我國農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)的籌資建議

粱亞玲

摘要：農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展的滯后嚴(yán)重制約著農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展和農(nóng)民生活質(zhì)量的提高。黨中央提出我們要構(gòu)建和諧社會、關(guān)注并解決“三農(nóng)”問題，在這樣的背景下，我們就必須要加快農(nóng)村公益事業(yè)的建設(shè)和發(fā)展速度。合理確定資金的籌措來源和渠道是農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)面臨的首要問題。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；公益事業(yè)；資金；財政；多元化

中國當(dāng)前城鄉(xiāng)差別日益嚴(yán)重，已經(jīng)成為影響社會和諧穩(wěn)定的重要因素。在眾多的城鄉(xiāng)差別中，公益事業(yè)的差別表現(xiàn)得最為突出。當(dāng)前我國農(nóng)村在實現(xiàn)全面小康進程中，對公益事業(yè)的發(fā)展要求越來越高，資金問題是公益事業(yè)建設(shè)必須首要解決的問題。

一、農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)所需資金的籌措現(xiàn)狀

1農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)投入來源明顯不足。長期以來，維持鄉(xiāng)村正常運轉(zhuǎn)和農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)的主要資金來源是“三提八統(tǒng)”和農(nóng)村“兩工”。由于我區(qū)大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)村的農(nóng)民人均純收入水平較低，“三提八統(tǒng)”總量十分有限，而真正能兌現(xiàn)的又不到70％，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“三提八統(tǒng)”資金不足以保證鄉(xiāng)村運轉(zhuǎn)和村干部補貼所需，農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)只得向農(nóng)民攤派或舉債、融資進行。農(nóng)村稅費改革后，根據(jù)國家政策要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村再也不可能通過集資攤派、舉債融資方式去發(fā)展農(nóng)村公益事業(yè)。一是干部不愿意，也不能去碰這根“高壓線”；二是廣大農(nóng)牧民對農(nóng)村稅費改革的各項政策很理解，通過向農(nóng)民集資攤派來發(fā)展農(nóng)村公益事業(yè)，農(nóng)民不會認(rèn)同。農(nóng)村稅費改革后，中央財政給予一定的轉(zhuǎn)移支付資金，用于村干部報酬及辦公經(jīng)費和農(nóng)村義務(wù)教育、計劃生育、優(yōu)撫、鄉(xiāng)村道路建設(shè)、五保戶供養(yǎng)等農(nóng)村公益事業(yè)。但總量有限，滿足村級正常運轉(zhuǎn)已很不易，至少在農(nóng)村各項配套改革完成前很難有富余的資金用于農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)。

2農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展所需資金納入財政預(yù)算的政策規(guī)定缺乏剛性，執(zhí)行難度大。農(nóng)村稅費改革政策規(guī)定，“取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌費，修建通往鄉(xiāng)村道路所需資金不再固定向農(nóng)民收取。鄉(xiāng)級道路建設(shè)所需資金由政府負(fù)責(zé)安排。取消農(nóng)村教育集資等專門面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費和政府性基金、集資。農(nóng)村中小學(xué)危房改造所需資金由財政預(yù)算統(tǒng)一安排”，體現(xiàn)了建立公共財政的要求。但沒有明確是由哪一級政府負(fù)責(zé)安排，由哪一級財政預(yù)算統(tǒng)一安排，也沒有規(guī)定安排多少額度，缺乏剛性。執(zhí)行過程中難免出現(xiàn)推諉、扯皮現(xiàn)象，最終可能落空。這一政策需要各級財政有相當(dāng)?shù)呢斄碇?，從?dāng)前我國鄉(xiāng)縣級財政狀況看，鄉(xiāng)級道路建設(shè)所需資金、農(nóng)村中小學(xué)危房改造等公益事業(yè)所需資金全部由財政統(tǒng)一安排，在當(dāng)前乃至今后一個時期顯然是不可能的。

3“一事一議”制度很難從根本上滿足農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展需要。農(nóng)村稅費改革政策規(guī)定，村內(nèi)進行農(nóng)田水利基本建設(shè)、修建村級道路、植樹造林等集體生產(chǎn)公益事業(yè)所需資金和勞務(wù)，實行“一事一議”，由村民代表大會民主討論決定。這一政策賦予了農(nóng)民合理確定公益事業(yè)負(fù)擔(dān)的參與權(quán)、選擇權(quán)、審定權(quán)。但“一事一議”只能解決一些急需的村級公益事業(yè)所需，對農(nóng)村經(jīng)常性的涉及到全鄉(xiāng)、全縣、全面的大型的農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)缺乏保障力度?！耙皇乱蛔h”規(guī)定，對農(nóng)民的籌資籌勞實行上限控制，按照這項規(guī)定，能夠積累起來的資金和用工，顯然不能滿足多年來大部分農(nóng)村欠賬太多，又必須加快發(fā)展的需要。在實施過程中“一事一議”操作難度很大。首先，由于當(dāng)前農(nóng)民外出打工逐漸增多，村民流動性較大，很難定期召集議事；其次，由于群眾認(rèn)識水平有差別，難以形成統(tǒng)一意見，最終無法決策；再者是國家規(guī)定在農(nóng)村從事二、三產(chǎn)業(yè)的高收入農(nóng)民，不進行農(nóng)村公益事業(yè)籌資，加上臨時外出人員的籌資也很難收齊，都會影響到其他人員籌資投勞的積極性。

4建設(shè)項目投入都要求縣級財政配套的做法，使許多財力困難縣的公益事業(yè)建設(shè)更難發(fā)展。稅費改革以后，支持農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)的項目投資，除農(nóng)村教育“雙基”達標(biāo)項目不要求基層配套資金外，其它項目仍然沿襲稅費改革前的做法，要求鄉(xiāng)村配套資金。這對稅費改革后實際收入明顯減少的大部分鄉(xiāng)村來講，農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展將進一步受到阻礙。

5村級債務(wù)沉重，影響了農(nóng)民興辦公益事業(yè)的積極性。前些年，一些地方由于盲目發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，超前超能力地集資貸款修路、建校形成了巨大的村級債務(wù)，一方而使集體經(jīng)濟陷入困境；另一方面，由于財務(wù)管理混亂，一些農(nóng)民認(rèn)為村干部在工程建設(shè)中撈取了私利，因而干群關(guān)系緊張，工作難開展，嚴(yán)重影響了公益事業(yè)的健康發(fā)展。

二、對農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)的籌資建議

1深化公共財政體制改革，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共財政體系，使財政逐步成為農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展的投入主體。也就是政府統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公益事業(yè)發(fā)展，打破城鄉(xiāng)分割的體制和政策，由公共財政作為主要投資主體統(tǒng)一投入發(fā)展資金，逐步縮小城鄉(xiāng)差別，實現(xiàn)城鄉(xiāng)公益事業(yè)均衡協(xié)調(diào)的可持續(xù)發(fā)展。長期以來，我國一直是“城市公益事業(yè)政府辦，農(nóng)村公益事業(yè)農(nóng)民辦”，公共財政對農(nóng)村公益事業(yè)的發(fā)展沒有擔(dān)負(fù)起應(yīng)有的責(zé)任。因此，必須按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，逐步構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共財政體系，將城鄉(xiāng)公益事業(yè)發(fā)展資金統(tǒng)一納入財政預(yù)算。要調(diào)整國民收入分配結(jié)構(gòu)，加大公共財政對農(nóng)村公益事業(yè)的投入比重，并建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，逐步向農(nóng)村傾斜，使公共財政成為農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展的主要投入主體。從國外的成功經(jīng)驗看，在工業(yè)化和城市化達到一定程度之后，工業(yè)對農(nóng)業(yè)的反哺天經(jīng)地義。在此過程中，政府一般都承擔(dān)了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資主體和組織者的角色。發(fā)達國家的發(fā)展史證明，城鄉(xiāng)關(guān)系在經(jīng)歷城鄉(xiāng)分隔、城鄉(xiāng)聯(lián)系、城鄉(xiāng)融合發(fā)展階段后，最終走向一體化，這是一種客觀規(guī)律。

2發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟，讓村級“空殼”鼓起來。農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)也不能完全靠外界的力量，我們經(jīng)常說“指親戚、靠鄰居，不如自己爭口氣”，所以，如果農(nóng)村自己的經(jīng)濟力量提上去了，何愁無法為公益事業(yè)建設(shè)買單呢?因此，主要的工作還是應(yīng)該從發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟人手，讓農(nóng)村富起來。當(dāng)前，可考慮從以下三個方面來增加村級集體經(jīng)濟收入。一是通過節(jié)支來增收。進一步強化村級財務(wù)和集體資產(chǎn)的監(jiān)管，推行村級財務(wù)公開，民主理財，從體制上預(yù)防和杜絕部分村干部揮霍集體財物及侵占集體資產(chǎn)的行為。尤其是要吸取教訓(xùn)，加大城鄉(xiāng)結(jié)合部的村級財務(wù)監(jiān)管，防止少數(shù)人掏空村級集體經(jīng)濟。二是通過發(fā)展來增收。用好用活村級現(xiàn)有山水田林等資源，發(fā)展高效種養(yǎng)業(yè)；充分利用現(xiàn)有人力、特色農(nóng)產(chǎn)品、礦藏等資源條件，引進外部人才和資本，因地制宜地發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工、采礦、建筑等產(chǎn)業(yè)，在發(fā)展中壯大村級經(jīng)濟。三是通過服務(wù)來增收。順應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在農(nóng)業(yè)服務(wù)上的“邊緣化”趨勢，讓更多的村干部及農(nóng)村經(jīng)濟大戶登上農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的大舞臺。鼓勵有能力的村干部帶頭興辦農(nóng)民專業(yè)合作社、專業(yè)協(xié)會等合作經(jīng)濟組織，以此來改善農(nóng)業(yè)服務(wù)，并通過服務(wù)適當(dāng)增加村級集體的資金積累。

3充分尊重群眾意愿，規(guī)范和完善“一事一議”籌資制度。

國務(wù)院總理溫家寶在全國農(nóng)村稅費改革試點工作會議上要求，進一步完善“一事一議”制度，引導(dǎo)農(nóng)民開展自己直接受益的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和發(fā)展公益事業(yè)。這就要求各級政府想方設(shè)法，在強化財政支持的同時，完善相關(guān)制度和政策，引導(dǎo)農(nóng)民搞好農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)，改善自身的生活生產(chǎn)條件。對此，一是積極探索解決農(nóng)村免征農(nóng)業(yè)稅后公益事業(yè)發(fā)展問題的辦法和途徑，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村干部要加大“一事一議”的宣傳力度，嚴(yán)格區(qū)分加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)與農(nóng)民自愿投工投勞改善自己生產(chǎn)生活條件的政策界限，進一步完善“一事一議”和村務(wù)公開制度，充分發(fā)揮農(nóng)民群眾發(fā)展公益事業(yè)的積極性、主動性、創(chuàng)造性。二是嚴(yán)格按“一事一議”制度辦事，規(guī)范操作，以鞏固減負(fù)的成果?？紤]到農(nóng)村各地情況千差萬別，在遵循公開、透明、自愿、協(xié)商原則和經(jīng)村民會議討論同意基礎(chǔ)上，對一些直接由農(nóng)田受益的項目，如水利項目等，可按田畝籌資(但總額不得超過按人頭的籌資額)。三是允許采取適當(dāng)提前或延遲的辦法，將兩至三年的“一事一議”籌資集中起來，以興辦村內(nèi)一些重要公益事業(yè)，涉及幾個村的公益項目，也可以跨村聯(lián)合使用“一事一議”資金，所籌集的資金使用情況必須全部公開。四是可以考慮把糧食直補資金改為農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)資金集中統(tǒng)一使用。把資金送到每個農(nóng)戶家庭，政府行政成本又太高，既費力、又費事、又費錢，人物浪費都大。如果能以村為單位把這筆資金作為農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)資金，修建鄉(xiāng)村道路、水渠等，效益會更好，農(nóng)民受益更大。

4引入市場機制，鼓勵支持民營公益事業(yè)的發(fā)展，建立多元化投入機制，改革農(nóng)村公益事業(yè)投資體制。積極鼓勵社會資本參與農(nóng)村公共品供給。目前財政轉(zhuǎn)移支付及“一事一議”方式不能完全解決農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展對資金的需求問題，必須改革農(nóng)村公益事業(yè)投資體制。要制定能夠充分調(diào)動社會資本參與農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展的政策，積極進行市場化改革，引入市場機制，鼓勵、支持個人及社會組織投資農(nóng)村公益事業(yè)，以緩解農(nóng)村公共產(chǎn)品供給和公益事業(yè)發(fā)展不足的矛盾。

為了加大社會資本的參與力度，核心問題是必須改革農(nóng)村投融資體系，讓投入渠道多起來。從當(dāng)前我國的綜合國力來看，過多地依賴中央及地方政府的財力發(fā)展農(nóng)村公益事業(yè)是不現(xiàn)實的，必須堅持多個輪子一起轉(zhuǎn)的方針，不斷拓寬投融資渠道，增強公益事業(yè)的市場性因素驅(qū)動。當(dāng)前，市、縣、鄉(xiāng)各級政府及有關(guān)部門一方面要敏銳地捕捉到中央及省級財政政策的轉(zhuǎn)型機遇，及時地調(diào)整農(nóng)村項目建設(shè)的規(guī)劃，以農(nóng)村公益事業(yè)為重點，作好項目爭取及承接的基礎(chǔ)性工程。另一方面，要針對市情縣情，按照“誰投資、誰受益”的原則，推出一批社會效益與經(jīng)濟效益兼?zhèn)涞膬?yōu)勢項目，激活民間資本，引入社會和企業(yè)資本，實現(xiàn)投資主體的多元化?？梢詫σ呀ǔ傻霓r(nóng)村小機埠、小水庫、閑置校舍等基礎(chǔ)設(shè)施的產(chǎn)權(quán)進行賣斷，變賣所得資金，由鄉(xiāng)、村兩級集中起來用于農(nóng)村公益設(shè)施建設(shè)，使其滾動發(fā)展，解決公益設(shè)施有人建無人管的問題。變賣后的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，由產(chǎn)權(quán)人使用、管護、補償和受益。進一步強化對農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)資金的監(jiān)管，對水利、交通等公益事業(yè)的建設(shè)資金可以考慮統(tǒng)一由財政按進度撥款，并改事后監(jiān)督為事前審核、事中監(jiān)督、事后審計，確保資金不被截留挪用。

5積極引導(dǎo)企業(yè)捐助農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)。一些農(nóng)村先富群體捐助農(nóng)村公益事業(yè)的積極性很高，有的民營企業(yè)老板的參政積極性也很高，并出現(xiàn)了以承諾“政治善事”為競爭手段的參政熱情，基層政府要積極穩(wěn)妥地引導(dǎo)，確保取得理想的效果。

更重要的是，政府還應(yīng)該用稅收優(yōu)惠政策引導(dǎo)企業(yè)捐助公益事業(yè)。近年來，伴隨著大量宜人的涌現(xiàn)，老百姓期待的慈善家卻寥若晨星，這自然引起輿論的口誅筆伐?？墒聦嵶C明，口誅筆伐蒼白無力，企業(yè)家和富豪并沒在民眾的譴責(zé)聲中改過自新。應(yīng)該承認(rèn)，我國的捐贈制度尚存在的諸多弊端，是諸多富人不愿意捐贈的原因之一，但是政府的稅收杠桿乏力，無法激起富人的捐贈熱情，也是一個重要原因。在西方國家，向社會捐贈可以免稅，而將遺產(chǎn)留給子孫卻要繳50％～80％的遺產(chǎn)稅。美國的遺產(chǎn)稅從150萬美元算起，以50％的比例起征，最高比例是80％。這一導(dǎo)向，使人們樂意慈善捐贈，從中體現(xiàn)人生價值，獲得美名。我國政府可以考慮借鑒，引導(dǎo)企業(yè)更好地承擔(dān)社會責(zé)任，積極捐助公益事業(yè)。