交通預(yù)算單位的內(nèi)部控制與績(jī)效審計(jì)

孫國(guó)力　張　勇　王善鋮

對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行有效而不過分的干預(yù)是一種基礎(chǔ)調(diào)控手段，在公共財(cái)政中對(duì)組織大型投資項(xiàng)目、公共事業(yè)項(xiàng)目、高科技項(xiàng)目中預(yù)算單位的內(nèi)部控制十分重要。內(nèi)部控制是降低成本與增加效益的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。2004年11月，交通部以交通部令的形式發(fā)布了《交通行業(yè)內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)定》，明確了各級(jí)交通行業(yè)企事業(yè)組織設(shè)立內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)行使內(nèi)部審計(jì)的職責(zé)。一個(gè)有效內(nèi)部控制系統(tǒng)的建立，對(duì)提高內(nèi)審單位的績(jī)效審計(jì)成果有著舉足輕重的作用，不僅可以降低審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，而且還極大提高審計(jì)效率。它具有權(quán)責(zé)明確、制衡有力、動(dòng)態(tài)改進(jìn)的管理特征。近幾年來，交通內(nèi)部審計(jì)在交通預(yù)算單位的財(cái)務(wù)收支特點(diǎn)建立起的內(nèi)部控制，是交通預(yù)算單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)操作處理方法制度化、規(guī)范化的保障。下面，筆者就結(jié)合交通預(yù)算單位內(nèi)部審計(jì)，將內(nèi)部控制與績(jī)效審計(jì)之間的關(guān)系進(jìn)行簡(jiǎn)要的探討：

一、交通預(yù)算單位績(jī)效審計(jì)的內(nèi)部控制系統(tǒng)構(gòu)成要素。它包括內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度和內(nèi)部管理控制制度。會(huì)計(jì)控制制度包括組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置以及與財(cái)產(chǎn)保護(hù)和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)記錄可靠性有直接關(guān)系的各種措施；管理控制制度除組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置外，還應(yīng)包括管理部門對(duì)事項(xiàng)核準(zhǔn)和決策步驟上的程序與記錄。后者是形成考核管理層在實(shí)施公共財(cái)政過程中進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的重要方式。

交通預(yù)算單位內(nèi)部控制的方法包括組織控制、收支控制、人事控制、檢查控制和固定資產(chǎn)控制。它涉及交通預(yù)算單位的預(yù)算編制、預(yù)算經(jīng)費(fèi)使用、預(yù)算收入解繳、預(yù)算外資金管理使用、專項(xiàng)資金管理、固定資產(chǎn)管理、基建投資等各個(gè)領(lǐng)域和各類交易。

2000年以來，交通行業(yè)內(nèi)部審計(jì)工作的法規(guī)化和制度化建設(shè)，向建立和完善內(nèi)部控制提出了績(jī)效評(píng)價(jià)要求，內(nèi)部控制也由內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)階段向內(nèi)部控制整體框架階段過渡，并重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)建立投資項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)體系。在此基礎(chǔ)上的內(nèi)部控制系統(tǒng)一是重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在內(nèi)部控制中的重要作用；二是強(qiáng)調(diào)信息與溝通是強(qiáng)化內(nèi)部控制的重要途徑；三是強(qiáng)調(diào)對(duì)內(nèi)部控制系統(tǒng)本身的監(jiān)控是內(nèi)部控制發(fā)揮作用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)；四是通過對(duì)內(nèi)部項(xiàng)目單位的績(jī)效評(píng)價(jià)，考核實(shí)施公共資源管理和投資過程中的社會(huì)效益回報(bào)程度。當(dāng)預(yù)算單位在這種內(nèi)部控制模式下運(yùn)行后，內(nèi)部審計(jì)人員在極短的時(shí)間內(nèi)，就能對(duì)財(cái)務(wù)狀況和管理成果做出準(zhǔn)確判斷，并在項(xiàng)目投入使用的短時(shí)間內(nèi)對(duì)被審計(jì)單位實(shí)施投資決策活動(dòng)做出基本判斷。在牟平區(qū)近幾年來的幾個(gè)較大的交通項(xiàng)目投資活動(dòng)中，就依照了這樣的基本原則，實(shí)施了績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)部控制。如在2005年牟平道路運(yùn)輸管理處規(guī)劃建設(shè)城西物流樞紐的過程中，就參照了績(jī)效審計(jì)原則，對(duì)多個(gè)方案進(jìn)行可行性報(bào)告期控制點(diǎn)的績(jī)效評(píng)價(jià)論證，將原定于利用某公司的市場(chǎng)倉(cāng)庫(kù)進(jìn)行舊址改造的規(guī)劃，改成在工廠集中區(qū)重新征地建立三十年長(zhǎng)期規(guī)劃的二級(jí)物流樞紐，將交通運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)的規(guī)模化設(shè)計(jì)超前于當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展，解決了后續(xù)分散投入造成項(xiàng)目規(guī)劃缺乏長(zhǎng)期效益性的問題。雖然這樣的一次性投入高，但扣除利息費(fèi)用與為駐地工廠節(jié)省的物流成本相比較，仍有巨大的社會(huì)效益空間，項(xiàng)目具有高度的前瞻性。

被審計(jì)單位相關(guān)的內(nèi)部控制制度不僅對(duì)提高內(nèi)部審計(jì)的制衡性有重要影響，對(duì)促進(jìn)增收節(jié)支、增強(qiáng)管理層的決策謹(jǐn)慎性也至關(guān)重要。這樣不但審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)得到有效控制，而且績(jī)效審計(jì)與內(nèi)部控制的聯(lián)系日趨緊密。

二、設(shè)立內(nèi)部控制離不開為績(jī)效審計(jì)服務(wù)的理論基礎(chǔ)。隨著與國(guó)際社會(huì)交往的日益頻繁，國(guó)外先進(jìn)的審計(jì)理論與方法也在被逐步引進(jìn)，原有對(duì)會(huì)計(jì)資料的詳細(xì)檢查，已被以評(píng)價(jià)內(nèi)部控制制度為基礎(chǔ)的審計(jì)方法所取代，先進(jìn)的績(jī)效審計(jì)理論正被廣泛的運(yùn)用到公共財(cái)政項(xiàng)目的內(nèi)部審計(jì)中。風(fēng)險(xiǎn)基礎(chǔ)審計(jì)是通過對(duì)被審計(jì)單位內(nèi)部控制存在性、合理性及有效性的評(píng)價(jià)，來確定審計(jì)重點(diǎn)、范圍進(jìn)而達(dá)到對(duì)該單位進(jìn)行總體評(píng)價(jià)的目的。而績(jī)效審計(jì)則是注重政府投資的主要收支項(xiàng)目和資源管理的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，即所謂審計(jì)理論中的“3E”審計(jì)，加上環(huán)境性、公平性成為最近的“5E”審計(jì)。為了使績(jī)效審計(jì)工作更注重實(shí)際操作性，審計(jì)人員須利用被審單位的內(nèi)部控制系統(tǒng)，抓住控制點(diǎn)，對(duì)公共財(cái)政項(xiàng)目中的可行性評(píng)估報(bào)告、規(guī)劃立項(xiàng)報(bào)告、設(shè)計(jì)勘察報(bào)告、項(xiàng)目投資預(yù)算報(bào)告、資金撥付記錄等投資活動(dòng)過程中容易發(fā)生錯(cuò)弊的地方加以控制以保證內(nèi)部控制目標(biāo)能圍繞著績(jī)效審計(jì)目標(biāo)運(yùn)轉(zhuǎn)。

《會(huì)計(jì)法》的修改和《交通行業(yè)內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)定》的出臺(tái)強(qiáng)化了預(yù)算單位在行政管理中進(jìn)行內(nèi)部控制的重要性，越來越受到各級(jí)行政負(fù)責(zé)人關(guān)注，這為內(nèi)部績(jī)效審計(jì)提供了一個(gè)良好的外部環(huán)境。但是也應(yīng)該注意到，內(nèi)部控制的目標(biāo)并非總能實(shí)現(xiàn)，不管控制制度和組織設(shè)置多么完善，如果得不到管理層的有效執(zhí)行，其結(jié)果只能等同于沒有控制，極易在投資和管理決策中形成錯(cuò)誤和舞弊。政府投資的財(cái)政公共性，最大弊端是容易使一些行政責(zé)任人急功近利，過分看重大工程、大項(xiàng)目容易產(chǎn)生的政績(jī)。如果在項(xiàng)目規(guī)劃的先期不參與、不進(jìn)行審前控制，那么很容易造成公共資金的浪費(fèi)和權(quán)力的濫用，影響黨和國(guó)家的威信；如果能采取有效措施來監(jiān)督和限制違反內(nèi)部控制的行為，良好的控制就能得到維持，內(nèi)部控制系統(tǒng)才能在理論框架內(nèi)有效的運(yùn)行，才能充分利用審計(jì)實(shí)踐來完善和補(bǔ)充內(nèi)部控制建設(shè)。

三、績(jī)效審計(jì)工作須圍繞內(nèi)部控制的健全機(jī)制謹(jǐn)慎行事。根據(jù)幾年來內(nèi)部審計(jì)工作的體會(huì)，不少二級(jí)和基層預(yù)算單位控制制度表面看起來非常完善，但實(shí)際執(zhí)行效果卻不理想。如規(guī)定通過招標(biāo)的方式選擇工程承包商，但如果每次參加競(jìng)標(biāo)的都是同樣的幾個(gè)承包商，招標(biāo)也發(fā)揮不了真正的作用。因此，建立和完善相關(guān)內(nèi)控制度體系和運(yùn)行機(jī)制固然重要，但更要注意加強(qiáng)對(duì)制度執(zhí)行人及執(zhí)行效果的監(jiān)督。建立領(lǐng)導(dǎo)集體民主集中制決策機(jī)制，充分發(fā)揮黨委會(huì)、局長(zhǎng)（處長(zhǎng)）辦公會(huì)及外部專家機(jī)構(gòu)在政府決策中的作用，這樣可以避免出現(xiàn)決策失誤導(dǎo)致公共投資社會(huì)效益低的問題。特別是對(duì)一些經(jīng)濟(jì)活動(dòng)量多、擔(dān)負(fù)行政收費(fèi)任務(wù)和掌管支付工程款的二、三級(jí)預(yù)算單位，因其參與執(zhí)收行為有突出的靈活性，數(shù)額較大的征收處罰裁量權(quán)，入庫(kù)時(shí)滯長(zhǎng)，撥付周期自主性強(qiáng)等原因?qū)е玛P(guān)鍵點(diǎn)控制難以準(zhǔn)確計(jì)量，而這時(shí)如果過分強(qiáng)調(diào)內(nèi)部控制，勢(shì)必會(huì)造成審計(jì)工作走彎路，增加審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。因此在內(nèi)部控制系統(tǒng)中，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部及重要崗位人員的任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任和工作紀(jì)律考核，強(qiáng)化各級(jí)負(fù)責(zé)人正確行使權(quán)力的監(jiān)督顯得尤為重要。在一些日常內(nèi)審工作中，要針對(duì)交通行業(yè)特點(diǎn)，有重點(diǎn)的抓好事前審計(jì)、事中審計(jì)、事后審計(jì)各個(gè)環(huán)節(jié)的控制。如下?lián)艿目铐?xiàng)，要堅(jiān)持采取計(jì)量支付，邊審邊付的支付原則，避免多付影響工程質(zhì)量，少付制約工程進(jìn)度的情況出現(xiàn)，從整體上把握績(jī)效審計(jì)的效果性。一名內(nèi)部審計(jì)人員，應(yīng)在各方面加以關(guān)注，以確保各項(xiàng)制度在預(yù)算單位的各項(xiàng)活動(dòng)中發(fā)揮其應(yīng)有的作用，避免制度僅僅流于形式，變成一紙空文。

四、正確認(rèn)識(shí)內(nèi)部控制與績(jī)效審計(jì)的辯證關(guān)系。任何一項(xiàng)內(nèi)部控制措施都不可能盡善盡美，總有其固有的局限性。主要表現(xiàn)為：由于人為因素使得內(nèi)部控制措施失效，包括對(duì)控制責(zé)任的誤解、執(zhí)行控制時(shí)的粗心大意、疲勞以及舞弊等。此外，隨著時(shí)間的推移，一些行政領(lǐng)導(dǎo)方式可能使經(jīng)濟(jì)活動(dòng)發(fā)生明顯變化，原來完善的控制措施也可能會(huì)逐漸失效。因此，保持內(nèi)部控制制度建設(shè)為績(jī)效審計(jì)服務(wù)是一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)。

從內(nèi)部控制體系分析，工作人員與預(yù)算單位公共利益之間的沖突是對(duì)內(nèi)部控制有效性的一大威脅，無效的內(nèi)部控制系統(tǒng)將增加公共投資的負(fù)擔(dān)。如工程監(jiān)督人員與本單位的一個(gè)潛在承包商有著財(cái)務(wù)上的利益關(guān)系，工程監(jiān)督人員個(gè)人的收入不僅來源于本單位，還來源于該承包商與政府部門交易中所獲取的商業(yè)回扣。這種潛在的利益沖突，使其在選擇承包商的時(shí)候，為謀取私利而違反正規(guī)的采購(gòu)程序，從而選擇了與其有利益關(guān)系的承包商。此外，裙帶關(guān)系也會(huì)引發(fā)許多利益沖突問題。由于內(nèi)部串通舞弊是審計(jì)人員無法控制的主要風(fēng)險(xiǎn)之一，因此，《黨員紀(jì)律處分條例》規(guī)定了本部門領(lǐng)導(dǎo)禁止安排有親戚關(guān)系的工作人員在重要崗位上工作的規(guī)定，如果內(nèi)部審計(jì)人員在發(fā)現(xiàn)上述問題應(yīng)督促相關(guān)單位制定相應(yīng)制約措施，進(jìn)行整改。同時(shí)，應(yīng)重視加強(qiáng)機(jī)關(guān)文化建設(shè)，開展警示教育，通過提高工作人員整體素質(zhì)，以保證各項(xiàng)制度都能得到正確執(zhí)行。

總之，內(nèi)部審計(jì)承擔(dān)著服務(wù)與監(jiān)督兩方面的職能。在交通預(yù)算單位內(nèi)控制度建設(shè)中，應(yīng)加強(qiáng)績(jī)效審計(jì)理論和各類政策法規(guī)和專業(yè)知識(shí)的學(xué)習(xí)，不斷拓寬審計(jì)思路，改進(jìn)審計(jì)方法，提高內(nèi)審人員對(duì)績(jī)效審計(jì)和內(nèi)部控制兩者關(guān)系的認(rèn)識(shí)，自覺增強(qiáng)部門微觀經(jīng)濟(jì)可能影響地方宏觀經(jīng)濟(jì)的憂患意識(shí)。在組織單位內(nèi)部審計(jì)工作中，不能僅僅拘泥于一般的財(cái)務(wù)收支審計(jì)，更要注意搜集單位管理過程中的各類信息；平時(shí)，要多了解國(guó)際國(guó)內(nèi)最新審計(jì)動(dòng)態(tài)、經(jīng)濟(jì)形式，為行政決策者提供詳實(shí)的財(cái)務(wù)和管理信息，提出的意見和建議不僅應(yīng)具備可操作性，更要注意原則性和靈活性相結(jié)合，既不能脫離實(shí)際，紙上談兵，又要站在全局高度上分析問題，以保證內(nèi)部控制圍繞著績(jī)效審計(jì)工作不斷健全和完善，從而有效促進(jìn)財(cái)政資金的增收節(jié)支。

（作者單位：山東省煙臺(tái)市牟平區(qū)交

通局、山東省煙臺(tái)市牟平區(qū)審計(jì)局）