關于規(guī)避旅游項目重復建設的思考

司緒華　馬曉冬

[摘 要]近年來旅游業(yè)的快速發(fā)展與地方招商引資的驅動，使得方興未艾的旅游項目建設存在或隱藏著重復建設問題。旅游產品同質化、結構的雷同，不僅引起區(qū)內無序競爭，也造成旅游資源、生態(tài)環(huán)境的嚴重破壞和社會資源的巨大浪費。地方政府與旅游行政管理機構應從旅游產業(yè)市場角度，對投資主體進行項目建設指導和運營管理，從行政政策、行業(yè)管理機制入手，通過宏觀的和微觀的措施對旅游項目進行有效控制和規(guī)避，才能保證旅游項目的合理化建設。

[關鍵詞]旅游項目 重復建設 產品同質化

旅游業(yè)是我國近年來國民經濟中發(fā)展最快的行業(yè)之一，也是第三產業(yè)中最具活力的行業(yè)之一。在地方政府的政策引導下，民營資本和上市公司等投資主體，加速搶灘涉足旅游項目的投資。據新聞報道，今年山東在建、擬建的旅游項目285個，總投資額達2000億元；安徽省旅游在建項目共計701個，項目投資總額達1224.64億元。一個地區(qū)能夠吸引眾多旅游項目建設的確是件好事，但也存在產品同質化、結構雷同等重復建設的問題，我們需要對此警醒并反思，以便對旅游項目進行及時有效的調控來保障旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

一、旅游項目重復建設的背景與原因

旅游項目的重復建設是指旅游產品、服務在同一地區(qū)或不同區(qū)域進行超過社會需求的一種投資行為。旅游項目建設的最終表現形式是旅游產品，旅游產品的消費異于一般商品，是需要游客來生產地消費，流動的是游客，因而，每一種旅游產品都有一定的客源群體和輻射范圍。在一定地域旅游產品超出市場消費需求容量，則形成旅游產品的過剩，導致旅游項目的過剩。

造成旅游項目重復建設的原因，主要表現為：從資源角度看，小空間尺度上的資源趨同性較強，使得旅游項目的定位和產品的開發(fā)容易造成同質化，如同是冷泉的章丘百脈泉、濟南趵突泉和泗水泉林泉群；從投資主體來看，旅游產業(yè)收益的持續(xù)性、旅游投資主體的逐利取向，是造成旅游項目重復建設的主觀因素；從行政績效考核來看，招商引資作為不同部門和單位績效考核的重要指標，也促使其唯“招商是舉”，這種違背市場意愿的行政導向，帶來的最大風險則是旅游項目的重復建設，造成旅游投資的失效；從資源隸屬來看，不同類別的旅游資源歸屬建設、林業(yè)、環(huán)境、水利、文物等部門管轄，這種資源多頭管理的利益博弈結果，往往是旅游開發(fā)失控的重要原因，由此造成旅游項目遍地開花，低水平、低檔次的產品同質化嚴重；從旅游行政管理體制來看，旅游雖然是綜合性最強的產業(yè)體系，但旅游行政管理部門所具有的行政權限卻與之不相等，缺失有力的項目審批、規(guī)劃參評、投資過程監(jiān)管等權限，使得投資主體在旅游項目的操作中，往往忽視了旅游行業(yè)管理部門的存在的價值，脫離旅游總規(guī)的產品指導，造成重復性的產品建設。

二、旅游項目重復建設的不利影響

在市場機制調節(jié)下，旅游企業(yè)出于自身利益主動參與市場競爭而進行投資所形成的產品的同質化和服務的趨同性有利于資源的合理配置和提高經濟效益，在一定范圍內有利于旅游市場產品和服務的優(yōu)化。但在一定區(qū)域、一定階段內，旅游產品和服務已經形成和即將形成的生產能力之和遠遠超出旅游市場需求，而此時旅游投資主體違背布局原則和比較利益原則繼續(xù)增加同質產品和服務的投資行為卻是不合理的重復性建設，是我們應及時警惕、調控和規(guī)避的。

旅游項目重復建設的影響在于旅游資源配置低效益，產品結構雷同，引起區(qū)域間無序競爭，造成旅游要素資源的浪費。具體表現為：

首先是對旅游資源的破壞。旅游項目多集中于旅游資源具有比較優(yōu)勢或者相對優(yōu)勢的資源富集區(qū)，這些生態(tài)敏感的自然旅游資源、沉淀歷史稟賦和文化內涵的人文旅游資源較為脆弱，多屬于不可再生資源，一旦不在科學的規(guī)劃下進行不合理的建設和施工，就會造成資源的嚴重破壞，難以恢復，由此影響資源所在地區(qū)的生態(tài)和人文環(huán)境的破壞和浪費。海南五指山市的“中華民族文化村”如今成為“放牛村”的主要原因就是近距離復制深圳“錦繡中華”和“中國民俗文化村”所造成的，對自然景觀的破壞使得游客再也看不到當地民族特點的“黎村苗寨”了。

其次，造成社會資源的浪費。旅游項目的重復建設往往占用大量的土地、資金等要素資源。在資源有限和總量一定的情況下，不合理的項目必然會擠占土地、資金、水、電等資源，尤其是近年來旅游業(yè)行業(yè)不再是較低市場進入度的產業(yè)，市場進入和退出門檻都大大提高，重復性建設導致投資的失效，將造成社會資源的巨大浪費。近年來如雨后春筍般在各地興的建主題公園，沉淀了1500億元人民幣投資，2000多家有一成贏利，其中70%處于虧損狀態(tài)，20%持平，只有10%左右盈利，約有2/3難以收回投資。主題公園此起彼落的發(fā)展軌跡，正昭示了重大旅游項目投資失效所造成的巨大社會資源浪費。

再者，不利于區(qū)內旅游市場的健康和有序發(fā)展。旅游項目的無序建設，使各地摒棄本地資源稟賦和比較優(yōu)勢，爭項目奪資金，其結果必然是投資分散，企業(yè)及項目小型化、分散化，產業(yè)集中度和資本集中度降低，弱化旅游企業(yè)的整體競爭力，難以實現規(guī)模經濟和集約化經營；同時，在優(yōu)勝劣汰市場機制下，同質化的旅游產品超出市場需求，必然加劇區(qū)內旅游企業(yè)間的競爭，企業(yè)追求利益最大化的取向所導致的無理性競爭，往往造成區(qū)內旅游市場的無序和混亂，不利于和諧社會經濟的建設。當前旅行社之間互相削價競爭，“零團費、負團費”現象的發(fā)生正是由于旅行社過多而造成的惡性競爭，據山西省旅游局全省旅行社業(yè)務年檢報告顯示，2006年度全省旅行社行業(yè)虧損額1234.6萬元，九成以上的旅行社毛利潤還不足5%。

三、旅游項目重復建設的規(guī)避路徑

旅游項目對地方旅游業(yè)的支撐和方經濟的帶動作用，使得我們必須預防、調控和規(guī)避重復性建設。無論是旅游企業(yè)投資的盲目性還是行政管理的失效所導致的重復性旅游項目建設，都應該深刻認識重復建設的不利影響，意識先行，從行政政策、行業(yè)管理機制入手，通過宏觀的和微觀的措施有效控制和規(guī)避。

首先，旅游項目的建設納入旅游總體規(guī)劃指導。旅游發(fā)展總體規(guī)劃是以大旅游的視角，對地方旅游產業(yè)的未來發(fā)展進行的整體定位，是在充分調查和科學評價旅游資源整體狀況、對旅游市場科學細分的基礎上，對旅游產品譜系的合理規(guī)劃，是對地方旅游產業(yè)發(fā)展所做的整體部署和要素安排，是用來指導地方旅游業(yè)現在和未來發(fā)展的法規(guī)性綱領。旅游發(fā)展總體規(guī)劃的空間落實就是旅游項目的建設、產品的開發(fā)和服務的提供，因而，旅游項目的立項、審核、批準、建設、監(jiān)督、運營等程序，必須納入旅游總規(guī)的框架內，遵循總規(guī)的規(guī)定和要求，在總規(guī)的指導下開展項目的建設和運營，以總規(guī)的有效落實來約束和規(guī)避旅游項目的不合理性建設，穩(wěn)定和促進旅游市場的有序和健康發(fā)展，保障地方旅游業(yè)的可持續(xù)和跨越發(fā)展。

其次，加強和健全旅游項目的審批制度。旅游企業(yè)對利益最大化追求和招商引資績效考核的利益驅動，往往成為重復旅游項目的溫床。目前旅游投資主體多元化，大量民營資本涌入旅游行業(yè)，可持續(xù)性收益的吸引和競爭的加劇使得投資商往往采取無理性的競爭行為，為取得旅游項目往往回避或越過制度約束；同時，地方政府招商引資的績效考核機制往往使行政管理部門只關注招商引資，難以從市場容量視角綜合考慮，并將行政行為引入市場競爭，擴大了權力尋租空間。無論是旅游企業(yè)間的競爭還是各招商部門的利益博弈，往往導致不合理的旅游項目能夠順利通過審批，當然，最根本的原因在于旅游項目的立項報批、審核、監(jiān)督和運營管理權限的歸屬及保障制度的健全。應從制度上賦予旅游行政管理部門一定的旅游項目管理權限，參與旅游項目的立項、審批、規(guī)劃、建設、運營管理和指導過程，并對審批這一關鍵程序具有否決權，即涉及旅游行業(yè)的項目必須報批旅游行政管理部門，旅游項目規(guī)劃的評審程序、人員組成及最終評審結果須經旅游行政管理部門同意。以此來防范不合理性建設，指導合理性的旅游項目的建設，同時避免旅游項目的政出多門、多頭管理的造成的不良影響。

再者，把握市場需求，推進產品結構升級。投資者關注旅游項目的經濟效益，而經濟效益的實現仰賴旅游項目對市場的精準定位和產品結構的更新升級。從旅游項目投資建設來看，在市場競爭機制下，旅游企業(yè)對旅游產品的開發(fā)則必須關注市場消費。旅游產品的產業(yè)特性決定了移動的不是產品而是游客，而游客的消費需求是多層次、多樣的。因此，旅游項目的建設必須把握游客的消費偏好和指向，依據游客的市場細分來精確定位項目的功能和產品的層次，通過打造適合不同細分市場游客需求的層級產品，把游客吸引到目的地，實現游客對產品的有效消費，避免由于忽視市場需求而造成的項目尚未開工就已成為“淘汰品”的出現。從項目的運營管理角度來看，消費者的需求是不斷變化的，因而，旅游產品的開發(fā)不是一成不變的，而是要依據游客需求的變化不斷改變產品類別和功能，保證產品不會因為游客需求變化而被淘汰；同時，還要關注本地區(qū)或者區(qū)域同類產品市場的變化，因為旅游消費本身就是尋新求異的，只有差異化的產品才具有吸引力，才能吸引住游客的眼球，提升產品的市場競爭力。因而，把握區(qū)域產品市場供需狀況，調整和升級產品結構，進而避免產品的區(qū)內競爭所導致的項目重復建設也是十分重要的。

綜上所述，在市場競爭機制下，一定地域范圍內旅游項目的重復建設會造成資金的浪費、資源環(huán)境的破壞，不利于區(qū)內旅游市場的良性發(fā)展。只有從思想上充分認識到重復建設的危害性，賦予旅游行政管理部門以一定的旅游項目管理權，從整體產業(yè)市場對投資主體進行項目建設指導和運營管理，才能保證旅游項目的合理化建設，進而促進旅游產業(yè)市場有序發(fā)展，實現旅游產業(yè)對地方經濟的帶動作用。