我國(guó)行政壟斷法律規(guī)制的出路

李秀娟 任高攀

行政壟斷有廣狹義之分，從廣義來(lái)講，行政壟斷涵蓋合法的壟斷與非法的壟斷；從狹義來(lái)講，應(yīng)該僅指濫用行政權(quán)力限制競(jìng)爭(zhēng)的行為，是非法的。對(duì)于廣義的行政壟斷無(wú)須界定，反壟斷法特別針對(duì)的就是狹義的“濫用”，即指憑籍政府行政機(jī)關(guān)或其授權(quán)單位所擁有的行政權(quán)力，濫施行政行為，而使某些企業(yè)得以實(shí)現(xiàn)壟斷和限制競(jìng)爭(zhēng)的一種狀態(tài)和行為。行政壟斷的主要形式是阻止市場(chǎng)進(jìn)入，即地方保護(hù)、部門(mén)壟斷和強(qiáng)制性交易行為。

我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，政府被賦予了強(qiáng)大的行政權(quán)力，但是我國(guó)實(shí)行了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制之后，本來(lái)市場(chǎng)更多靠市場(chǎng)自己來(lái)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，可政府卻不愿意退出市場(chǎng)，從此形成了行政壟斷。行政壟斷具有如下危害：第一，破壞了統(tǒng)一市場(chǎng)的形成；第二，阻礙了自由競(jìng)爭(zhēng)；第三，助長(zhǎng)了腐敗之風(fēng)；第四，違背了國(guó)際法上的國(guó)民待遇原則。

一、我國(guó)《反壟斷法》對(duì)行政壟斷的規(guī)制中存在的問(wèn)題

(一)此法中第3條規(guī)定的壟斷行為的范圍并不包括行政壟斷，只確認(rèn)了壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位和經(jīng)營(yíng)者集中這三大實(shí)體規(guī)范，這容易使人對(duì)行政壟斷行為違法性的認(rèn)定產(chǎn)生懷疑，也難以對(duì)其進(jìn)行有效的管制和處罰。

(二)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)無(wú)執(zhí)法權(quán)。根據(jù)此法第51條第1款的規(guī)定，對(duì)于行政壟斷行為，行使制裁權(quán)的主體是“上級(jí)機(jī)關(guān)”，作為反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)僅有建議權(quán)，而反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)能否干預(yù)提出建議，提出建議后能否得到“上級(jí)機(jī)關(guān)”重視都是值得懷疑!對(duì)于“上級(jí)機(jī)關(guān)”及其工作人員，法律中也沒(méi)有作出明確的界定，甚至沒(méi)有對(duì)上級(jí)機(jī)關(guān)糾正下級(jí)機(jī)關(guān)行為的程序性事項(xiàng)作出規(guī)定。

(三)《反壟斷法》第51條只規(guī)定了實(shí)施行政壟斷的行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織只承擔(dān)行政責(zé)任，責(zé)任形式單一，并以行政處分為主，只是對(duì)其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接負(fù)責(zé)人員依法給與處分，而作為實(shí)施行政行為的主體沒(méi)有承擔(dān)任何責(zé)任，這樣并不能很好的規(guī)制其排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為，更不能起到法律的預(yù)防價(jià)值。

(四)其他法律法規(guī)優(yōu)先適用于《反壟斷法》。本法第51條第1款規(guī)定，一些行政法規(guī)的規(guī)定優(yōu)先適用于全國(guó)人大常委會(huì)制定的《反壟斷法》，這大大削弱了《反壟斷法》的權(quán)威性地位，影響了其本來(lái)的法律效果，使其成為一部好看而不實(shí)用的法律。

(五)法律救濟(jì)途徑缺乏，救濟(jì)力度不夠。在現(xiàn)有的法律框架內(nèi)，消費(fèi)者和經(jīng)營(yíng)者尋求保護(hù)自身合法權(quán)益的法律途徑匱乏，法律責(zé)任缺乏追究機(jī)制，沒(méi)有賦予受害企業(yè)和消費(fèi)者提起民事訴訟的權(quán)利，也沒(méi)有賦予受害企業(yè)提起行政訴訟的權(quán)利，這種法律規(guī)定的不明確使得受害者即使提起訴訟，其權(quán)益也很難得到法律的救濟(jì)，同時(shí)對(duì)于抽象行政行為不能提起行政復(fù)議也不能進(jìn)行行政訴訟，一般只能通過(guò)信訪、檢舉、控告的方式提起監(jiān)督的程序或者通過(guò)媒體披露，這些救濟(jì)力量很微弱，不足以保護(hù)他們的合法權(quán)益。要使受損害的社會(huì)關(guān)系得到恢復(fù)，法律不僅要對(duì)違法者進(jìn)行處罰，還要對(duì)受損者進(jìn)行物質(zhì)的、精神上的賠償，我國(guó)目前的反行政壟斷的規(guī)定只限于制止行政壟斷行為，未對(duì)受損者和消費(fèi)者進(jìn)行賠償，或賠償非常有限，這實(shí)質(zhì)上是對(duì)政府侵權(quán)行為的一種放任。

二、完善我國(guó)行政壟斷法律規(guī)制的若干思考

解決我國(guó)“行政壟斷”問(wèn)題，就應(yīng)該依據(jù)現(xiàn)實(shí)國(guó)情。從制度上預(yù)防和制止行政機(jī)構(gòu)濫用行政權(quán)力，除了《反壟斷法》中的宣誓性規(guī)定外，介于以上筆者對(duì)我國(guó)《反壟斷法》的幾點(diǎn)不足之處之分析，做出了如下建議：

(一)建議將行政壟斷這一行為加到本法第3條壟斷行為的范圍之中，成為第四種實(shí)體規(guī)范，這樣就會(huì)使人一目了然的看到行政壟斷具有違法性，這樣就會(huì)提高對(duì)其管制和處罰的有效性。

(二)本法應(yīng)授予反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)絕對(duì)的執(zhí)法權(quán)，向反壟斷委員會(huì)報(bào)告工作，對(duì)其負(fù)責(zé)，受其監(jiān)督。對(duì)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)法權(quán)的立案、調(diào)查、處罰等程序性事項(xiàng)，并且對(duì)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與反壟斷委員會(huì)管制行政壟斷的職責(zé)作出明確規(guī)定。

(三)對(duì)于實(shí)施行政壟斷的行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織只承擔(dān)行政責(zé)任這一問(wèn)題，筆者并不否定其合理性，但考慮到行政壟斷的本質(zhì)特征在于行政主體濫用行政權(quán)力限制競(jìng)爭(zhēng)，因此責(zé)任主體應(yīng)當(dāng)是行政機(jī)關(guān)，而且在實(shí)施行政壟斷過(guò)程中會(huì)獲取一定的利益，所以筆者認(rèn)為行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任，如果沒(méi)有賠償或者難以賠償?shù)那闆r下，應(yīng)當(dāng)考慮引入國(guó)家責(zé)任制度，由國(guó)家賠償消費(fèi)者或競(jìng)爭(zhēng)者造成的損失。

(四)應(yīng)突出《反壟斷法》的權(quán)威性地位。電信、電力、保險(xiǎn)、銀行、郵政、鐵路、證券、石油等行業(yè)都有自己的監(jiān)管機(jī)構(gòu)或主管部門(mén)，也都有“另有規(guī)定”，但是他們自己制定的這些規(guī)定一定會(huì)有利于其自身的發(fā)展和利益最大化?！斗磯艛喾ā繁緛?lái)就是規(guī)制他們的行政壟斷行為的，反而依照其規(guī)定，就等于沒(méi)有規(guī)定，所以應(yīng)加強(qiáng)反壟斷法的權(quán)威性地位。

(五)建議建立法律救濟(jì)制度，賦予受害企業(yè)和消費(fèi)者提起民事訴訟的權(quán)利，賦予受害企業(yè)提起行政訴訟的權(quán)利，并增加救濟(jì)手段來(lái)限制政府的權(quán)力。

(六)我國(guó)行政壟斷立法規(guī)制的指導(dǎo)思想：應(yīng)以經(jīng)濟(jì)法調(diào)整為主，行政法調(diào)整為輔?！斗磯艛喾ā分荚诜磳?duì)壟斷，反對(duì)限制競(jìng)爭(zhēng)，保護(hù)市場(chǎng)主體參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的權(quán)利，維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，營(yíng)造公平有序的市場(chǎng)環(huán)境。其重點(diǎn)在于反對(duì)壟斷，包括反對(duì)經(jīng)濟(jì)壟斷和行政壟斷，只要是壟斷就要規(guī)制，側(cè)重點(diǎn)在于規(guī)制實(shí)施壟斷行為產(chǎn)生的不利后果，而非實(shí)施主體。由于行政壟斷具有較強(qiáng)的隱蔽性，加上中國(guó)經(jīng)濟(jì)正處于轉(zhuǎn)型過(guò)程中，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的痕跡尚未完全消除，企業(yè)(特別是國(guó)有大中型企業(yè))在相當(dāng)程度上依然是行政機(jī)構(gòu)的附屬物。因此，在實(shí)踐中行政壟斷往往同經(jīng)濟(jì)壟斷盤(pán)根錯(cuò)節(jié)。這也決定了行政法和經(jīng)濟(jì)法必須進(jìn)行配合才能規(guī)制行政壟斷。