“強(qiáng)單位”社區(qū)轉(zhuǎn)型問(wèn)題研究

喬 良

關(guān)鍵詞：“強(qiáng)單位”社區(qū)；社區(qū)轉(zhuǎn)型；單位制；國(guó)有企業(yè)；多元經(jīng)濟(jì)；非政府組織

摘要：從屬于石油化工、稀有礦產(chǎn)等大型國(guó)有壟斷企業(yè)的“強(qiáng)單位”社區(qū)的順利轉(zhuǎn)型有助于企業(yè)減輕負(fù)擔(dān)。推動(dòng)地方政府職能轉(zhuǎn)換，培育公民社會(huì)和促進(jìn)基層民主建設(shè)。但由于單位制的長(zhǎng)期作用和影響，使企業(yè)在向社區(qū)轉(zhuǎn)移社會(huì)保障和調(diào)控職能的轉(zhuǎn)型過(guò)程中面臨行政監(jiān)管束縛、社區(qū)資源瓶頸、社區(qū)自我發(fā)展能力欠缺等困境。因此。應(yīng)走漸進(jìn)式轉(zhuǎn)型道路，通過(guò)地方政府和管轄企業(yè)的國(guó)家部委共同主導(dǎo)，引進(jìn)多元經(jīng)濟(jì)力量和非政府組織的廣泛參與，建立有效的利益博弈平臺(tái)，以推動(dòng)“強(qiáng)單位”社區(qū)順利轉(zhuǎn)型。

中圖分類號(hào)：C912，8

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1009-4474(2009)05-0087-04

在我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，國(guó)家依靠各種類型的單位，幾乎將所有城市社會(huì)成員納入了行政權(quán)的控制范圍。單位不僅是人們工作和獲取資源的場(chǎng)所，也是國(guó)家進(jìn)行社會(huì)整合的中介，承載了對(duì)單位成員的福利保障、行政調(diào)控和意識(shí)形態(tài)規(guī)范等各種社會(huì)職能。改革開(kāi)放后，隨著經(jīng)濟(jì)體制和資源配置手段的改變，國(guó)家需要重新調(diào)整其與社會(huì)的關(guān)系，改變泛行政化的整合方式，下放公共權(quán)力，將“國(guó)家一單位一社會(huì)成員”的單一行政組織調(diào)控框架轉(zhuǎn)變?yōu)檎?、社區(qū)、社會(huì)團(tuán)體共同治理的多元組織調(diào)控框架。在這個(gè)過(guò)程中，需要考慮的重要問(wèn)題之一是：?jiǎn)挝蝗绾蜗蛏鐓^(qū)釋放承擔(dān)的諸多社會(huì)整合職能。盡管在宏觀層面上，各種單位的運(yùn)行機(jī)制較為相似，但因起源、職能、所處區(qū)域社會(huì)和經(jīng)濟(jì)環(huán)境等要素的差異，使各種類型的單位社區(qū)面臨的轉(zhuǎn)型問(wèn)題大不相同。因此，需要對(duì)不同類型單位的具體情況進(jìn)行深入分析和研究，才能提出較科學(xué)的單位社區(qū)轉(zhuǎn)型路徑。

一、“強(qiáng)單位”社區(qū)及其轉(zhuǎn)型的概念界定

從屬于石油化工、稀有礦產(chǎn)等大型國(guó)有壟斷企業(yè)的“強(qiáng)單位”社區(qū)，其概念可從三個(gè)層面進(jìn)行理解：一是單位機(jī)制的作用時(shí)間和生命周期…，二是單位(企業(yè))對(duì)社區(qū)資源和權(quán)力的主導(dǎo)程度，三是社區(qū)及其成員對(duì)單位的依賴程度。

從單位機(jī)制的作用時(shí)間和生命周期的層面觀察，“強(qiáng)單位”社區(qū)從屬的企業(yè)大都是在新中國(guó)成立初期由國(guó)家主導(dǎo)在某些地域較集中地建立起來(lái)的。它們不僅是最早按照計(jì)劃經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)和采取單位體制進(jìn)行調(diào)控的組織，也為國(guó)家推廣單位制起到了典型示范作用，單位體制在這類企業(yè)中貫徹得最為徹底。改革開(kāi)放后，由于這類企業(yè)擁有從事特殊資源生產(chǎn)的職能，國(guó)家并未像退出其他行業(yè)一樣放棄對(duì)它們的控制，它們?nèi)噪`屬于級(jí)別較高的國(guó)家部委的行政管轄，生產(chǎn)運(yùn)轉(zhuǎn)仍保留著較強(qiáng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和行政調(diào)控色彩，因而這類企業(yè)內(nèi)的單位制因素不會(huì)隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立而消失，將保持著較長(zhǎng)的生命周期。并且，這類企業(yè)往往處于國(guó)有企業(yè)比較集中的工業(yè)基地中，周圍缺乏多元經(jīng)濟(jì)體系的參照和刺激，這就進(jìn)一步延緩了其單位制因素的消解。

從單位對(duì)社區(qū)資源和權(quán)力的主導(dǎo)程度的層面觀察，“強(qiáng)單位”社區(qū)從屬的企業(yè)占據(jù)著社區(qū)資源和權(quán)力的主導(dǎo)地位：第一，社區(qū)運(yùn)轉(zhuǎn)所需要的教育、醫(yī)療、娛樂(lè)和生活服務(wù)設(shè)施，都是單位在多年“企業(yè)辦社會(huì)”的過(guò)程中逐步建設(shè)和完善的，單位擁有這些設(shè)施的全部所有權(quán)。第二，這些單位大多建立在比較偏遠(yuǎn)的地域，往往是先有單位，后有政府；并且它們與地方政府的行政級(jí)別平行甚至高于地方政府，與地方政府之間主要是相互協(xié)調(diào)的關(guān)系，地方政府的權(quán)力在較長(zhǎng)時(shí)間中都處于單位社區(qū)的范圍之外。第三，單位社區(qū)內(nèi)的各種組織，如工會(huì)、居委會(huì)等的領(lǐng)導(dǎo)，都是由單位成員擔(dān)任的，單位在這些組織中占有絕對(duì)的支配和主導(dǎo)地位。

從社區(qū)及其成員對(duì)單位依賴程度的層面觀察，一方面，“強(qiáng)單位”社區(qū)內(nèi)的各種服務(wù)組織和團(tuán)體長(zhǎng)期在單位供給和主導(dǎo)下運(yùn)轉(zhuǎn)，在受制約的同時(shí)也愈來(lái)愈強(qiáng)地依賴單位的資源供給和行政安排，缺乏獨(dú)立開(kāi)展社區(qū)服務(wù)、組織社區(qū)活動(dòng)的能力。另一方面，由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代單位制資源配給的壟斷性、單位空間的封閉性和對(duì)單位人員流動(dòng)的嚴(yán)格限制，使單位成為其所屬成員獲取資源的唯一場(chǎng)所和他們開(kāi)展社會(huì)交往、積累社會(huì)資本的主要空間。并且，長(zhǎng)期在“從搖籃到墳?zāi)埂钡纳鐣?huì)福利保障體制下生存的“強(qiáng)單位”社區(qū)成員養(yǎng)成了對(duì)“企業(yè)辦社會(huì)”模式的強(qiáng)烈依賴性，這就使得社區(qū)成員既缺乏獨(dú)立于單位之外的能力，也缺乏獨(dú)立于單位之外的意識(shí)。

單位型社區(qū)的轉(zhuǎn)型，是單位向單純的工作場(chǎng)所轉(zhuǎn)變，將過(guò)去承擔(dān)的社會(huì)保障和調(diào)控職能逐步讓渡給社區(qū)和社會(huì)的過(guò)程。根據(jù)上文對(duì)“強(qiáng)單位”社區(qū)概念的界定，這類社區(qū)在轉(zhuǎn)型時(shí)要面對(duì)的問(wèn)題應(yīng)主要包括兩個(gè)方面：一是如何讓單位釋放足夠的資源給社區(qū)，培育它們承擔(dān)社會(huì)保障和開(kāi)展社區(qū)服務(wù)的能力；二是如何轉(zhuǎn)變“強(qiáng)單位”社區(qū)成員的思想觀念，消除他們對(duì)單位的依戀情結(jié)。

二、“強(qiáng)單位”社區(qū)轉(zhuǎn)型的意義

“強(qiáng)單位”社區(qū)的轉(zhuǎn)型事關(guān)企業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力的提高、政府職能的調(diào)整和基層民主建設(shè)，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

首先，“強(qiáng)單位”社區(qū)的順利轉(zhuǎn)型有助于企業(yè)減輕負(fù)擔(dān)，提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力。企業(yè)長(zhǎng)期承擔(dān)“辦社會(huì)”的諸多職能，不僅要投入大量本可以用于自身發(fā)展的資源維持各種福利保障項(xiàng)目，還要將許多工作崗位用來(lái)解決企業(yè)職工家屬的安置問(wèn)題。并且，這種大包大攬的福利模式使企業(yè)內(nèi)平均主義思想嚴(yán)重，工作效率低下，不利于積極進(jìn)取的企業(yè)文化生成。實(shí)現(xiàn)“強(qiáng)單位”社區(qū)的順利轉(zhuǎn)型，將企業(yè)承擔(dān)的社會(huì)保障職能交給社區(qū)和社會(huì)，一方面可以減輕企業(yè)的資源和管理負(fù)擔(dān)，使企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)閱渭兊穆殬I(yè)工作場(chǎng)所，將精力集中在發(fā)展和競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，提高企業(yè)的盈利能力；另一方面也甩掉了企業(yè)用工方面的包袱，使企業(yè)能夠面向市場(chǎng)合理招聘人才，優(yōu)化人力資源配置，提高生產(chǎn)效率。

其次，“強(qiáng)單位”社區(qū)的順利轉(zhuǎn)型有助于推動(dòng)地方政府的職能轉(zhuǎn)換。與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制對(duì)應(yīng)的是典型的全能型政府，政府職能幾乎覆蓋了所有的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活空間，隨之滋生了政府機(jī)構(gòu)臃腫、審批權(quán)限過(guò)多、行政效率低下等問(wèn)題，造成了政府部門權(quán)力化、權(quán)力利益化、利益法制化的不良傾向，扭曲了政府與市場(chǎng)、政府與企業(yè)、政府與社會(huì)的關(guān)系。這使得政府難以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的要求，迫切需要職能轉(zhuǎn)換?！皬?qiáng)單位”社區(qū)的轉(zhuǎn)型為政府職能的轉(zhuǎn)換提供了有利的契機(jī)：一方面，通過(guò)政企分開(kāi)，消除政府對(duì)企業(yè)生產(chǎn)的過(guò)度監(jiān)管現(xiàn)象；另一方面，通過(guò)向社區(qū)釋放公共職能，將政府過(guò)度覆蓋的公共空間回歸社會(huì)，推動(dòng)全能型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。

最后，“強(qiáng)單位”社區(qū)的順利轉(zhuǎn)型有助于公民社會(huì)的培育和促進(jìn)基層民主的建設(shè)。通過(guò)單位制向社區(qū)制轉(zhuǎn)型，將過(guò)去由政府和單位包辦的諸多公共事務(wù)交還社區(qū)，不僅增加了社區(qū)的管理職能，也為社區(qū)成員提供了一個(gè)良好的表述自身利益、管理自己事務(wù)的平臺(tái)，使平等、公正、誠(chéng)信等公民理念逐漸深入人心，減少了社區(qū)成員對(duì)政府權(quán)力和資源的依賴，進(jìn)一步提高了社會(huì)基層民眾對(duì)公共事務(wù)的參與意識(shí)，這就為公民社會(huì)的培育和基層民主的推廣

打下了良好的群眾基礎(chǔ)。

三、“強(qiáng)單位”社區(qū)轉(zhuǎn)型面臨的困難

盡管“強(qiáng)單位”社區(qū)的轉(zhuǎn)型對(duì)企業(yè)、社區(qū)和社會(huì)建設(shè)都具有重大意義，但應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到，由于舊體制的強(qiáng)大慣性和新產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，使轉(zhuǎn)型面臨諸多困難，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

第一，行政監(jiān)管的束縛?！皬?qiáng)單位”社區(qū)所屬的企業(yè)，大部分仍隸屬于級(jí)別較高的國(guó)家部委，企業(yè)主要領(lǐng)導(dǎo)的任命和平時(shí)重大的決策都要依據(jù)上級(jí)的行政指令。一方面，這種行政監(jiān)管表現(xiàn)出約束過(guò)度：對(duì)企業(yè)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)干涉過(guò)多，阻礙了單位現(xiàn)代企業(yè)制度的確立和發(fā)展，使其市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力減弱、盈利逐步下降，既沒(méi)有充分的自主權(quán)處理轉(zhuǎn)型中的一系列問(wèn)題，也缺乏足夠的推動(dòng)轉(zhuǎn)型的能力。另一方面，這種行政監(jiān)管又表現(xiàn)出協(xié)調(diào)不足：同一區(qū)域內(nèi)“企業(yè)辦社會(huì)”的保障設(shè)施重復(fù)建設(shè)，因其上級(jí)部委同地方政府缺乏協(xié)調(diào)，使得冗余資源在單位間的流動(dòng)和優(yōu)化重組比較困難。

第二，社區(qū)的資源瓶頸。首先，企業(yè)在將過(guò)去“辦社會(huì)”的資產(chǎn)交付社區(qū)時(shí)具有雙重心態(tài)，傾向于只轉(zhuǎn)移部分拖累企業(yè)發(fā)展的非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，而保留具有創(chuàng)收效益的資產(chǎn)。即只注重解除保障負(fù)擔(dān)，而忽視轉(zhuǎn)型需要對(duì)社區(qū)的支持。這樣，社區(qū)建設(shè)不僅得不到企業(yè)足夠的資源支持，更多的時(shí)候反而由于接受資產(chǎn)的陳舊和承載事務(wù)的繁多而增加了負(fù)擔(dān)。其次，由于“強(qiáng)單位”社區(qū)多建立在較偏遠(yuǎn)的城鄉(xiāng)結(jié)合部，社會(huì)保障體系不夠完善，地域經(jīng)濟(jì)也不夠發(fā)達(dá)，地方政府由于財(cái)力限制，也難以迅速對(duì)社區(qū)的建設(shè)提供資源扶持。最后，“強(qiáng)單位”社區(qū)多處于國(guó)有企業(yè)比較集中的區(qū)域，缺乏繁榮的多元經(jīng)濟(jì)體系和完善的市場(chǎng)機(jī)制支撐，使社區(qū)建設(shè)難以得到有實(shí)力的非公有經(jīng)濟(jì)力量的幫助。

第三，“強(qiáng)單位”社區(qū)組織和成員還沒(méi)有積累足夠的自我發(fā)展能力。一方面，社區(qū)的建設(shè)與發(fā)展不僅需要足夠的物質(zhì)資本，也需要廣泛的社會(huì)關(guān)系資本。對(duì)“強(qiáng)單位”社區(qū)的組織和成員而言，在轉(zhuǎn)型前單位不僅是供給他們資源的重要部門，也是他們積累社會(huì)資本的主要場(chǎng)所，而在單位剝離了所擔(dān)負(fù)的社區(qū)職能后，原來(lái)與單位有關(guān)的社會(huì)關(guān)系也隨之失效，與單位以外的社會(huì)和政府建立關(guān)系，獲取新的社會(huì)資本需要較多的時(shí)間成本。另一方面，“強(qiáng)單位”社區(qū)的組織和成員長(zhǎng)期在單位體制下生存。熟悉單位體制的運(yùn)行規(guī)則和工作習(xí)慣，但對(duì)市場(chǎng)環(huán)境下的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則缺乏了解，獲取足夠的信息以掌握新的規(guī)則也將需要較多的時(shí)間成本。這兩種時(shí)間成本的制約嚴(yán)重影響了“強(qiáng)單位”社區(qū)組織及其成員自我發(fā)展能力的迅速積累，使他們對(duì)外部競(jìng)爭(zhēng)心懷憂慮，對(duì)舊體制充滿懷念，加重了對(duì)單位的依賴，缺乏充分的主觀能動(dòng)性以推動(dòng)轉(zhuǎn)型中社區(qū)的建設(shè)。

四、“強(qiáng)單位”社區(qū)轉(zhuǎn)型的對(duì)策

“強(qiáng)單位”社區(qū)轉(zhuǎn)型面臨諸多困難，意味著轉(zhuǎn)型并不只是簡(jiǎn)單地職能交付與轉(zhuǎn)移，而是一項(xiàng)需要政府、企業(yè)、社區(qū)的共同努力與互動(dòng)的復(fù)雜系統(tǒng)工程。針對(duì)上文提到的具體問(wèn)題，特提出以下對(duì)策：

首先，“強(qiáng)單位”社區(qū)的轉(zhuǎn)型應(yīng)該走一條漸進(jìn)式的道路。轉(zhuǎn)型的成功，有賴于多元經(jīng)濟(jì)體系的繁榮、社會(huì)保障體系的完善、理性社區(qū)文化的發(fā)展，以及社區(qū)對(duì)單位依賴情結(jié)的消解，這些不是朝夕之間就可實(shí)現(xiàn)的。如果一味追求一蹴而就，不僅會(huì)對(duì)轉(zhuǎn)型造成事倍功半的效果，還容易激發(fā)社會(huì)矛盾，影響穩(wěn)定團(tuán)結(jié)。因此，“強(qiáng)單位”社區(qū)的轉(zhuǎn)型應(yīng)采取漸進(jìn)的方式，通過(guò)持續(xù)的試點(diǎn)一總結(jié)一糾錯(cuò)，逐步摸索出科學(xué)合理的途徑。采取這一方式的主要優(yōu)點(diǎn)在于：一是漸進(jìn)的方式能夠使轉(zhuǎn)型的利益相關(guān)方逐步認(rèn)清體制改革的長(zhǎng)遠(yuǎn)收益，減少他們對(duì)短期既得利益的留戀，避免產(chǎn)生過(guò)大的摩擦成本；二是在對(duì)轉(zhuǎn)型具體途徑的信息了解不完全的情況下，漸進(jìn)的方式有助于通過(guò)對(duì)轉(zhuǎn)型秩序和節(jié)奏的規(guī)范，摸清轉(zhuǎn)型的規(guī)律和方向；三是漸進(jìn)的方式能夠?yàn)檗D(zhuǎn)型的規(guī)則修正和糾偏預(yù)留足夠的緩解空間。

其次，“強(qiáng)單位”社區(qū)的轉(zhuǎn)型需要地方政府和管轄企業(yè)的國(guó)家部委的共同主導(dǎo)和支持…。對(duì)管轄企業(yè)的國(guó)家部委而言，一是要放松一些不必要的約束，下放足夠的權(quán)力，提高企業(yè)的主觀能動(dòng)性；二是要加強(qiáng)部門之間的協(xié)調(diào)，打破所屬企業(yè)“辦社會(huì)”資源條塊分割的局面，消除資源流動(dòng)的壁壘；三是要通過(guò)政策供給施加一定的行政壓力，促使企業(yè)完整地將過(guò)去“辦社會(huì)”的優(yōu)良資產(chǎn)交付社區(qū)，保證社區(qū)建設(shè)獲得足夠的資源支持。對(duì)地方政府而言，一是要促進(jìn)社會(huì)保障體系的完善，保證社會(huì)保障能有效覆蓋到“強(qiáng)單位”社區(qū)所處的偏遠(yuǎn)區(qū)域；二是要通過(guò)促進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制的完善，為單位冗余資源優(yōu)化配置提供統(tǒng)一的區(qū)域平臺(tái)；三是要推動(dòng)地域文化和價(jià)值觀念的轉(zhuǎn)變，培育在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的公民意識(shí)和競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，為消除社區(qū)組織及成員對(duì)單位的依賴情結(jié)提供良好的外部軟環(huán)境。

再次。“強(qiáng)單位”社區(qū)的轉(zhuǎn)型需要多元經(jīng)濟(jì)力量和非政府組織的充分參與。多元經(jīng)濟(jì)力量和非政府組織能夠有效彌補(bǔ)“政府不能，市場(chǎng)失靈”的空間。在“強(qiáng)單位”社區(qū)的轉(zhuǎn)型中發(fā)揮以下作用：一是拓展單位改制后相關(guān)人員的就業(yè)空間。多元經(jīng)濟(jì)與非政府組織的發(fā)展，將新增大量的就業(yè)崗位，為單位改制后相關(guān)人員就業(yè)提供新的出路，緩解公共部門的分流壓力。二是通過(guò)提供大量的信息咨詢、中介、培訓(xùn)等服務(wù)，使社區(qū)組織及成員熟悉市場(chǎng)規(guī)則，獲取再就業(yè)技能，提高其自我發(fā)展的能力。三是通過(guò)有效組織社區(qū)成員參與各種活動(dòng)，提高他們對(duì)社區(qū)建設(shè)的熱情和參與度。四是充當(dāng)單位、政府、社區(qū)之間的聯(lián)系紐帶，以促進(jìn)社會(huì)公信力的提升，緩解社會(huì)矛盾，維持社會(huì)穩(wěn)定。因此，不僅應(yīng)該大力引導(dǎo)和扶植多元經(jīng)濟(jì)力量和非政府組織的生長(zhǎng)和發(fā)展，也應(yīng)該提供充分的政策支持，使它們擁有足夠的能力參與“強(qiáng)單位”社區(qū)的轉(zhuǎn)型和建設(shè)。

最后，“強(qiáng)單位”社區(qū)的轉(zhuǎn)型需要建立有效的利益博弈和協(xié)商機(jī)制。轉(zhuǎn)型不能只偏重于公共效率目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也要充分考慮到各方利益的協(xié)調(diào)與補(bǔ)償。只有轉(zhuǎn)型的各行為主體在互信、互利、相互依存的基礎(chǔ)上進(jìn)行持續(xù)不斷的協(xié)調(diào)與談判、參與合作、求同存異、化解沖突矛盾，才能最終實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。因此，對(duì)社區(qū)轉(zhuǎn)型的各種決策都不能只從某一方的利益角度出發(fā)，而是應(yīng)通過(guò)建立信息公示和聽(tīng)證會(huì)等平臺(tái)，讓各方能充分表述對(duì)轉(zhuǎn)型事務(wù)的意見(jiàn)，反映自己的利益訴求，以確保轉(zhuǎn)型決策的民主化、合理化和科學(xué)化。

(責(zé)任編輯：劉永淑)