論“節(jié)能減排”的法律手段

張炳淳

為了從根本上轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，建設(shè)環(huán)境友好型、資源節(jié)約型、循環(huán)型社會，保護(hù)環(huán)境和資源，提高資源和能源的利用率，全國人大于2006年通過了《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃》，明確規(guī)定了“十一五”期間節(jié)能減排的約束性指標(biāo)。然而，在“十一五”開局的兩年，我國并沒有完成預(yù)定的節(jié)能減排目標(biāo)。所以，要在“十一五”末完成節(jié)能減排的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)資源節(jié)約型社會模式，就必須研究實(shí)現(xiàn)這一指標(biāo)的法律機(jī)制，并使科學(xué)的法律機(jī)制成為目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的工具。

資源節(jié)約型社會是將節(jié)約的理念貫穿在生產(chǎn)、流通、消費(fèi)等領(lǐng)域，并通過法律、行政、經(jīng)濟(jì)等綜合性措施，提高資源利用效率，以最少的資源消耗獲得最大的經(jīng)濟(jì)和社會收益，從根本上改變大量生產(chǎn)、大量消費(fèi)、大量廢棄的“苦役踏車”現(xiàn)象。資源節(jié)約型社會強(qiáng)調(diào)的是對資源、能源浪費(fèi)的限制、控制，改粗放型經(jīng)濟(jì)為集約型經(jīng)濟(jì)，使社會轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂凶罡叩馁Y源利用率和最大收益的循環(huán)型、可持續(xù)發(fā)展型社會。其核心是在保證人民群眾物質(zhì)文化生活水平的改善和提高的前提下，最大限度的節(jié)約資源、能源，以盡可能小的資源消耗和環(huán)境成本，獲得盡可能大的經(jīng)濟(jì)和社會效益，在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中實(shí)行資源和能源的減量化。國務(wù)院于2005年到2006年開展了資源節(jié)約活動，并提出增產(chǎn)節(jié)約走新型工業(yè)化道路的要求。

一、節(jié)能減排指標(biāo)的法律效力分析

在“十一五”規(guī)劃中明確指出：“本規(guī)劃確定的約束性指標(biāo)，具有法律效力?！彼^法律效力，是指靠國家強(qiáng)制力加以保障其實(shí)施的效力，如果不執(zhí)行該約束性指標(biāo)將要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。對節(jié)能減排指標(biāo)的法律效力可以從以下幾個方面加以理解：

1.節(jié)能減排指標(biāo)是“硬約束性”指標(biāo)。“十一五”規(guī)劃首次將規(guī)劃中的指標(biāo)分為預(yù)期性指標(biāo)和約束性指標(biāo)兩種。預(yù)期性指標(biāo)是國家期望的發(fā)展目標(biāo)，他主要依靠市場主體的自主行為和國家運(yùn)用各種綜合政策加以引導(dǎo)而實(shí)現(xiàn)該指標(biāo)。約束性指標(biāo)是對預(yù)期性指標(biāo)的明確化和數(shù)量化，是明確和強(qiáng)化政府責(zé)任的指標(biāo)。節(jié)能減排指標(biāo)被列入約束性指標(biāo)，同時，“十一五”規(guī)劃是經(jīng)十屆全國人大四次會議批準(zhǔn)后付諸實(shí)施的，因此，作為立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的規(guī)劃便具有了一定的法律效力，特別是在政府履行職責(zé)的重要領(lǐng)域，如人口資源環(huán)境等密切關(guān)系人民生活的領(lǐng)域，約束性指標(biāo)如果沒有實(shí)現(xiàn)，將會以違法論及責(zé)任追究問題。而“十一五”規(guī)劃第一次將生態(tài)保護(hù)的指標(biāo)作為硬約束性指標(biāo)，也表明了國家對生態(tài)保護(hù)的重視和決心。

2.節(jié)能減排指標(biāo)的整體性。節(jié)能減排指標(biāo)是一個以“五年”為單位的整體性指標(biāo)，不能將其簡單的平均到一個計劃期中的各年度中去。同時節(jié)能減排是一個連續(xù)的過程，并不是“十一五”規(guī)劃的節(jié)能減排指標(biāo)完成后，節(jié)能減排就不再繼續(xù)進(jìn)行了，而是還要開展下一輪的節(jié)能減排活動，所以，節(jié)能減排是一個整體性，連續(xù)性目標(biāo)，而指標(biāo)只是在一定年度中用于實(shí)現(xiàn)整體性目標(biāo)的數(shù)量化手段，其最終是為了實(shí)現(xiàn)資源節(jié)約型社會這一預(yù)期目標(biāo)的。

3.節(jié)能減排指標(biāo)的分解性。節(jié)能減排指標(biāo)在國家總體指標(biāo)的基礎(chǔ)上可以進(jìn)行分解，如國家發(fā)改委、原國家環(huán)?？偩钟?006年發(fā)布了《“十一五”期間全國主要污染物排放總量控制計劃》。計劃到2010年，全國主要污染物排放總量比2005年減少10%，其中COD由1414萬噸減少到1273萬噸，SO2由2549萬噸減少得2294萬噸。而2006年國家發(fā)改委發(fā)布的《千家企業(yè)節(jié)能實(shí)施方案》提出提高能源利用效率，帶動行業(yè)節(jié)能水平的大幅度提高，并實(shí)現(xiàn)節(jié)能1億噸標(biāo)準(zhǔn)煤的目標(biāo)。節(jié)能減排指標(biāo)的分解性還表現(xiàn)在可以將這些指標(biāo)分解給地方，國家發(fā)改委2006年下達(dá)了《“十一五”期間各地區(qū)單位生產(chǎn)總值能源消耗降低指標(biāo)計劃》。各地也都規(guī)定了自己的節(jié)能減排指標(biāo)。陜西省政府在2007年《節(jié)能減排綜合性工作方案》中明確提出，到2010年，萬元國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗由2005年的1.48噸標(biāo)準(zhǔn)煤下降到1.18噸標(biāo)準(zhǔn)煤，降低20%左右；單位工業(yè)增加值用水量降低30%。十一五期間二氧化硫排放量和主要污染物化學(xué)需氧量分別比“十五”末削減12%和10.1%，污水處理率達(dá)到60%；工業(yè)固體廢物綜合利用率達(dá)到50%以上。

二、構(gòu)建資源節(jié)約型社會，實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排指標(biāo)的法律手段

要建設(shè)資源節(jié)約型社會，完成節(jié)能減排目標(biāo)，只靠政府是不行的，節(jié)能減排指標(biāo)的完成、資源節(jié)約型社會的建設(shè)最主要的主體是企業(yè)和社會公眾。但“十一五”節(jié)能減排的約束性指標(biāo)卻不及于企業(yè)和公眾。因此，必須在環(huán)保法和節(jié)能法中采用一定的機(jī)制將節(jié)能減排固定成具體的法律義務(wù)。而這種手段在法律上有以下幾種：

1.建立節(jié)能減排的直接管制性手段。直接管制（即指令性控制），是指設(shè)定諸如環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等通過立法手段強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)制，來促使法律主體節(jié)約能源、資源，減少污染物的排放。目前在建設(shè)資源節(jié)約型社會和完成節(jié)能減排指標(biāo)中可以采用的手段有：

①責(zé)任書手段。它實(shí)質(zhì)上是一種行政合同，是上級政府通過責(zé)任書的形式將節(jié)能減排指標(biāo)下達(dá)給下級政府，或者由政府將這一指標(biāo)下達(dá)給企業(yè)。目前在我國法律中沒有專門的條款來規(guī)定節(jié)能減排的責(zé)任合同，所以，地方應(yīng)在制訂地方性環(huán)保法規(guī)和節(jié)能法規(guī)時，如制訂《陜西水污染防治條例》、《陜西省節(jié)約能源辦法》中明確這種責(zé)任合同制度，只有這樣才能將節(jié)能減排指標(biāo)固定給一定的政府、企業(yè)等主體，使指標(biāo)得以通過法律手段分解并轉(zhuǎn)換給具體的主體，這樣，節(jié)能減排和建設(shè)資源節(jié)約型社會才能落到實(shí)處。這種手段在節(jié)能指標(biāo)的實(shí)施中是最有效的。

②行政許可手段。即政府通過許可證的方式將污染物減排指標(biāo)細(xì)化。目前，在環(huán)保法中采用的總量控制基礎(chǔ)上的排污許可證制度可以承擔(dān)這樣的角色。通過排污許可證，將污染物減排的指標(biāo)由對政府的約束力轉(zhuǎn)化為對企業(yè)的約束力。但是目前我國排污許可證的實(shí)施效果較差，所以，地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)加快制定《排污許可證管理辦法》類的法規(guī)。

③污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)。即通過排放標(biāo)準(zhǔn)和節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)這種強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)將污染物排放指標(biāo)和節(jié)能指標(biāo)轉(zhuǎn)化為企業(yè)必須執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)，使節(jié)能減排指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化，從而既能使環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)成為轉(zhuǎn)化節(jié)能減排指標(biāo)的方法又能成為一種實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排的長效管制性手段，避免了節(jié)能減排的階段性，同時也使節(jié)能減排指標(biāo)具有了更強(qiáng)的法律效力，并使其拘束力及于企業(yè)等主體，且使節(jié)能減排與日常的環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理工作緊密結(jié)合起來。所以地方政府應(yīng)加強(qiáng)地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)的制定。

④重點(diǎn)能耗、水耗單位監(jiān)督管理制度。應(yīng)明確重點(diǎn)能耗、水耗單位，如鋼鐵、電力、化工、建材、造紙企業(yè)等的能耗、水耗等總量，并對其監(jiān)督，通過《節(jié)約能源條例》、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法實(shí)施辦法》等確立監(jiān)督制度。

2.建立節(jié)能減排，建設(shè)資源節(jié)約型社會的經(jīng)濟(jì)激勵機(jī)制。經(jīng)濟(jì)激勵機(jī)制是利用修正后的市場機(jī)制保護(hù)環(huán)境的方法，是一種經(jīng)濟(jì)上的間接調(diào)控，它把市場機(jī)制與政府干預(yù)綜合使用，最常用的就是環(huán)境稅費(fèi)制度和排污權(quán)交易制度。以經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)的方式為標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)濟(jì)手段可以分為：依靠政府調(diào)節(jié)手段和依靠市場調(diào)節(jié)手段，依靠政府調(diào)節(jié)的手段，是政府干預(yù)、參與經(jīng)濟(jì)生活，履行宏觀經(jīng)濟(jì)管理職能的體現(xiàn)，其主要方式有稅收、收費(fèi)、財政補(bǔ)貼等。依靠市場調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)手段是發(fā)揮市場供求關(guān)系和價值規(guī)律作用，調(diào)節(jié)社會主體物質(zhì)利益的手段，如排污權(quán)交易，生態(tài)補(bǔ)償?shù)取Ｒ揽空{(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)手段帶有強(qiáng)制性，社會主體必須遵行。依靠市場調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)手段帶有自愿性，社會主體可以選擇。本文所說的經(jīng)濟(jì)激勵機(jī)制主要是積極的經(jīng)濟(jì)手段。

在實(shí)踐中，對于社會主體，實(shí)行節(jié)能減排的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式需要付出較大的成本，即將外部不經(jīng)濟(jì)性內(nèi)部化，這就需要將社會長遠(yuǎn)利益與社會主體的短期利益相協(xié)調(diào)，將政府調(diào)節(jié)與市場調(diào)節(jié)相結(jié)合，將政府的強(qiáng)制規(guī)定與社會主體的自愿行為相結(jié)合，將獎勵與懲罰相結(jié)合。因此，除了采用現(xiàn)有的排污費(fèi)制度外，我們還應(yīng)建立押金制度、財政補(bǔ)貼制度、排污權(quán)交易制度等。

①押金制度。押金制度又稱“押金——退還”制度，該制度是世界各國進(jìn)行節(jié)能減排的最常用的經(jīng)濟(jì)刺激手段，它是指在哪些具有潛在污染或者具有一定的回收再利用價值的產(chǎn)品的價格上征收一個附加費(fèi)，當(dāng)這種產(chǎn)品或者這種物品的殘留物被返還到一定的系統(tǒng)中或者被返還回收再利用后，該附加費(fèi)將被退回的制度。押金制度可以促使資源的循環(huán)利用，實(shí)現(xiàn)廢棄物資源化，同時也可以有效地促使消費(fèi)者返還廢物，促使廢物的社會減排，從而實(shí)現(xiàn)減排指標(biāo)。所以應(yīng)制定《節(jié)能減排押金管理辦法》。

②財政補(bǔ)貼制度。財政補(bǔ)貼是政府為促進(jìn)一項事業(yè)的發(fā)展或者為維持一種事物存在，而對特定的主體所提供的經(jīng)濟(jì)援助。財政補(bǔ)貼可以在節(jié)能減排中得到一定的應(yīng)用，在能源、資源的減量化環(huán)節(jié)中，在污染物排放的減量化環(huán)節(jié)中，政府可以對資源開采少與占用少、積極實(shí)施減排的企業(yè)等因此而造成的收入減少部分進(jìn)行補(bǔ)貼，或者通過補(bǔ)貼促進(jìn)資源綜合利用和循環(huán)利用技術(shù)、節(jié)能技術(shù)的開發(fā)，補(bǔ)貼廢品回收和利用企業(yè)等。

③排污權(quán)交易制度。這是實(shí)施節(jié)能減排最有效的制度。排污權(quán)交易又稱排污指標(biāo)交易，它是指排污者將環(huán)境行政管理部門分配的污染物排放指標(biāo)的節(jié)余部分進(jìn)行買賣的活動。排污權(quán)交易制度是一種以市場為基礎(chǔ)的環(huán)境保護(hù)制度，起源于美國的“泡泡政策”（bubblepolicy），即根據(jù)環(huán)境容量，計算出區(qū)域環(huán)境可以容納的污染物總量（即大“泡泡”），將它分為若干份（即小“泡泡”），然后分給企業(yè)，許可企業(yè)在小“泡泡”的容量內(nèi)排放污染物。如果企業(yè)通過技術(shù)革新減少了污染物的排放，則該企業(yè)既可以將節(jié)余的“泡泡”存入專門的銀行以便今后擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模時使用，也可以將該節(jié)余的“泡泡”通過排放權(quán)交易市場出讓給其他擬在“大泡泡”范圍內(nèi)建立新的工廠或車間而增加排污量的其他企業(yè)。從而使排放指標(biāo)成為一種商品進(jìn)入市場進(jìn)行買賣，建立了環(huán)境保護(hù)的市場機(jī)制。目前，在北京和天津都有了環(huán)境排污權(quán)交易所。所以可以制定《排污權(quán)交易管理辦法》類的法規(guī)來促進(jìn)資源節(jié)約型社會的建設(shè)、促使節(jié)能減排指標(biāo)的完成。

3.節(jié)能減排自愿協(xié)議制度。在建設(shè)資源節(jié)約型社會和完成節(jié)能減排指標(biāo)中，可以采用的一種自愿性方法就是節(jié)能減排自愿協(xié)議。它是一種合同的形式，即企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、公民個人在自愿基礎(chǔ)上，與政府部門在平等協(xié)商，簽訂完成節(jié)能指標(biāo)或者污染物減排指標(biāo)的協(xié)議，待指標(biāo)完成后政府給予企業(yè)一定的表彰、獎勵或者優(yōu)惠政策。目前，環(huán)境保護(hù)自愿協(xié)議在世界發(fā)達(dá)國家已經(jīng)得到普遍采用，其促使了循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，促進(jìn)了資源的有效利用，節(jié)約了資源、能源，減少了污染物的排放。所以，它是一種完成節(jié)能減排指標(biāo)的好途徑。目前，自愿協(xié)議分為單方承諾型、公眾自愿參與型、磋商協(xié)議型三種。但無論哪種，都可以將節(jié)能減排指標(biāo)分解給一定的企業(yè)、個人，從而使節(jié)能減排由政府行動轉(zhuǎn)換為社會行動，為節(jié)能減排指標(biāo)的完成和資源節(jié)約型社會的建設(shè)提供了自愿性途徑。

（作者單位：西北政法大學(xué)）