農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀與思考

省政府參事室專題調(diào)研組

30年前的家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營責(zé)任制，拉開了中國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)改革的序幕，極大地激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，有效地解放了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，使得中國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)呈現(xiàn)出了一派欣欣向榮的景象。30年來，隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)村家庭承包經(jīng)營責(zé)任制的局限性，尤其是土地以戶為單位經(jīng)營的局限性開始凸現(xiàn)出來，土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)已成為我國農(nóng)村新一輪改革的熱點(diǎn)問題。在這種形勢下，我省在2004年實(shí)施了《江蘇省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)辦法》。省政府的這一行政法規(guī)，積極推進(jìn)了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，有效地促進(jìn)了農(nóng)村土地資源配置的優(yōu)化、農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的擴(kuò)大和農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入的提高。但與此同時(shí)，各地在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)也面臨著一些實(shí)際困難和問題。

一、我省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)即農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，它是指在不改變農(nóng)地用途的前提下，擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶將自己的土地使用權(quán)單獨(dú)或同土地附著物轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟(jì)組織的行為，包括土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、入股等形式。截至2007年底，全省已累計(jì)流轉(zhuǎn)土地面積達(dá)805萬畝，占家庭承包面積的16.1％?？v觀我省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的總體情況，可以概括為：流量梯度化，主體多元化，形式多樣化，成效顯性化。

(一)流量梯度化

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)受制于市場化的培育程度和地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平。由于我省區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)出蘇南、蘇中和蘇北的梯度結(jié)構(gòu)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)比例也出現(xiàn)了明顯的梯度狀態(tài)。蘇南經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)起步較早，80年代后期，就已經(jīng)出現(xiàn)了以土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)為基礎(chǔ)的新型農(nóng)場。據(jù)統(tǒng)計(jì)，蘇州市截止2007年底，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積已達(dá)94.9萬畝，占全市承包土地面積的39.3％。蘇中地區(qū)的南通市流轉(zhuǎn)面積為93萬畝，占全市總承包面積的16％。而地處蘇北地區(qū)的鹽城市，隨著糧食直補(bǔ)、免交農(nóng)業(yè)稅等多項(xiàng)惠農(nóng)政策的出臺(tái)，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積下降到不足40萬畝，實(shí)施《江蘇省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)辦法》以后，雖然土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積增加67.5萬畝，但僅占承包耕地面積的8.3％。

(二)主體多元化

在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)中，轉(zhuǎn)出方的主體是農(nóng)民，受讓方的主體呈現(xiàn)出多元化的特點(diǎn)。受讓方的主體主要有以下四類：一是農(nóng)戶。據(jù)統(tǒng)計(jì)，南通市土地流轉(zhuǎn)從戶數(shù)上看，在本組農(nóng)戶之間進(jìn)行的占89％；從面積上看，占43％。蘇州市農(nóng)戶之間流轉(zhuǎn)的土地為10.4萬畝，占11％。二是種養(yǎng)大戶。在流轉(zhuǎn)的土地中，南通的種養(yǎng)大戶轉(zhuǎn)入27萬畝，占27％；鹽城的種養(yǎng)大戶轉(zhuǎn)入24.62萬畝，占36.5％。三是專業(yè)合作和土地股份合作社。專業(yè)合作和土地股份合作社轉(zhuǎn)入的土地，南通市為7.94萬畝，蘇州市為18.3萬畝，鹽城市組建了56個(gè)土地股份合作社，入股面積達(dá)2.47萬畝。四是農(nóng)業(yè)企業(yè)。據(jù)南通市的統(tǒng)計(jì)，截止2008年3月底，329個(gè)農(nóng)業(yè)企業(yè)流入土地3.64萬畝；阜寧縣公興鎮(zhèn)則流入土地7369畝。

(三)形式多樣化

在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，承包農(nóng)戶根據(jù)自身的特點(diǎn)，通常采取的流轉(zhuǎn)形式為轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、互換等形式。轉(zhuǎn)包是本組農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)，具有較強(qiáng)的自發(fā)性，流轉(zhuǎn)費(fèi)用較低，約定期也較短；出租是農(nóng)戶將承包地租賃給種養(yǎng)大戶、企業(yè)、專業(yè)合作社等單位和個(gè)人經(jīng)營；轉(zhuǎn)讓主要發(fā)生在農(nóng)村稅費(fèi)改革初期，現(xiàn)在已較少采用：互換適應(yīng)農(nóng)戶之間為了耕作方便或建房等需要而發(fā)生。據(jù)南通市的統(tǒng)計(jì)，這幾種形式占流轉(zhuǎn)總面積的比例分別為31％、24％、20％、13％。隨著土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的發(fā)展。兩種新的形式正在不斷發(fā)展，成為農(nóng)民樂意選擇的流轉(zhuǎn)形式：一是將承包土地流轉(zhuǎn)給村集體經(jīng)濟(jì)組織，由村集體統(tǒng)一組織對(duì)外發(fā)包，所得發(fā)包收入由村集體統(tǒng)一結(jié)算到農(nóng)戶：二是把土地承包經(jīng)營權(quán)入股到土地股份合作社，由土地股份合作社用于合作生產(chǎn)經(jīng)營。農(nóng)戶則獲取土地股權(quán)收益。這種新型的土地流轉(zhuǎn)形式發(fā)展速度很快，蘇州市2006年底，土地股份合作社僅有156個(gè)，到2007年底已達(dá)308個(gè)，幾乎翻了一番；南通市在2006年底，土地股份合作社流轉(zhuǎn)土地0.8萬畝，到2007年5月底，流轉(zhuǎn)土地已達(dá)4.84萬畝：鹽城市這種土地股份合作社也已組織56個(gè)，入股面積達(dá)2.47萬畝。

(四)成效顯性化

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，取得了明顯的成效：第一，促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，有利于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，打破了一家一戶零星使用土地的局限性，大大地提高了土地的集約化程度。據(jù)調(diào)查，蘇州市土地適度規(guī)模經(jīng)營的面積已達(dá)到81.4萬畝；南通市經(jīng)營面積在15畝以上的大戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)、專業(yè)組織共3002個(gè)，經(jīng)營面積20.3萬畝，其中農(nóng)業(yè)企業(yè)的平均面積為112畝；鹽城市1000畝以上的規(guī)模經(jīng)營的單位達(dá)35個(gè)。第二，加快了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。提高了土地使用的產(chǎn)出效益。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后，各地對(duì)其流向都與農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整掛起鉤來，從而加快了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。蘇州市土地流轉(zhuǎn)后，優(yōu)化了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，在農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營面積中。水產(chǎn)養(yǎng)殖占42.7％；傳統(tǒng)糧油棉占31.2％：花卉苗木占10.2％；瓜果蔬菜等經(jīng)濟(jì)作物占10％；畜禽養(yǎng)殖等占5.3％。第三，增加了農(nóng)民的收入。從我們所調(diào)研的地方來看，通過土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，農(nóng)民不僅可以獲得土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的收入，而且可以獲得勞務(wù)收入，從而使收入水平普遍提高。鹽都市郭猛鎮(zhèn)通過土地流轉(zhuǎn)，使當(dāng)?shù)剞r(nóng)民直接年收益超過500萬。入股常熟市碧溪鎮(zhèn)李袁村土地股份合作社的農(nóng)民，不僅可以獲得每股350元的股本收入，還可以通過為合作社打工，獲取4000多元的勞務(wù)收入。2007年蘇州市農(nóng)民人均收入首次突破萬元，與土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)有著顯著的關(guān)系。

二、我省土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)存在的主要問題

2004年以來，在省政府《江蘇省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)辦法》的指導(dǎo)下，我省土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)規(guī)模日益擴(kuò)大，流轉(zhuǎn)速度明顯加快，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的問題也開始凸現(xiàn)出來。

(一)土地股份合作社的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)問題

土地股份合作社是近幾年迅速發(fā)展的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)形式。但各地在采用這種土地流轉(zhuǎn)形式時(shí)，都面臨著土地股份合作社的登記問題：民政部門認(rèn)為，它不屬于一般的社團(tuán)組織。具有一定的經(jīng)營性質(zhì)；工商部門認(rèn)為，它不屬于一般的經(jīng)營性企業(yè)，具有一定的社團(tuán)性質(zhì)。這就使得土地股分合作社面臨著兩難的境地：即不能在民政部門登記，也不能在工商部門登記。各地在具體操作時(shí)，大都采取政府默許的辦法，規(guī)避其稅務(wù)義務(wù)，以確保入股農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益，但這種做法，一方面只是一種權(quán)宜之計(jì)，缺乏政策法規(guī)依據(jù)，另一方面又使得土地股份合作社的社會(huì)法人地位無法確立。

(二)土地承包經(jīng)營權(quán)的交易問題

自1998年以來，通過給承包農(nóng)戶發(fā)放承包經(jīng)營權(quán)證，土地承包經(jīng)營權(quán)事實(shí)上已取得地產(chǎn)商品的性質(zhì)，土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)也就成為地產(chǎn)商品的交易行為，應(yīng)該通過地產(chǎn)市場這個(gè)平臺(tái)來運(yùn)作。但是，現(xiàn)在土地承包經(jīng)營權(quán)的交易，或是農(nóng)戶之間的私下交易，缺乏法律規(guī)范和法律保護(hù)，由此潛伏著引發(fā)日后的經(jīng)濟(jì)糾紛：或是農(nóng)戶與村集體之間的交易，這種交易往往是在政府的動(dòng)員下面進(jìn)行的，具有一定的行政色彩；村集體與社會(huì)各種經(jīng)濟(jì)實(shí)體的交易大都是通過人際關(guān)系或當(dāng)?shù)卣?xiàng)目行為來實(shí)現(xiàn)的，這就使得土地承包經(jīng)營權(quán)的交易具有濃厚的地域色彩，無法在社會(huì)更廣泛的范圍內(nèi)交易。

(三)土地承包經(jīng)營權(quán)的流向問題

土地承包經(jīng)營權(quán)作為地產(chǎn)商品，其流向必然帶有趨利性，追求土地的產(chǎn)出效益：出讓方的農(nóng)戶，轉(zhuǎn)讓金必須高于原農(nóng)作的產(chǎn)出效益；受讓方的其他經(jīng)濟(jì)組織，土地的產(chǎn)出效益必須高于出讓金。在糧食價(jià)格低迷的情況下。土地承包經(jīng)營權(quán)的流向很難維系在糧食生產(chǎn)上。從各地的土地承包經(jīng)營權(quán)的流向來看，除農(nóng)戶之間因耕作需要的小量土地流轉(zhuǎn)尚用于糧食生產(chǎn)以外，村集體經(jīng)濟(jì)組織和土地股份合作社流轉(zhuǎn)的大宗土地承包經(jīng)營權(quán)，其土地主要用于蔬菜瓜果、花卉林木等經(jīng)濟(jì)作物的種植，直接用于糧食生產(chǎn)的土地所占比例很小。隨著各級(jí)政府對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)問題的重視，農(nóng)地中的非糧生產(chǎn)土地具有進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢。這一問題的出現(xiàn)，從宏觀上來看，將直接影響到我國的糧食安全。

(四)城市化過程中土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的利益歸屬問題

隨著我省城市化進(jìn)程的不斷發(fā)展，城鎮(zhèn)規(guī)模急劇擴(kuò)大，越來越多的農(nóng)村土地轉(zhuǎn)入城市規(guī)劃和建設(shè)之中，這些農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)已不可能再用于耕作。農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的利益歸屬問題開始凸現(xiàn)出來。根據(jù)物權(quán)法，既然承包經(jīng)營權(quán)屬于農(nóng)戶，土地增值的收益在扣除必要的稅費(fèi)以后，應(yīng)歸農(nóng)戶所有。但現(xiàn)在通常的做法是由政府強(qiáng)制性的征地，迫使農(nóng)戶以微薄的補(bǔ)償交出土地承包經(jīng)營權(quán)，土地增值的利益歸政府所有。部分地處于城市邊緣的村集體，為獲取土地產(chǎn)出收益最大化開發(fā)的與現(xiàn)行法律沖突而引發(fā)影響社會(huì)和諧的小產(chǎn)權(quán)房問題。至今在法律上沒有取得其合法地位。

三、完善和加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的實(shí)施路徑

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)標(biāo)志著我國農(nóng)村土地制度開始了新一輪的改革。為了促使這一改革規(guī)范、健康、有序地發(fā)展，必須準(zhǔn)確選擇、大力營造完善和加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的實(shí)施路徑。根據(jù)我省土地流轉(zhuǎn)中存在的問題，我們認(rèn)為，基本路徑有五條：

(一)啟動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易所的籌建工作

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)是一種地產(chǎn)交換關(guān)系，應(yīng)該通過市場機(jī)制來解決。全國目前尚無通過市場機(jī)制解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的先例，作為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的江蘇省，應(yīng)該率先建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，創(chuàng)立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易所。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易所是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易的中介機(jī)構(gòu)，它的建立，可以規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的交易行為，擴(kuò)大農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍，提高農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的產(chǎn)出效益，有效化解土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的定價(jià)問題。具體操作時(shí)可先進(jìn)行創(chuàng)立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易所的可行性論證，制定農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易所的有關(guān)章程和設(shè)置辦法，再選擇試點(diǎn)單位進(jìn)行試點(diǎn)，在此基礎(chǔ)上，出臺(tái)相關(guān)政策，全面推開這一工作。

(二)完善土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法規(guī)，建立土地流轉(zhuǎn)糾紛仲裁機(jī)構(gòu)

土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)建立在流轉(zhuǎn)雙方的經(jīng)濟(jì)利益基礎(chǔ)之上，隨著土地流轉(zhuǎn)面積的擴(kuò)大。經(jīng)濟(jì)糾紛開始增多起來，迫切需要從兩個(gè)方面予以解決：一是制定土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法規(guī)，對(duì)農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)行為，包括土地流轉(zhuǎn)的時(shí)間、流轉(zhuǎn)形式、簽約、履約等方面進(jìn)行規(guī)范；二是盡快建立土地流轉(zhuǎn)糾紛仲裁機(jī)構(gòu)，出臺(tái)機(jī)構(gòu)的章程、人員的配備、仲裁行為規(guī)范等有關(guān)事項(xiàng)的行政法規(guī)。

(三)明確土地股份合作社的性質(zhì)

土地股份合作社的性質(zhì)具有兩重性：一方面，它以獲取土地經(jīng)營利益為目的，具有企業(yè)的性質(zhì)；另一方面，它是農(nóng)戶為克服一家一戶進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的局限性，自愿參加、自我管理的組織，具有民間組織的性質(zhì)。在目前的情況下，政府既然對(duì)農(nóng)戶以一家一戶為單位進(jìn)行的土地流轉(zhuǎn)不收任何費(fèi)用，我們認(rèn)為。為了確保農(nóng)戶的利益，農(nóng)戶組建的土地合作社進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)也不應(yīng)該收取費(fèi)用。為了規(guī)避土地股份合作社由登記所產(chǎn)生的稅收問題，我們建議，土地股份合作社在國家有關(guān)合作經(jīng)濟(jì)組織的法規(guī)沒有出臺(tái)以前。按民間社團(tuán)組織在民政廳登記，以便使它取得社會(huì)法人的地位，促使土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。

(四)建立糧食生產(chǎn)保障基金

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，土地生產(chǎn)糧食與生產(chǎn)其他經(jīng)濟(jì)作物相比，其收益始終處在劣勢地位，因此，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，在沒有補(bǔ)貼的情況下，必然使得種糧用地向非糧用地流轉(zhuǎn)。要確保我國的糧食安全，必須把糧食這一特殊的商品作為戰(zhàn)略物資來對(duì)待。為此，政府應(yīng)建立糧食生產(chǎn)保障基金，其基金的主要來源應(yīng)是各級(jí)財(cái)政收入和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)。同時(shí)，改變對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼辦法，把補(bǔ)貼到戶和補(bǔ)貼到地的政策改為補(bǔ)貼到糧，較大幅度地提高糧食的收購價(jià)。

(五)保護(hù)農(nóng)戶因城市化出讓土地承包經(jīng)營權(quán)的合法權(quán)限和合法收入

農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)，也就是農(nóng)戶的土地使用權(quán)。出讓這種使用權(quán)，與國有土地出讓使用權(quán)的性質(zhì)是一樣的。農(nóng)戶的土地使用權(quán)，既不能剝奪，也不能廉價(jià)收購，更沒有理由限制其出讓。在城市化進(jìn)展中，政府應(yīng)該承認(rèn)并保護(hù)農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)的出讓權(quán)，允許農(nóng)戶在法律范圍內(nèi)有限度的進(jìn)入土地交易市場和房地產(chǎn)市場，確保農(nóng)戶的合法權(quán)限。為此，政府有關(guān)部門應(yīng)共同研究，制定出保護(hù)農(nóng)戶因城市化出讓土地承包經(jīng)營權(quán)的合法權(quán)限和合法收入的具體措施，解決目前各地?fù)p害農(nóng)戶出讓土地承包經(jīng)營權(quán)的利益問題。

責(zé)任編輯：戈尚達(dá)