我國農(nóng)村幼兒園教師待遇政策探索遭遇的困難分析及其經(jīng)驗(yàn)啟示

梁慧娟

由我國公共政策制定的傳統(tǒng)和目前幼兒教育在我國政府決策議程中所處的位置來看，幼兒園教師政策的調(diào)整與重構(gòu)要想從中央一級的政策首先突破，難度頗大。相反，由地方政策探索出發(fā)，“自下而上”地實(shí)施“破冰”，往往更有助于推動國家政策的出臺和增強(qiáng)政策的可行性。我國幼兒教育實(shí)行“地方負(fù)責(zé)，分級管理，各有關(guān)部門分工負(fù)責(zé)”的管理體制，這也明確了地方政府的幼兒教育政策制定在中央政策框架內(nèi)享有一定的自主權(quán)。

鑒于農(nóng)村幼教在整個幼教事業(yè)發(fā)展中的重要性以及農(nóng)村幼兒園教師在我國整個幼兒園教師隊(duì)伍中所處的重要地位及其面臨問題的緊迫性，我們重點(diǎn)對某些地區(qū)的農(nóng)村幼兒園教師政策進(jìn)行了調(diào)研和分析。從這些地區(qū)教師隊(duì)伍狀況近幾年的實(shí)際變化來看，農(nóng)村幼兒園教師待遇和素質(zhì)偏低、隊(duì)伍不穩(wěn)定的問題。已經(jīng)引起了當(dāng)?shù)卣年P(guān)注和重視。它們在國家尚未出臺有關(guān)政策的情況下，沒有消極等待。而是從本地實(shí)際出發(fā)，積極探索和開發(fā)解決農(nóng)村幼兒園教師身份、地位及待遇的各項(xiàng)政策。經(jīng)過這些地方政府的積極努力，當(dāng)?shù)剞r(nóng)村幼兒園教師隊(duì)伍狀況普遍得到了較大的改觀：教師工資普遍獲得基本保障。部分地區(qū)還為農(nóng)村教師辦理了社會保險(xiǎn)，教師隊(duì)伍總體素質(zhì)得到較大提高，隊(duì)伍也更加穩(wěn)定。這些成就的獲得，對當(dāng)?shù)剞r(nóng)村幼兒教育事業(yè)的發(fā)展起到了積極的穩(wěn)定和促進(jìn)作用，也在全國范圍產(chǎn)生了良好的影響。

為此，十分有必要對目前國內(nèi)已有的地方幼兒園教師政策經(jīng)驗(yàn)、特點(diǎn)及背后的原因進(jìn)行全面的總結(jié)和分析，明晰這些政策所取得的突破和存在的問題，了解地方政府在政策探索過程中遇到的困難，以便在為國家幼兒園教師政策的制定提供可行性建議的同時(shí)，為中央與地方政策的互動提供聯(lián)結(jié)點(diǎn)，使我國幼兒園教師政策的開發(fā)能行之有效地解決實(shí)際問題。

一、地方政策探索遇到的困難及其經(jīng)驗(yàn)中存在的問題

(一)地方政策探索遇到的主要困難

在絕大多數(shù)地區(qū)，保教費(fèi)是農(nóng)村幼兒園教師的工資和養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的唯一或主要來源。收費(fèi)水平?jīng)Q定了教師待遇在達(dá)到一定水平后很難再有提升的空間，致使這些地區(qū)農(nóng)村幼兒園教師的待遇只是較低水平的保障，與公辦教師的待遇仍然存在較大差距，對隊(duì)伍穩(wěn)定性的不良影響仍在一定程度上存在。因此，如何建立農(nóng)村幼兒園教師待遇的長效保障機(jī)制問題，成為了地方政府在解決農(nóng)村幼兒園教師待遇過程中遭遇的突出困難。

從我們在一些地區(qū)調(diào)研的情況看，要想通過“以生養(yǎng)員”的辦法來解決教師工資問題有很大的局限性。因?yàn)?，通過這種方式來解決或提高教師工資，就需要提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。但是，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心園、村辦園的收費(fèi)都是根據(jù)幼兒園的質(zhì)量等級由物價(jià)部門核定的，不能輕易更改；即便要改，也必須充分考慮到當(dāng)?shù)丶议L的承受能力。因此，在不少經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，提高教師工資和保持合理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)之間的矛盾十分突出。而且，更須一提的是，由于農(nóng)村幼兒園的發(fā)展缺乏政府財(cái)政投入的支持，因此，在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，不只是教師工資要通過收費(fèi)解決，辦園資金、日常辦公經(jīng)費(fèi)等所有費(fèi)用都是從收費(fèi)中提取的。其中，辦園資金是農(nóng)村幼教事業(yè)發(fā)展首先需要解決的問題。在收費(fèi)總量受限且辦園投入優(yōu)先的情況下，農(nóng)村幼兒園教師工資待遇的基本保障能力和提升空間都非常有限。

因此，各地普遍希望能夠解決農(nóng)村幼兒園教師的編制問題。顯然，這需要中央一級政府做出決策。可見，“身份”問題始終是地方探索農(nóng)村幼兒園教師政策難以逾越的障礙。

(二)地方政策經(jīng)驗(yàn)中存在的問題

盡管地方政府的積極探索為解決幼兒園教師隊(duì)伍建設(shè)問題提供了及時(shí)、有效的保障，但是，它們的政策規(guī)定中也存在一些值得商榷的問題。

1.教師身份定位存在的問題。由于中央政策一直未對農(nóng)村幼兒園教師身份予以明確，給地方政策開發(fā)帶來了相當(dāng)大的難度。比如，某縣在無奈之下將農(nóng)村幼兒園教師的身份定為“農(nóng)民合同制”：有的縣為解決非公辦幼兒教師的技術(shù)職稱待遇，竟然為農(nóng)村幼兒園教師評定了“農(nóng)業(yè)技術(shù)人員”職稱。某市雖將農(nóng)村幼兒園教師身份界定為“民辦教師”，政府每月每人撥付100元的工資，但由于國家政策嚴(yán)定“民辦教師”不再新增，為減少因此而帶來的連帶責(zé)任，不得已把農(nóng)村幼兒園教師工資撥付確定為“學(xué)前教育補(bǔ)助”的名目。這種狀況不僅不利于幼兒園教師的專業(yè)發(fā)展，也不利于激發(fā)幼兒園教師的工作積極性。

給農(nóng)村幼兒園教師辦理和農(nóng)民一樣的社會保險(xiǎn)，同樣存在問題。因?yàn)椴蛔鲇變簣@教師他們也可以享受農(nóng)民的待遇，這實(shí)際上是將農(nóng)村幼兒園教師的身份與農(nóng)民等同。否認(rèn)了農(nóng)村幼兒園教師作為專業(yè)人員的特殊性。可見，為農(nóng)村幼兒園教師辦理農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)和企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)，是地方政府在教師身份問題無法解決情況下的“無奈之選”。

2.教師工資及養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇制度設(shè)計(jì)中存在的問題。地方政府在多渠道籌措資金、積極解決農(nóng)村幼兒園教師待遇的過程中，也出現(xiàn)了制度設(shè)計(jì)的某些環(huán)節(jié)或方面，如工資制度和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的設(shè)計(jì)上存在不夠嚴(yán)密和科學(xué)的問題。

(1)工資制度設(shè)計(jì)中存在的問題。農(nóng)村幼兒園教師工資待遇的具體設(shè)計(jì)主要存在兩方面的問題：其一，最低工資的參照標(biāo)準(zhǔn)問題。當(dāng)前，許多地方在解決農(nóng)村非公辦幼兒園教師工資待遇問題時(shí)主要采取了“最低工資制”的做法。就這一制度本身而言，限定工資的底線。能夠?yàn)閺V大農(nóng)村幼兒園教師提供基本的工資待遇保障，但是，最低工資應(yīng)該定到什么樣的水平?其參照標(biāo)準(zhǔn)怎樣才是合理的?這些都是需要經(jīng)過科學(xué)測算才能劃定的。目前，不少地方的“最低工資保障線”要么以城市最低工資標(biāo)準(zhǔn)為參照，要么以國家規(guī)定的“低保線”為參照，這些都有抹殺教師勞動特殊性的嫌疑，不僅起不到對教師工資的保障作用，反而會抹殺幼兒園教師職業(yè)的專業(yè)性，限制教師工資達(dá)到合理的水平。其二，工資結(jié)構(gòu)問題。在實(shí)行的“結(jié)構(gòu)工資制”中，有的地方對績效工資與基本工資的比例劃分不夠科學(xué)，效益工資只占極小的比例，未能起到對教師工作積極性的拉動作用，反而使其工作的積極性受挫。我們在調(diào)研中就發(fā)現(xiàn)了這樣一個案例。

某鎮(zhèn)中心幼兒園原來是省級示范園，工資結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)合理，教師工作積極性很高。2003年，該園與另一鄉(xiāng)鎮(zhèn)園合并，教師人均工資水平由原來的510元／月提高至560元／月(政策規(guī)定最低520元／月)。其中，基本工資為460元，其余為績效工資，績效工資分三級：一級60元，二級50元，三級40元。由于績效工資所占比例太低(僅為17％)，教師工資很難拉開檔次。而且，兩園合并后教師工作量比以前大了，教師們感覺付出多了，但收入增加卻不多。還有一個重要的原因，就是合并后教師工資由原來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌改為幼兒園自己統(tǒng)籌，這就使得該園與本鎮(zhèn)其他幼兒園之間的教師工資水平差別不大，難以體現(xiàn)中心園教師的教學(xué)能力和在

培訓(xùn)、指導(dǎo)等更多的專業(yè)技術(shù)方面的付出。以上兩方面的原因都使教師們心理很不平衡。工作積極性嚴(yán)重受挫。

這一案例同時(shí)也反映了教師工資的統(tǒng)籌層級問題。它從反面說明了要將農(nóng)村幼兒教師的待遇的統(tǒng)籌層級上收到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

(2)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)中存在的問題?，F(xiàn)有地方農(nóng)村幼兒園教師養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇政策在教師取保年齡、投保方式、投保類型等方面還需要規(guī)范。

關(guān)于教師的“退職年齡”(即取保年齡)，有些地方規(guī)定為45歲，常常引起不少教師的不滿。某省陳莊鎮(zhèn)雖將取保年齡定在55歲，但要求教師50歲時(shí)就內(nèi)退，5年間只給教師600元／年的生活補(bǔ)助。按國家政策，女教師的退休年齡正常為55歲。上述地方將農(nóng)村幼兒園教師的退職年齡提前。是從“年齡大了就不能唱唱跳跳了”這一認(rèn)識出發(fā)的。顯然，這是對幼兒園教師工作內(nèi)容的一種片面理解。此外，5年期間所給的補(bǔ)助水平僅相當(dāng)于50元／月，根本不足以保障退職教師的基本生活。

關(guān)于“投保方式”，大部分地區(qū)采取的是按月繳納和按年繳納的辦法，而有的地方采取了教師退職時(shí)一次性交納的做法，目的在于讓教師樹立長期的事業(yè)心。所謂“退職時(shí)一次性繳納”，就是在教師退職時(shí)按照“截止到養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)取年齡，實(shí)際教齡滿20年的月領(lǐng)150元，每增減一年教齡上下調(diào)20元”的水平由鄉(xiāng)鎮(zhèn)一次性繳付。如果教師干不到50歲，則不享有養(yǎng)老保險(xiǎn)。這一做法否定了那些沒干到50歲的教師之前的工作付出，是與現(xiàn)行《勞動法》的精神相違背的。

“投保類型”是各地農(nóng)村幼兒園教師政策最難解決的一個問題。目前既有投?！稗r(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)”的，也有投保“企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)”的，還有投?！俺擎?zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)”的。其中，前兩類更為普遍些。投保類型如此不一，主要因?yàn)檗r(nóng)村幼兒園教師的身份得不到明確，因此各地的政策都只能是“權(quán)宜之計(jì)”，本質(zhì)上都是與其“教師身份”不相符的。然而，即便是權(quán)宜之計(jì)，也應(yīng)當(dāng)有一個合理的取舍。從山東省壽光市、天津市薊縣的經(jīng)驗(yàn)來看，為農(nóng)村幼兒園教師辦理“企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)”比“農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)”使教師受益更多。壽光市政府在出臺相關(guān)政策前曾做過深入調(diào)研，對比了農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)和企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)人均投保數(shù)額3.6萬元，月領(lǐng)300元；企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)人均投保額2.5萬元，月領(lǐng)450元，據(jù)此認(rèn)為辦理企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)更貼近農(nóng)村幼兒園教師切身利益。并在隨后以地方政策加以明確，為農(nóng)村幼兒園教師辦理了企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)，將教師身份定位為“合同制工人”。

3.教師待遇提高的投入保障機(jī)制問題。目前，農(nóng)村幼兒園教師待遇解決得比較好的地區(qū)都表現(xiàn)在為教師待遇(或者是解決了工資，或者是工資和養(yǎng)老保險(xiǎn)均已解決)獲得了基本保障。那么，考慮到農(nóng)村幼教事業(yè)持續(xù)發(fā)展的需要。教師待遇的進(jìn)一步改善和提高就成為這些地區(qū)接下來的任務(wù)。但從當(dāng)前這些地方政府對農(nóng)村幼教事業(yè)的投入結(jié)構(gòu)來看，幼兒園建成后的資金安排更多地被用于日常辦公經(jīng)費(fèi)、改善辦園條件和教師培訓(xùn)，而缺乏保障教師待遇不斷得到提高的制度安排。

在農(nóng)村幼教事業(yè)發(fā)展有投入保障的地區(qū)，地方政府對農(nóng)村幼教事業(yè)的投入責(zé)任分工大致是：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)辦園資金(包括土地、幼兒園建設(shè))投入，部分地方還負(fù)責(zé)統(tǒng)籌一部分非公辦教師工資：村負(fù)責(zé)土地投入、內(nèi)部設(shè)備設(shè)施投入及改善。這種政府責(zé)任分工對于農(nóng)村幼兒園的初建來說無疑是合理的，因?yàn)橛布度胧怯捉淌聵I(yè)得以發(fā)展的基本條件。但是，在基本辦園條件達(dá)標(biāo)后，一些地方政府仍將投入重點(diǎn)放在硬件上。如，某鎮(zhèn)規(guī)定設(shè)立的幼兒教育發(fā)展資金主要用于正常辦公經(jīng)費(fèi)、教師培訓(xùn)和改善辦學(xué)條件。如此一來，在發(fā)展資金總量既定的情況下，用于辦園的資金越多，用于改善和提高教師待遇的資金當(dāng)然就越少。

導(dǎo)致這些地方政府對硬件投資有所“偏愛”的原因可能有兩方面：一方面，可能與各地的示范幼兒園評估標(biāo)準(zhǔn)、現(xiàn)代化幼兒園評估標(biāo)準(zhǔn)有一定的關(guān)系。從我們對一些地方的示范幼兒園評估標(biāo)準(zhǔn)、現(xiàn)代化幼兒園評估標(biāo)準(zhǔn)的分析來看，評估標(biāo)準(zhǔn)中對于教師隊(duì)伍建設(shè)的內(nèi)容主要涉及兩方面：一是教師要具備國家法定的幼兒園教師資格，另一個是幼兒園要有教師培訓(xùn)方面的制度、計(jì)劃和措施。并安排一定的培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)。對于教育部門辦園和政府辦園來說，上述評估標(biāo)準(zhǔn)在內(nèi)容設(shè)計(jì)上不存在問題。但是對于農(nóng)村幼兒園來說，缺乏對教師待遇保障的規(guī)定則是一個較大的缺漏。造成這一缺漏的原因，并非政府有意為之，而在于示范園評估標(biāo)準(zhǔn)是以公辦園為對象設(shè)計(jì)的，農(nóng)村集體性質(zhì)的幼兒園雖然也能參評示范園，但其在教師待遇缺乏保障方面遭遇的問題并沒能被考慮進(jìn)去。對于非公身份的農(nóng)村幼兒園教師來說，培訓(xùn)固然重要，但只重“要求”不重“待遇”仍然無法保證教師隊(duì)伍的高質(zhì)量。

因此，在農(nóng)村幼兒園的發(fā)展問題上應(yīng)當(dāng)發(fā)揮示范園評估標(biāo)準(zhǔn)的導(dǎo)向作用，將農(nóng)村幼兒園教師待遇保障納入到農(nóng)村示范園評估標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)中，給予合理的權(quán)重，并在示范園復(fù)審中將教師待遇提高作為指標(biāo)之一，以引導(dǎo)各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將更多的資金用于改善和提高教師待遇。如，山東省淄博市就將教師工資列入該市幼兒教育示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)的評估標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)中，要求農(nóng)村幼兒園教師工資達(dá)到當(dāng)?shù)厣夏贽r(nóng)民人均收入的2.3倍；并不斷改善幼兒園教師的工資待遇。青島經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)也將師資隊(duì)伍建設(shè)列為考核各辦事處幼兒教育工作的重要指標(biāo)。其中，師資隊(duì)伍建設(shè)涉及教師學(xué)歷、教師培訓(xùn)規(guī)劃、教師工資及養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的解決等內(nèi)容。

另一方面，“偏愛”硬件投資可能也與部分領(lǐng)導(dǎo)“面子工程”心理有關(guān)。政府在投人農(nóng)村幼教事業(yè)的問題上也應(yīng)積極轉(zhuǎn)變觀念，準(zhǔn)確把握幼兒園“發(fā)展”的內(nèi)涵，明確幼兒園的發(fā)展離不開教師隊(duì)伍的建設(shè)與發(fā)展，而教師隊(duì)伍的建設(shè)與發(fā)展離不開教師待遇的基本保障與不斷提高。針對這一問題，山東省平度市的經(jīng)驗(yàn)提供了較好的思路。該市在解決農(nóng)村非公辦幼兒園教師待遇問題上，強(qiáng)調(diào)按照“上不封頂，下保底線”的思路，在規(guī)定教師最低工資水平的基礎(chǔ)上要求各幼兒園至少將收費(fèi)總額的60％用于發(fā)放教師工資，教師全年養(yǎng)老保險(xiǎn)金不低于托幼經(jīng)費(fèi)總額的5％。這樣，就在一定程度上為教師待遇水平的提高提供了條件保障。

另一個可行的辦法就是本著“分階段優(yōu)先”的原則，合理確定事業(yè)發(fā)展不同階段農(nóng)村幼教經(jīng)費(fèi)總量中辦園經(jīng)費(fèi)與教師工資總額的比例。即：園所初建階段，辦園投入優(yōu)先；園所運(yùn)轉(zhuǎn)階段、硬件更新周期內(nèi)，教師待遇投入優(yōu)先。

二、地方政策經(jīng)驗(yàn)的啟示與思考

(一)政府重視幼兒教育是解決教師問題的根本前提

從已有的地方經(jīng)驗(yàn)來看，不論經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，還是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，只要政府重視幼兒教育。農(nóng)村幼兒園教師的各項(xiàng)待遇就能得到妥善、有效的解決(只是解決的水平存在差異)。積極履行政府責(zé)任是保障幼兒園教師隊(duì)伍建設(shè)問題能夠及時(shí)、有效解決的根本前提。

(二)解決教師待遇要經(jīng)費(fèi)投入和政策投入并舉

綜合已有地方幼兒園教師政策經(jīng)驗(yàn)，在政府重視農(nóng)村幼兒教育的前提下，非公辦教師待遇問題的解決主要采取了兩種支持方式：一是經(jīng)費(fèi)投入，二是政策扶持。

政府責(zé)任首先體現(xiàn)在財(cái)政責(zé)任上，但這并不構(gòu)成責(zé)任的全部內(nèi)涵，通過政策投入為幼兒園教師隊(duì)伍建設(shè)提供扶持和保障同樣十分重要。對于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)來說，在短期內(nèi)無法解決政府經(jīng)費(fèi)投入的情況下，有效的政策保障仍能為農(nóng)村幼兒園教師待遇提供經(jīng)濟(jì)方面的保障，盡管這種保障還是相對低水平的?？梢?，通過政策投入和扶持的方式來解決幼教事業(yè)發(fā)展和教師待遇問題是欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村幼兒園教師政策的有益思路。

(三)地方政策創(chuàng)新離不開中央政策的支持

從以上對地方政策經(jīng)驗(yàn)的介紹與分析來看，地方政策創(chuàng)新對于填補(bǔ)新、舊教師政策交替時(shí)期的政策真空、緩解農(nóng)村幼兒園教師隊(duì)伍面臨的嚴(yán)峻危機(jī)起到了積極的作用。但是，從地方政策探索遇到的困難中我們也看到，制約農(nóng)村幼兒園教師隊(duì)伍建設(shè)的瓶頸問題——教師身份問題，始終是地方政策難以逾越的障礙。不少地方嘗試有所突破，但卻困難重重。由此看來，農(nóng)村幼兒園教師政策的開發(fā)，需要中央政府與地方政府的有效配合方能達(dá)到目的。

其他非公辦教師面臨的問題中，也都或多或少地存在著地方政府難以突破的問題。如，民辦園教師與公辦教師同等法律地位的落實(shí)應(yīng)如何處理《中華人民共和國教師法》與《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定上的矛盾問題。