn)一步完善和制定各金融領(lǐng)域反洗錢工作指引，切實(shí)做好大額和可疑資金的收集、分析、識別和檢測工作，督促指導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)建立和完善反洗錢內(nèi)部控制制度，完善反洗錢工作的操作規(guī)程，防范金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融秩序穩(wěn)定。[3]

（三）建立符合我國國情的、有效的情報(bào)生成機(jī)制

在我國現(xiàn)實(shí)條件下，單一的模仿美國模式會面臨網(wǎng)絡(luò)化、貨幣電子化等方面的硬件限制，因此，在我國應(yīng)充分利用大額交易報(bào)告、可疑交易報(bào)告和個(gè)人線報(bào)這三條穩(wěn)定的金融情報(bào)渠道。在此基礎(chǔ)上，我國應(yīng)在國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，以中國人民銀行為中國反洗錢工作組織協(xié)調(diào)部門，建立和健全反洗錢工作部際聯(lián)席會議制度和金融監(jiān)管部門反洗錢協(xié)調(diào)機(jī)制這兩個(gè)不同層次的信息輸送渠道，充分發(fā)揮各成員單位的積極性和優(yōu)勢，并隨著反洗錢工作的逐步深入，不斷調(diào)整和完善。

（四）加大對洗錢行為的處罰和曝光力度

美國對洗錢行為施以嚴(yán)厲懲罰和信用曝光，這無疑對洗錢分子及相關(guān)部門以巨大的震懾，我國應(yīng)該借鑒美國反洗錢的經(jīng)驗(yàn)，采取巨額懲罰與信用曝光并用的監(jiān)管手段，加大對違規(guī)商業(yè)行為的處罰力度。新修訂的《中國人民銀行法》第四十六條規(guī)定：對違反有關(guān)規(guī)定的洗錢行為，由中國人民銀行區(qū)別不同情形給予警告，沒收違法所得，處以50萬元以上200萬元以下罰款；對負(fù)有直接責(zé)任的董事、高級管理人員和其他直接責(zé)任人員給予警告，處5萬元以上50萬元以下罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。此條僅規(guī)定對洗錢行為可給予了高額罰款，我國應(yīng)隨著對洗錢行為處罰力度的加大，充分運(yùn)用對相關(guān)部門的信用曝光這一手段，以期有效的遏制洗錢行為。

參考文獻(xiàn)

[1]黃娟：“美國的反洗錢經(jīng)驗(yàn)”，《西安金融》，2007年第2期

[2]屈文洲、許文彬：“反洗錢監(jiān)管：模式比較及對我國的啟示”，《國際金融研究》，2007年第7期

[3]姚文：“美國反洗錢機(jī)制及對我國的啟示”，《河南金融管理干部學(xué)校學(xué)報(bào)》，2006年第5期