城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式的探討

陳宏明　李彩娟

【摘要】 隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速持續(xù)發(fā)展，我國農(nóng)村城鎮(zhèn)化、城鎮(zhèn)城市化的速度和規(guī)模將進(jìn)一步提高。政府投向城市建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施項目、公共建筑項目的資金將逐年增加。隨著投融資體制的改革，政府以外的資金投入該領(lǐng)域的金額也呈逐步遞增趨勢。本文針對現(xiàn)行的城建項目投融資運(yùn)行模式在新市場經(jīng)濟(jì)形式下的弊端進(jìn)行剖析，同時探索改善現(xiàn)有模式的途徑，以期提升我國城建項目投融資管理的總體水平。

【關(guān)鍵詞】 基礎(chǔ)設(shè)施；投融資；模式

一、基礎(chǔ)設(shè)施投融資基本模式的演進(jìn)

（一）傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施投融資基本模式

在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制下，基礎(chǔ)設(shè)施投融資資金來源于財政收入，政府既是投資主體，又是融資機(jī)制中融資和被融資的對象，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資決策權(quán)和項目審批權(quán)高度集中在中央和省市一級政府。政府是基礎(chǔ)設(shè)施資金的供給者，無論基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃和決策、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的籌集與使用以及項目建成后的管理與運(yùn)營，均由政府統(tǒng)一包攬。

由于政府的可投資金有限，以及政府對地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的具體情況不夠了解，對基礎(chǔ)設(shè)施重要性的認(rèn)識不足，導(dǎo)致了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金投入不足，基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)水平和能力低下，一些重要的公共事業(yè)，如自來水、公共交通甚至被劃為非生產(chǎn)性建設(shè)的次要地位，使社會生產(chǎn)受到一定影響。

（二）以政策性投融資公司為主體的基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式

20世紀(jì)90年代以后，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資體制改革逐步展開。1997年，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于投資體制近期改革方案》，各地區(qū)和大小城市紛紛組建了基礎(chǔ)設(shè)施投融資公司。

按照項目區(qū)分理論，基礎(chǔ)設(shè)施項目可劃分為經(jīng)營性項目、準(zhǔn)經(jīng)營性項目和公益性項目。三種項目的區(qū)分主要在于提供服務(wù)的有償程度上，收費(fèi)機(jī)制完善并且價格到位的項目就是經(jīng)營性項目；擁有收費(fèi)機(jī)制，但收費(fèi)無法達(dá)到要求的項目是準(zhǔn)經(jīng)營性項目；沒有收費(fèi)機(jī)制的項目就是公益性項目。經(jīng)營性項目降低價格就可以轉(zhuǎn)化為準(zhǔn)經(jīng)營性項目，準(zhǔn)經(jīng)營項目取消收費(fèi)機(jī)制可轉(zhuǎn)化為公益性項目，三種項目可以相互轉(zhuǎn)化。

1. 政府財政部門將現(xiàn)金、存量資產(chǎn)和增量投資注入到政策性投融資公司，委托其對現(xiàn)金進(jìn)行投資管理并經(jīng)營基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)。這些現(xiàn)金和資產(chǎn)包括國債資金、專項建設(shè)投資資金、存量基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)、儲備土地和施工過程中營業(yè)稅、所得稅等稅收和一些費(fèi)用的返還。政策性投融資公司通過投融資中介和金融機(jī)構(gòu)獲得政策性貸款、經(jīng)營性轉(zhuǎn)讓、項目融資等途徑擴(kuò)大融資。

2. 政府決定具體投資項目以后，政策性投融資公司提出具體項目方案，由政府相關(guān)部門決定最終采用的方案。在項目建設(shè)期間，投融資公司負(fù)責(zé)經(jīng)營性項目、準(zhǔn)經(jīng)營性項目、公益性項目的具體投資和管理，政府建設(shè)主管部門對投融資公司進(jìn)行監(jiān)督和管理。

3. 三類項目將項目收益上繳到政府財政部門，而投融資公司則通過政府財政部門的投資來償還資本市場等融資的資本成本并進(jìn)行增量投資。

政策性投融資公司提高了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資能力和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所籌集資金的使用效率，實現(xiàn)了政企分開，解決了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)事權(quán)和財權(quán)不統(tǒng)一的狀況，在一定程度上起到了將政府從投融資具體行為中剝離出來的作用。它為政府從投融資活動的具體操作者向管理者的過渡提供了途徑。在投融資公司的平臺下，投融資主體的多元化和投融資行為的市場化有了實現(xiàn)的可能。

二、以政策性投融資公司為主體的基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式的弊端

通過上文的比較論述可以看出，盡管以政策性投融資公司為主體的基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式與傳統(tǒng)投融資模式相比，有著顯著的優(yōu)越性，它仍然有弊端：

（一）投融資公司缺乏投融資主體地位

我國目前的政策性投融資公司多為國有獨資公司形式，政府是實際的投融資主體，同時又是投融資市場的管理者，而一個基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)又同時有多個政府部門參與決策與管理，因此，并沒有真正意義上的風(fēng)險與收益一體的投融資主體。政策性投融資公司只是充當(dāng)了政府的出納角色，只負(fù)責(zé)籌集資金和支付資金，缺乏對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的全方位參與和管理。對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目沒有建設(shè)前期的項目決策權(quán)，經(jīng)營性項目收益和公益性項目支出都是由政府進(jìn)行使用和調(diào)配，政策性投融資公司只是負(fù)責(zé)項目資金籌集和資金支付。

絕大多數(shù)政策性投融資公司在對項目進(jìn)行投融資的流程是：政府主管部門進(jìn)行項目決策，交投融資公司建設(shè)，建設(shè)過程由投融資公司具體管理，過程中遇到的融資、投資安排等問題由投融資公司提交方案，報請主管部門決策和實行資產(chǎn)調(diào)配，這就造成了政策性投融資公司權(quán)責(zé)的不統(tǒng)一和行為能力的不足，無法實現(xiàn)對經(jīng)營性項目和公益性項目的資源的高效配置和調(diào)度，具體如圖1所示：

（二）單一融資渠道

存在形式多樣、實力雄厚的眾多基礎(chǔ)設(shè)施投融資主體是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)快速發(fā)展的主要條件。從現(xiàn)有情況來看，雖然新的融資模式被不斷推出，國內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的資金來源依然主要集中在財政撥款、國債基金和銀行貸款等渠道，市場化融資的應(yīng)用和發(fā)展還不普遍。

三、以政策性投融資公司為主體的基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式的改進(jìn)

通過以上部分的分析可以看出，現(xiàn)有模式在運(yùn)作中遇到了不少障礙，使得投融資主體多元化和投融資行為市場化的目標(biāo)實現(xiàn)起來存在很多困難，其核心原因在于投融資公司的制度性缺陷和行為能力的不足。針對以上現(xiàn)行模式的弊端，筆者建議采取以下措施，以促進(jìn)整個基礎(chǔ)設(shè)施投融資建設(shè)的有效性：

（一）給予政策性投融資公司更多的主動權(quán)

為了彌補(bǔ)現(xiàn)有模式的弊端，應(yīng)給予政策性投融資公司更多的主動權(quán)，具體如圖2所示：

在投融資建設(shè)前期，因為投融資公司擁有專業(yè)的投融資和項目建設(shè)方面的專家隊伍，信息反應(yīng)能力很強(qiáng)，可以按照有關(guān)政策和行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略及經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，通過對具體項目的投資進(jìn)行選點、經(jīng)濟(jì)分析和決策，既反映政府政策和發(fā)展戰(zhàn)略意圖，又能照顧到投資項目的發(fā)展前景和效益，提高投資決策的科學(xué)化水平。給予投融資公司項目建設(shè)期間的管理權(quán)，可以實現(xiàn)資源的高效合理配置，實現(xiàn)經(jīng)營性項目和公益性項目的綜合管理。在投融資的收益期，應(yīng)給予投融資公司對項目收益的合理處置權(quán)，充分實現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一，實現(xiàn)公平效率。這樣也可以促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變，使之從日常繁雜的事務(wù)中解脫出來，專心致力于制定宏觀經(jīng)濟(jì)政策和經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略指導(dǎo)規(guī)劃。

（二）單一融資渠道向融資市場化拓展

為充分發(fā)揮政策性投融資公司的投融資職能，需要采用多種市場化手段提升政策性投融資公司的融資能力。股票融資、債券融資等已經(jīng)成為各種融資模式產(chǎn)生和發(fā)展的母體，BOT、PPPs等比較新的融資模式在理論和實踐界雖然也有應(yīng)用，但龐大的基礎(chǔ)設(shè)施投融資需求仍亟需新的投融資模式的產(chǎn)生。筆者在現(xiàn)有投融資模式理論的基礎(chǔ)上，提出融資模式的一些新想法，旨在促使投融資向市場化和多元化邁進(jìn)：

1. 利用存量資產(chǎn)融資。即通過資產(chǎn)剝離，將有經(jīng)濟(jì)效益的資產(chǎn)作為融資資本，通過資產(chǎn)經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓、成立經(jīng)營性公司等形式，盤活存量資產(chǎn)，最終實現(xiàn)融資目的。如2005年青島市排水公司以經(jīng)評估后的現(xiàn)有存量資產(chǎn)入股成立合作公司，合作經(jīng)營期限25年，負(fù)責(zé)海泊河、麥島污水處理廠的繼續(xù)投融資建設(shè)和運(yùn)營管理，并從污水廠的運(yùn)營中獲得回報。該公司注冊資本為15 257 380美元(折合人民幣約1. 263億元)，其中：市排水公司以部分現(xiàn)有資產(chǎn)出資6 102 952美元(折合人民幣約5 053. 2萬元)，占注冊資本的40%。

2. 運(yùn)用政府組織增信來覆蓋單個公共工程項目的風(fēng)險。組織增信原理就是以特定組織的信用來提高某一企業(yè)或組織機(jī)構(gòu)的信用水平，即信用度。地方政府作為社會經(jīng)濟(jì)、政治活動的組織者和裁判員，在發(fā)展市場主體、規(guī)范維護(hù)市場秩序、建立信用體系、實施政府增信等方面有著重要的作用，對協(xié)調(diào)各方行為、彌補(bǔ)現(xiàn)存體制缺損、增強(qiáng)風(fēng)險防范能力、促進(jìn)城市建設(shè)到良性發(fā)展有重要作用。我國預(yù)算法規(guī)定，地方政府不可以直接進(jìn)行融資，這就決定了不能施行國際上的發(fā)行市政券的融資方式；另一個原因在于，基礎(chǔ)設(shè)施投資具有回收期長、風(fēng)險大、會計法律等基礎(chǔ)市場發(fā)展薄弱的特點，可以依托地方財政，通過地方財政的組織增信，提高地方城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主體的信用水平，利用地方各級政府的政權(quán)信用，覆蓋單個公共工程項目的信貸風(fēng)險。

3. 項目組合融資。組合項目融資方式是指將風(fēng)險和收益率不同的兩個或兩個以上的項目結(jié)合成一個新的組合項目，然后到國際或國內(nèi)資本市場上為該新的組合項目籌措資金，將具有不同收益和風(fēng)險的兩個或兩個以上的項目進(jìn)行組合以降低項目的風(fēng)險。以兩個項目為例，一般說來，高風(fēng)險的資產(chǎn)收益也高，假設(shè)風(fēng)險高的項目的期望收益率為E1,風(fēng)險為Q1,風(fēng)險低的項目的期望收益率為E2，風(fēng)險為Q2，兩個項目的投資比重分別為W1、W2，根據(jù)投資風(fēng)險收益原理，組合的收益將低于收益最高的項目，高于收益最低的項目，即E12=E1×W1＋E2×W2。只要兩個項目不是完全正相關(guān)，項目組合就可以降低風(fēng)險，即Q12＜Q1×W1＋Q2×W2?；A(chǔ)設(shè)施投融資模式與其他項目相比融資的最大問題就是風(fēng)險大，缺乏同其他項目的競爭力，這一模式降低了基礎(chǔ)設(shè)施投資的原始風(fēng)險，有利于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)企業(yè)在國際或國內(nèi)市場上的融資。

4. 以未來收益融資。現(xiàn)有的融資模式都是以已有資產(chǎn)、建設(shè)和經(jīng)營權(quán)等為基礎(chǔ)進(jìn)行融資的，需要有一定的現(xiàn)實的資產(chǎn)為基礎(chǔ)，對于一些不具備這些基礎(chǔ)或者不打算將建設(shè)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的情況，筆者建議可以采取將未來收益打包的方式來進(jìn)行融資。由評估機(jī)構(gòu)對擬建設(shè)項目的未來收益進(jìn)行評估，以評估的未來收益為基礎(chǔ)，依托政策性投融資公司進(jìn)行融資，可以采取發(fā)行股票和債券等方式，因為未來收益對于投資者來說是收益回報的有力保障，可以吸引國外資金和閑置民間資金。項目建成之后取得的未來收益在投資主體間合理分配，對于發(fā)行股票融資的投資主體，以未來收益分紅；對于發(fā)行債券的投資主體，以未來收益償還本金和利息。

5. 建設(shè)權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離融資。將建設(shè)權(quán)與經(jīng)營權(quán)捆綁融資對參與投融資單位的要求較高，既要求有資金能力，又要求具有工程建設(shè)能力，筆者建議將兩權(quán)分離開進(jìn)行融資。

單獨以建設(shè)權(quán)融資的模式，即BT模式。BT模式是BOT模式的一種歷史演變，是“Build-Transfer”的簡稱。由項目所在地的政府提供回購的履約保證作為項目融資的基礎(chǔ)，引入國外資金或民間資金進(jìn)行專屬于政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完工后，將該項目設(shè)施按協(xié)議移交政府。BT模式比BOT模式少了經(jīng)營的環(huán)節(jié)，整個項目的實施過程由政府指定的管理公司進(jìn)行宏觀監(jiān)管，BT項目投資單位根據(jù)代理的權(quán)限代行業(yè)主職責(zé)，負(fù)責(zé)項目的投融資，實施建設(shè)總承包，承擔(dān)在此期間的風(fēng)險，并根據(jù)合同的約定取得相應(yīng)的回報。BT模式是政府與企業(yè)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)合作的一種有效的雙贏模式。

單獨以運(yùn)營權(quán)融資的模式，可以稱之為OT模式（Oprate-Transfer）。由政府以擬建設(shè)的經(jīng)營和準(zhǔn)經(jīng)營項目建成后一定期間的運(yùn)營權(quán)為基礎(chǔ)，通過簽訂協(xié)議或合同等方式引入國外資金或民間資金，協(xié)議或合同主要規(guī)定項目建設(shè)的質(zhì)量要求和建成后運(yùn)營收費(fèi)要求等事項。政府設(shè)標(biāo)，有資質(zhì)的建設(shè)單位競標(biāo)，按照協(xié)議或合同的要求建設(shè)項目。項目建成后，交運(yùn)營方按照合同協(xié)議的要求進(jìn)行運(yùn)營管理，期滿項目交由政府管理。筆者認(rèn)為，這種模式的優(yōu)點在于降低了對投資方的要求，只需要具有資金實力，有利于最大限度地吸收閑置民間資金和國外資金；將建設(shè)權(quán)單獨以競標(biāo)方式轉(zhuǎn)讓有利于進(jìn)一步的降低建設(shè)成本，也可以尋求最為專業(yè)的建設(shè)單位承接項目的建設(shè)，豐富了投融資理論。

四、結(jié)束語

本文從我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資模型的發(fā)展歷程出發(fā)，先后介紹了傳統(tǒng)投融資模式和現(xiàn)行的以政策性投融資公司為主體的基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式，既肯定了現(xiàn)行模式的積極意義，同時又就其弊端提出改進(jìn)的建議和具體實現(xiàn)途徑。政策性投融資公司一方面保障了政府對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的管理和控制，同時又在一定程度上實現(xiàn)了基礎(chǔ)設(shè)施投融資主體的多元化和投融資行為的市場化，對現(xiàn)階段我國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資具有積極的意義。同時，政策性公司又存在投融資主體地位形式化、權(quán)利責(zé)任不統(tǒng)一、未實現(xiàn)對資源的高效配置和調(diào)度、融資渠道有待向市場化的進(jìn)一步拓展等一系列問題。因此，應(yīng)賦予政策性投融資公司投融資的主體地位，給予其更多的自主權(quán)，提升其行為能力，拓寬融資渠道，使其從融資平臺向項目管理全方位發(fā)展。

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