中國計生家庭生活保障制度的現(xiàn)狀與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

摘 要：目前，在中國實行計劃生育國策30多年以后，第一代獨生子女父母的養(yǎng)老和醫(yī)療問題已開始逐步顯現(xiàn)。同時，中國的人口與計劃生育工作也面臨著一些難以解決的問題，主要包括城鄉(xiāng)人口總和生育率失常、性別比失衡、計生家庭風(fēng)險難以分散以及計劃生育政策的穩(wěn)定和行政手段推動之間矛盾重重。因此，有必要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的計生家庭生活保障制度來化解這些計生家庭所面臨的難題并促進(jìn)計劃生育政策的轉(zhuǎn)型。城鄉(xiāng)計生家庭生活保障制度可以從三個層次展開，即社保層面的基本保障、政策性保險層面的附加保障和商業(yè)保險層面的補充保障。

關(guān)鍵詞：計生家庭；風(fēng)險；生活保障

中圖分類號：C913.7文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1003—0751(2009)01—0106—06

一、引言

20世紀(jì)70年代初，面對嚴(yán)峻的人口形勢，國家開始在全國城鄉(xiāng)全面推行計劃生育。計劃生育國策實行30多年來，中國人口與計劃生育工作面臨一系列新的問題。如城鄉(xiāng)總和生育率失常背景下的人口逆淘汰、性別比嚴(yán)重失衡、計生家庭的風(fēng)險難以分散、養(yǎng)老負(fù)擔(dān)日趨沉重以及計劃生育政策的穩(wěn)定和行政手段推動之間矛盾重重等問題。在這些問題中，伴隨著中國老齡化時代的到來，伴隨著第一代獨生子女父母步入老年，計生家庭的生活保障問題已經(jīng)逐步顯現(xiàn)并呈現(xiàn)日益凸顯的態(tài)勢。

其一是計生家庭風(fēng)險問題。獨生子女為人口主體的社會本質(zhì)上是高風(fēng)險的社會。獨生子女家庭的風(fēng)險遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于多子女家庭，老年、醫(yī)療、失業(yè)、殘疾、夭折等人類生命周期中的常見風(fēng)險，都會對此類家庭造成致命的沖擊。

其二是計生家庭的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)問題。這體現(xiàn)在個人、家庭的負(fù)擔(dān)和政府、社會的負(fù)擔(dān)兩個方面。據(jù)2005年全國1%人口抽樣調(diào)查樣本數(shù)據(jù)的資料顯示，中國的老年人口撫養(yǎng)比已經(jīng)達(dá)到12.71%，農(nóng)村的老年人口撫養(yǎng)比已經(jīng)達(dá)到13.65％。這說明在中國“未富先老”的老齡化社會背景下，計生家庭的養(yǎng)老問題愈加嚴(yán)峻。

而2005年國家統(tǒng)計局的調(diào)查數(shù)據(jù)也顯示，中國0—30歲獨生子女?dāng)?shù)占同齡人口比重為29.30%。這意味著近1/3的家庭都是獨生子女家庭，4∶2∶1的倒金字塔型的家庭結(jié)構(gòu)正在成為社會的主流。顯而易見，計生家庭的養(yǎng)老問題完全依靠家庭內(nèi)部解決是不現(xiàn)實的，這需要尋找新的出路。

可以說，獨生子女家庭的高風(fēng)險狀態(tài)和養(yǎng)老負(fù)擔(dān)的日趨沉重，使中國計生家庭的養(yǎng)老及生活保障成為一個很大的社會問題。這不僅將有可能給中國未來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來嚴(yán)重的制約，而且也將增加中國人口與計劃生育工作的難度，影響政策的穩(wěn)定性和行政手段推動的效率。盡管國家計劃生育和人口政策依照科學(xué)發(fā)展觀進(jìn)行了調(diào)整，國家的計劃生育工作思路也已在利益導(dǎo)向機(jī)制上出現(xiàn)“由罰到獎”的關(guān)鍵性轉(zhuǎn)變，但要想解決人口與計劃生育工作的難題，解決計生家庭的風(fēng)險和生活保障問題，需要分析中國計生家庭生活保障制度的現(xiàn)狀和問題，積極探討解決問題的思路與對策。

二、城鄉(xiāng)計生家庭生活保障制度的現(xiàn)狀與問題

（一）計生家庭生活保障制度的現(xiàn)狀

目前，中國針對計生家庭的生活保障主要包括農(nóng)村計劃生育家庭獎勵扶助制度、“少生快富”工程和“關(guān)愛女孩行動”。

1.農(nóng)村計劃生育家庭獎勵扶助制度

2004年初，中國政府決定對農(nóng)村計劃生育家庭實行獎勵扶助制度①。幾年來，通過國家和地方財政投入，這項制度覆蓋了一部分農(nóng)村計生家庭。2004年，該制度的獎扶對象是29.72萬人；2005年獎扶對象為94.12萬人，各地區(qū)自行試點的獎扶對象有約41萬人；2006年獎扶對象為134.66萬人，東部自行開展地區(qū)獎扶對象是51.94萬人。農(nóng)村計劃生育家庭獎勵扶助制度在試點地區(qū)取得了非常好的效果。它密切了黨群、干群關(guān)系；促進(jìn)計生部門工作思路和方法的轉(zhuǎn)變以及育齡群眾生育觀念的轉(zhuǎn)變②；探索了管理運行機(jī)制和獎扶資金的發(fā)放機(jī)制；推動了農(nóng)村養(yǎng)老保障制度和財政支農(nóng)制度的創(chuàng)新。

2.“少生快富”工程

自2000年開始，針對西部地區(qū)的一些農(nóng)村深陷在越生越窮、越窮越生的惡性循環(huán)的狀態(tài)，為緩解人口對資源和環(huán)境的壓力，寧夏、青海、甘肅等地陸續(xù)開始嘗試實施“少生快富”工程。到2004年，國家將“少生快富”工程的試點范圍擴(kuò)大到政策允許生育三孩的所有地區(qū)，包括內(nèi)蒙古、海南、四川、云南、甘肅、青海、寧夏、新疆等省區(qū)。具體而言，

“少生快富”工程實施的范圍是普遍允許生育三個孩子的少數(shù)民族地區(qū)。目標(biāo)人群是可以生育三個孩子而自愿少生一個孩子，并采取了長效節(jié)育措施的家庭。獎勵的措施是每對夫婦一次性獎勵不少于3000元，并引導(dǎo)他們把獎勵資金用于發(fā)展生產(chǎn)，勤勞致富。

“少生快富”工程的效果也十分明顯。青海是西北地區(qū)唯一的計劃生育獎勵扶助制度和“少生快富”工程“雙試點”地區(qū)。據(jù)青海省人口和計劃生育委員會統(tǒng)計，2004年全省有9762戶農(nóng)牧民家庭領(lǐng)取了《獨生子女父母光榮證》，比上年增長了92%；1034戶主動放棄三胎生育指標(biāo)，比上年增長了9.65%；近20年來年人口自然增長率首次控制在10‰以內(nèi)。

3.“關(guān)愛女孩行動”

2003年，國家人口和計劃生育委員會啟動“關(guān)愛女孩行動”，在全國出生人口性別比較高的24個縣開展試點工作以緩解性別比失衡問題。試點地區(qū)做法不一，一般做法是計生家庭的女孩可享受一定年齡內(nèi)免繳農(nóng)村合作醫(yī)療費，義務(wù)教育階段減免部分或全部書雜費；或者在職業(yè)培訓(xùn)、推薦就業(yè)、法律援助、養(yǎng)老服務(wù)等方面享有特定的扶持和優(yōu)惠。

除了上述三項規(guī)模較大的計劃生育家庭生活保障制度外，還有少數(shù)地區(qū)對“傷殘、夭折特殊計劃生育困難家庭補助制度”和“計劃生育家庭最低生活保障制度”進(jìn)行了試點。

以上制度試點工作的開展，標(biāo)志著中國人口控制方式實現(xiàn)了重大轉(zhuǎn)變，即從“處罰多生”為主轉(zhuǎn)向“獎罰并舉”，為解決中國人口和計劃生育工作中面臨的難點問題提供了思路。

城市計生家庭能享受到獨生子女父母獎勵費。各地的獎勵標(biāo)準(zhǔn)不盡相同，最多不超過30元。比如，就北京市而言，獨生子女父母獎勵費每月10元，自領(lǐng)取《獨生子女父母光榮證》之月起發(fā)放至其獨生子女滿18周歲止；獨生子女父母，女方年滿55周歲，男方年滿60周歲的，每人可享受不少于1000元的一次性獎勵。

（二）計生家庭生活保障制度存在的問題

1.覆蓋面過窄

根據(jù)2005年全國1％人口抽樣調(diào)查的數(shù)據(jù)推算，2000年中國農(nóng)村5—30歲的獨生子女已經(jīng)超過4400萬，獨生子女父母人數(shù)已經(jīng)接近9000萬，其中40歲以上只有一個孩子的父母人數(shù)已經(jīng)超過1500萬。農(nóng)村雙女戶有1000多萬。而就計生家庭生活保障制度的現(xiàn)狀而言，農(nóng)村計劃生育家庭獎勵扶助制度的覆蓋人口的比例不到6%，“少生快富”工程本身的覆蓋范圍也非常有限。國家人口和計劃生育委員會發(fā)布的《2006年全國人口和計劃生育抽樣調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報》顯示，在應(yīng)調(diào)查的家庭成員中，享有養(yǎng)老保障的比例為18.6%，計劃生育家庭成員享有保障的比例為23.6%，而農(nóng)村地區(qū)享有養(yǎng)老保障的比例僅為6.0%，保障形式以農(nóng)村集體養(yǎng)老保險為主。

這些抽樣結(jié)果表明，中國城鄉(xiāng)計生家庭生活保障制度的覆蓋面非常狹窄，很多計生家庭面臨著嚴(yán)重的現(xiàn)實困境和后顧之憂。少數(shù)獨女戶和雙女戶的農(nóng)村家庭甚至陷入脫貧無人力、生產(chǎn)無資金、生病無護(hù)理、老年無人養(yǎng)的慘境。③

2.保障水平過低

農(nóng)村計劃生育家庭獎勵扶助制度只針對農(nóng)村只有一個子女和兩個女孩的計劃生育家庭，夫妻年滿60周歲后才可以領(lǐng)取，發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)是每年不低于600元，平均每月50元，這樣的標(biāo)準(zhǔn)尚不足以保障老年人的基本生活。即使未來國家加大財政投入力度，但隨著保障人群范圍的擴(kuò)大，均攤在每一個獎扶對象上的資金仍然十分有限。而獨生子女父母獎勵費對城鄉(xiāng)計生家庭來說，因其數(shù)目極少，僅具象征意義。

3.政府的財政負(fù)擔(dān)在時間跨度上畸輕畸重

如果說計生家庭生活保障制度在目前的試點地區(qū)財政負(fù)擔(dān)尚可以承受的話，那么，隨著農(nóng)村計劃生育家庭獎勵扶助制度和“少生快富”工程等政策的全面施行，中央和地方的財政負(fù)擔(dān)將加重，而且此負(fù)擔(dān)會隨著時間的推移與日俱增。以計劃生育家庭獎勵扶助制度為例，如果按現(xiàn)在最低的獎扶標(biāo)準(zhǔn)，不考慮通貨膨脹等因素，到2021年左右獎勵扶助對象接近峰值，總?cè)藬?shù)約為2540萬人時，所需的獎勵扶助資金就需要至少152.4億元，再加上其他類似政策如傷殘夭折特殊困難計劃生育困難家庭補助制度④、農(nóng)村生育保險制度、計劃生育家庭老年醫(yī)療保障制度、計劃生育家庭老年人口長期護(hù)理制度等的推行，可以預(yù)計，幾十年后國家投入的資金將非常龐大。而那時中國人口紅利期結(jié)束，經(jīng)濟(jì)增長步伐趨緩，財政可能難以承受如此龐大的資金負(fù)擔(dān)，計生家庭生活保障制度的持續(xù)性可能難以保證。

4.制度的穩(wěn)定性和統(tǒng)一性較差

目前針對計生家庭的所有保障措施缺乏相應(yīng)的法律規(guī)范。⑤

無論是農(nóng)村計劃生育家庭獎勵扶助制度、“少生快富”工程，還是“關(guān)愛女孩”行動，僅就試點地區(qū)這幾年的情況看，很多地方都有波動，各地各自為政、差別懸殊的情況比較普遍?？梢哉f，制度的穩(wěn)定性和統(tǒng)一性較差。特別是“關(guān)愛女孩行動”，在少數(shù)地區(qū)頗有“搞運動”的態(tài)勢，未能作為一項長期的保障措施連續(xù)執(zhí)行。

作為一項針對特定人口的社會保障制度，計生家庭生活保障制度的穩(wěn)定性和統(tǒng)一性是最關(guān)鍵的問題之一。因此，如果規(guī)范化、法制化、長期化的要求不能從法律、法規(guī)層面得到根本解決，制度的穩(wěn)定性和統(tǒng)一性將難以保證。

總而言之，現(xiàn)行的保障方式無法體現(xiàn)國家對計生家庭貢獻(xiàn)所應(yīng)負(fù)的補償責(zé)任，我們急需建立一套比較完善、系統(tǒng)并與現(xiàn)行的城鄉(xiāng)社會保障制度相宜的城鄉(xiāng)計生家庭生活保障制度。

三、中國城鄉(xiāng)計生家庭生活保障制度的統(tǒng)籌規(guī)劃

鑒于中國人口與計劃生育工作面臨的諸多難題，降低性別比失衡的比例、扭轉(zhuǎn)人口逆淘汰的趨勢、降低計生家庭的風(fēng)險、推動計劃生育政策的轉(zhuǎn)變，需要全局性的戰(zhàn)略思路，需要建立起完善的、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的計生家庭生活保障制度。

如化解性別比失衡問題，最根本的是要從社會保障著手，因勢利導(dǎo)，逐漸放棄“堵”的思路，拓寬“疏”的思路，消除計生家庭的后顧之憂，建立一整套城鄉(xiāng)計生家庭生活保障制度；

解決城鄉(xiāng)總和生育率失衡導(dǎo)致的人口逆淘汰問題，應(yīng)從城市和鄉(xiāng)村統(tǒng)籌的角度考慮，利用社會保障、保險和其他的收入轉(zhuǎn)移機(jī)制來逐步解決，具體思路是建立城鄉(xiāng)計生家庭的聯(lián)合教育保險制度；

而分散計生家庭的風(fēng)險問題，特別是養(yǎng)老問題更適合用保險機(jī)制加以解決；

在化解計劃生育政策的穩(wěn)定和行政手段推動之間的矛盾方面，也必須轉(zhuǎn)變當(dāng)前的人口和計劃生育政策，建立起完善的、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的計生家庭生活保障制度。

本文所設(shè)計的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的計生家庭生活保障制度分為基本保障、附加保障和補充保障三個層次。

（一）基本保障：與城鄉(xiāng)現(xiàn)行社會保障制度相整合的社保層次

第一，在新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度方面，雖然根據(jù)衛(wèi)生部公布的數(shù)字，中國參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療人口的參合率較高（91.05％），但是

目前新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度并沒有體現(xiàn)出對計生家庭的特殊照顧。如果在新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度中，中央和地方的財政補貼按一個統(tǒng)一的比例向計生家庭傾斜，將會取得非常好的政策效果。

第二，在農(nóng)村養(yǎng)老保險制度方面，目前北京、上海、山東等地區(qū)仍在運行的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度大概涵蓋5300多萬人，這些制度在地方財政補貼的范圍內(nèi)也宜向計生家庭傾斜。

第三，在城鄉(xiāng)最低生活保障制度方面，最低生活保障制度已經(jīng)涵蓋的全部城市和很大一部分農(nóng)村，應(yīng)在城鄉(xiāng)最低生活保障制度中列明對計生家庭照顧的特殊條款。

第四，在城市生育保險制度方面，城市生育保險制度是成本最低、效益最大的社會保險制度。除了對計生家庭的特殊照顧外，城市生育保險制度還應(yīng)延展到農(nóng)村所有的計生家庭，農(nóng)村計生家庭的生育保險費應(yīng)由中央和地方財政分擔(dān)。

（二）附加保障：針對城鄉(xiāng)計生家庭的政策性保險

保險有社會保險和商業(yè)保險之別，在商業(yè)保險中又有普通商業(yè)保險和政策性保險之分。無論哪種保險制度，都有一個共同的特征，即把眾多不確定的個人風(fēng)險集合起來，通過收取少量保險費形成保險基金，當(dāng)其中的少部分人發(fā)生約定損失的時候，由基金對這些受到損失的人進(jìn)行補償，形成所謂“千家萬戶保一家”的互助機(jī)制。⑥

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度，商業(yè)保險是保險公司為追逐利潤而設(shè)計、銷售的險種；政策性保險是指政府通過政策推動、利用保險機(jī)制以達(dá)到某種政策目標(biāo)的險種。商業(yè)保險和政策性保險有著很多區(qū)別（見表1）。

對政策性保險而言，當(dāng)保險公司獨立經(jīng)營時，其收益會小于成本。由于政策性保險一般具有相當(dāng)明顯的正的外部性、社會總收益大于社會總成本，因此，為獲得該險種帶來的經(jīng)濟(jì)福利，政府必須以補貼或稅收優(yōu)惠等政策措施推動保險公司經(jīng)營或由政府直接經(jīng)營。最典型的政策性保險有農(nóng)業(yè)保險、出口信用保險等?？偟膩碚f，

政策性保險可以在兩個方面發(fā)揮作用：其一是將現(xiàn)有的計生家庭生活保障制度轉(zhuǎn)換為計生家庭政策性保險進(jìn)行運作；其二是開展更多、針對性更強的政策性保險項目。

1.采用政策性保險的方式實施農(nóng)村計劃生育家庭獎勵扶助項目

由于政策性保險可以實現(xiàn)計劃生育家庭獎勵扶助制度的目標(biāo)——保障老年人的基本生活，而且更有效率，更穩(wěn)定，并可實現(xiàn)政府跨年度財政負(fù)擔(dān)的均衡化，同時獎勵扶助制度在形式上是一種覆蓋特定目標(biāo)群體的社會救助制度，而在實質(zhì)上是一種由中央和地方政府提供的現(xiàn)收現(xiàn)付制（Pay as you go）的、受益基準(zhǔn)制的（On benefit）生存年金，它已經(jīng)具備保險的基本特征，如果能通過政策性保險的方式運作，則可以將保險機(jī)制的幾個優(yōu)勢發(fā)揮出來，達(dá)到更好的政策效果。因此，有必要采用政策性保險的方式實施農(nóng)村計劃生育家庭獎勵扶助項目。

以政策性保險形式運作的優(yōu)勢至少體現(xiàn)在以下五個方面：

第一，政策性保險采用保險精算技術(shù)。原來扶助金是按固定數(shù)額發(fā)放的，既很少考慮地區(qū)和家庭之間的差別以及計生家庭的實際需要，也完全受制于中央政府和地方政府當(dāng)年的財政支付能力，現(xiàn)實中很不穩(wěn)定；而政策性保險則是根據(jù)未來若干年內(nèi)的生活水平、死亡概率等因素，進(jìn)行綜合測算，考慮到地區(qū)差異，得出必要的財政支持額度，在時間跨度上實現(xiàn)財政支出的均衡化。⑦同時，將獎扶資金計入每個計生家庭的家庭賬戶，當(dāng)年齡條件或其他條件（如殘疾）具備時，由年金賬戶開始按期支付養(yǎng)老年金。

第二，政策性保險可以實現(xiàn)縱向的資金積累和橫向的區(qū)際互助，并形成制度統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)有別的全國性制度，既能在更廣闊的空間和時間跨度上分散風(fēng)險，也可防止這一制度的碎片化所帶來的阻礙全國統(tǒng)一勞動力市場形成和人力資源合理流動的后果。

第三，政策性保險具有更好的示范效應(yīng)。計劃生育家庭獎勵扶助制度的目的是希望更多的家庭因保障的存在而不超標(biāo)生育，但在目前的獎勵扶助制度下只有老年農(nóng)民才能拿到扶助金，受益面窄，示范效應(yīng)差。而政策性保險則可以使每一個家庭都通過手中的保險單切身感受到保障的存在，從而達(dá)到更好的政策效果。

第四，政策性保險可以調(diào)動更多的資源。目前的獎勵扶助制度只有政府的投入，沒有調(diào)動社會資源，資金來源十分有限，保障能力較差。而政策性保險則可以調(diào)動集體、家庭、企業(yè)和社會的各種資源⑧，通過財政補貼資金帶動更多的參與主體參與進(jìn)來，從而大幅提高保障水平。⑨

第五，政策性保險可以使獎勵扶助制度納入嚴(yán)格的監(jiān)管程序。目前，獎勵扶助制度仍然處于試點狀態(tài)，作為非正式的制度安排，監(jiān)管和法律上的支持較弱，計生戶缺乏受益憑證，社會監(jiān)督難以落到實處。而政策性保險制度則可以將這一制度納入現(xiàn)有的比較完善的保險監(jiān)管體系之下，使監(jiān)督更有效率。

以政策性保險的方式運作的具體操作辦法是：國家建立政策性的計劃生育保險公司或委托市場上的商業(yè)壽險公司，采用政策性保險的方式實施農(nóng)村計劃生育家庭獎勵扶助項目。保險公司利用精算技術(shù)和計劃生育部門積累的數(shù)據(jù)，計算出未來的扶助金的總額，然后在若干年內(nèi)將政府的財政負(fù)擔(dān)均衡化，使政府每一年的財政支出大致相當(dāng)。負(fù)擔(dān)輕的年份結(jié)余的資金積累下來按照社會保障基金的方式運作以保值增值，為負(fù)擔(dān)重的年份提供充足的資金。資金在全國的空間范圍內(nèi)彼此互助，在幾十年的時間跨度上互相調(diào)劑，以發(fā)揮最大的社會效應(yīng)。

2.采用政策性保險的方式實施“少生快富”工程和“關(guān)愛女孩行動”

“少生快富”工程相當(dāng)于政府為計生家庭提供創(chuàng)業(yè)和致富資金，以購買其生育指標(biāo)。若“少生快富”工程采用政策性保險的方式實施，則可起到錦上添花的功效。其具體的做法是：由政策性保險機(jī)構(gòu)為參加“少生快富”工程的家庭提供創(chuàng)業(yè)投資基金和種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)的農(nóng)業(yè)保險保障，為這些家庭提供必要的風(fēng)險保障，使這些家庭在遭遇大災(zāi)時免于陷入創(chuàng)業(yè)資本毀于一旦的窘?jīng)r。保險公司這塊業(yè)務(wù)的資金來源有二，一是從中央和地方政府在“少生快富”工程中的財政投入中切出一小塊，二是計生戶家庭自己繳納的數(shù)量不多的配套的保險費。

政策性保險制度可以徹底改變目前“關(guān)愛女孩行動”的不規(guī)范性、不穩(wěn)定性和非統(tǒng)一性。中央和地方財政應(yīng)拋棄“撒胡椒面”式的做法，集中專項基金，為計生家庭的女孩提供從幼兒園到大學(xué)學(xué)習(xí)階段的教育保險金，并在各個學(xué)習(xí)階段，特別是義務(wù)教育階段，使計生家庭的女孩從保險賬戶中獲取必要的學(xué)雜費和生活費用，以保證女孩的教育機(jī)會，全面提高農(nóng)村女孩的教育水平。⑩

3.逐步建立其他政策性保險制度

除了采用政策性保險機(jī)制優(yōu)化目前的計生家庭生活保障制度外，還可以考慮逐步建立如下有價值的政策性保險制度。

第一，建立獨生子女死亡、意外傷殘、重大疾病政策性保險。目前，獨生子女死亡、意外傷殘、重大疾病已成為帶有一定規(guī)律性和普遍性的社會問題。(11)獨生子女家庭一旦遭遇子女死亡、嚴(yán)重傷殘和重大疾病喪失勞動能力而母親已不能再生育的境況，這些家庭不僅承受著巨大的精神打擊，而且極大地弱化甚至可能喪失家庭的經(jīng)濟(jì)收益和養(yǎng)老保障能力。雖然這一人群為數(shù)不多，但其境遇對社會影響較大，也是影響廣大群眾特別是農(nóng)民實行計劃生育的主要因素。(12)因此，這一人群的保障問題應(yīng)引起高度重視。死亡、意外傷殘、重大疾病屬于小概率事件，從保險的角度來講，極少量的保險費就可以獲得巨大的保險金額，互濟(jì)型最強，保障水平也很高。如果設(shè)立“獨生子女死亡、意外傷殘和重大疾病保險”的政策性保險，并且對領(lǐng)取獨生子女證的獨生子女全部投保，則可以用極為低廉的保費投入，保證在獨生子女死亡、意外傷殘和重大疾病等慘劇發(fā)生時，這些家庭的生活能夠繼續(xù)下去。

第二，建立計劃生育手術(shù)并發(fā)癥政策性保險。節(jié)育手術(shù)客觀上都存在并發(fā)癥的風(fēng)險，特別是在農(nóng)村醫(yī)療條件相對落后的情況下這類風(fēng)險更易發(fā)生。計劃生育手術(shù)并發(fā)癥給實施計劃生育的家庭和個人帶來了經(jīng)濟(jì)上、精神上的痛苦，甚至使有的家庭陷入了極度貧困的狀況。這給計劃生育政策的實施和計劃生育部門的工作也帶來了沉重的壓力。設(shè)立“計劃生育手術(shù)并發(fā)癥保險”險種，并對實施手術(shù)的婦女全部投保，可以大大降低計劃生育手術(shù)并發(fā)癥給這類家庭和個人帶來的經(jīng)濟(jì)壓力，使家庭正常的生活不會受到大的影響。

第三，建立計生家庭的老年醫(yī)療和長期護(hù)理政策性保險。

老年人的醫(yī)療費用較高，出險概率較大。因此，計劃生育家庭的老年醫(yī)療保險和長期護(hù)理保險是最能體現(xiàn)政策性保險性質(zhì)的業(yè)務(wù)之一。但是由于老年人長期護(hù)理的成本巨大，保險的賠付率也非常高，所以在財力有限的情況下，計生家庭的“老年醫(yī)療和長期護(hù)理政策性保險”只能進(jìn)行小范圍試點，在經(jīng)濟(jì)得到一定發(fā)展、時機(jī)成熟的時候再進(jìn)一步擴(kuò)大范圍。

（三）補充保障：針對城鄉(xiāng)計生家庭開發(fā)的商業(yè)性保險

在社保層面的基本保障、政策性保險層面的附加保障之外，城鄉(xiāng)計生家庭還需要一些商業(yè)保險層面的補充保障，以彌補基本保障和政策性保險的不足。

1.推行計生家庭系列商業(yè)保險

20世紀(jì)80年代中期，一些地方的計劃生育部門聯(lián)合保險公司、民政部門和銀行開始試辦一些計劃生育保險項目，這些做法引起了社會的關(guān)注并深受計劃生育家庭的歡迎。(13)但隨著國有保險公司的改革、重組和分拆，這些計劃生育保險項目因險種老化、保險公司服務(wù)不到位等因素，沒有得到健康發(fā)展，各地的計劃生育系列保險相繼停辦，只有極少數(shù)地方的計生保險延續(xù)了下來。到2000年之后，一些地方才又開始重新試辦計劃生育系列保險。(14)

根據(jù)各地經(jīng)驗，目前可以開發(fā)的商業(yè)保險主要有：計劃生育手術(shù)平安保險、獨生子女平安險、母女安康險、獨生子女婚嫁保險（包括子女備用金保險）、計劃生育夫婦養(yǎng)老保險、計劃生育專干養(yǎng)老保險、計劃生育工作人員意外傷害保險等。具體分工可以由商業(yè)保險公司主辦，負(fù)責(zé)經(jīng)營、管理、宣傳及收費；人口和計劃生育委員會、計劃生育協(xié)會的基層機(jī)構(gòu)和人員負(fù)責(zé)代辦，做好宣傳、組織投保、籌集資金等工作。保費主要來自于地方財政收入、村辦企業(yè)收入、村級公益金、計劃生育統(tǒng)籌費、超生子女費、獨生子女保健費、早生早育罰款以及個人和家庭的少量投入。

2.設(shè)立城鄉(xiāng)家庭計生互助教育保險

這種保險的設(shè)計是與計劃生育政策的改變相配合的。目前在一些地方，國家政策允許城市家庭可以生育第二個孩子。但生育第二個孩子是有條件的，即這類城市家庭必須一次性拿出一定額度的城鄉(xiāng)家庭計生互助教育保險費，如生育第二個孩子的城市家庭一次性拿出5萬元作為城鄉(xiāng)家庭計生互助教育保險費，或一次性將20萬元存入銀行專戶，若干年內(nèi)的利息作為城鄉(xiāng)家庭計生互助教育保險費。這些錢將被轉(zhuǎn)移支付給西部“少生快富”工程計劃中的貧困計生家庭，作為城鄉(xiāng)兩個家庭孩子的教育保險金，為兩個家庭最后一個孩子的各個教育階段提供資金，兩個孩子的教育保險保單彼此關(guān)聯(lián)，兩個家庭也通過保險建立一定的互助聯(lián)系。這不失為一個一舉多得的良策。

注釋

①獎勵扶助制度是在各地現(xiàn)行計劃生育獎勵優(yōu)惠政策基礎(chǔ)上，針對農(nóng)村只有一個子女和兩個女孩的計劃生育家庭，夫妻年滿60周歲后，由中央和地方財政安排專項資金進(jìn)行獎勵扶助的一種制度安排。獎勵扶助標(biāo)準(zhǔn)是，按人年均不低于600元的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放獎勵扶助金，直到亡故為止。已超過60周歲的，以該制度在當(dāng)?shù)亻_始執(zhí)行時的實際年齡為起點發(fā)放。農(nóng)村部分計劃生育家庭獎勵扶助金，視各地財力情況，由中央和地方財政確定負(fù)擔(dān)比例，安排專項資金并分別納入當(dāng)年財政預(yù)算。地方負(fù)擔(dān)的資金，以省級財政為主。西部試點地區(qū)的獎勵扶助金按基本標(biāo)準(zhǔn)中央財政負(fù)擔(dān)80%，地方財政負(fù)擔(dān)20%；中部試點地區(qū)的獎勵扶助金按基本標(biāo)準(zhǔn)中央財政和地方財政分別負(fù)擔(dān)50%；鼓勵東部地區(qū)自行安排資金進(jìn)行試點。

②試點地區(qū)普遍出現(xiàn)了“三多一少”的現(xiàn)象，即自愿領(lǐng)取獨生子女證的家庭多了，主動放棄二孩的人多了，落實長效節(jié)育措施的人多了，違反計劃生育的人少了。

③潘錦棠：《中國生育保險制度的歷史與現(xiàn)狀》，《人口研究》2003年第2期。

④國家人口與計劃生育委員會有在全國推行這一制度的規(guī)劃。其初步設(shè)想是對城鄉(xiāng)獨生子女死亡或傷殘喪失勞動能力、未再生育的家庭，自母親49歲后，在享受已有獎扶政策的基礎(chǔ)上，給予每人每月100—200元的優(yōu)撫金。其中獨生子女死亡的，優(yōu)撫金由中央解決；獨生子女傷殘的，優(yōu)撫金由省里解決。

⑤譚湘渝：《我國生育社會保險制度實施現(xiàn)狀分析與關(guān)鍵理論問題探討》，《甘肅社會科學(xué)》2004年第6期。

⑥孫祁祥、鄭偉、王國軍等：《經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展視角下的中國保險業(yè)——評價、問題與前景》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2007年，第59頁。

⑦類似于商業(yè)年金的均衡保費（綜合考慮了若干年的死亡率、費用率、利息率等因素，使每期繳費額相同）。在這里，政府每年支出的財政補貼也與均衡保費類似，各年相等或差距很小，這樣就可以化解財政負(fù)擔(dān)逐年增大而目前畸輕、將來畸重的問題。

⑧類似于新型農(nóng)村合作醫(yī)療，政府的財政資金主要起撬動作用。

⑨保險公司要求年輕的、有一定收入的計生戶夫婦在獲得年金保單的時候，也要配套繳納少量的保險費，農(nóng)民手里獲得了具有法律效力的受益憑證——保險單，制度的穩(wěn)定性將大大加強，同時也提高了保險金額和保障水平，減輕了政府的負(fù)擔(dān)，可謂多贏。

⑩女孩的文化素質(zhì)直接關(guān)系到當(dāng)代和下一代的綜合素質(zhì)，在國際上被認(rèn)為是最有價值的投資。

(11)國家人口和計劃生育委員會的資料顯示：2006年全國城鄉(xiāng)獨生子女死亡累積約16.69萬戶，涉及30萬人；獨生子女傷殘累積7.51萬戶，涉及13.5萬人。

(12)根據(jù)第五次全國人口普查數(shù)據(jù)和專項調(diào)查報告結(jié)果分析，到2003年全國農(nóng)村計劃生育家庭中因子女夭折、傷病殘而導(dǎo)致特別困難的家庭已累積30萬戶，平均每年新增1萬戶。對于遭遇意外風(fēng)險導(dǎo)致貧困的這部分家庭，目前一些地區(qū)的扶助政策是一次性發(fā)放困難補助金5000元左右，其中年滿60歲以上的農(nóng)村獨生子女和兩女家庭，已享受獎勵扶助金的，一次性發(fā)放困難補助金2000元左右。但這一扶助政策的覆蓋面很低，資金支付也帶有較大的隨機(jī)性。

(13)截至1996年底，投保人（份）為5000萬人（份），收取保險費33億元，山東、河北、遼寧、四川、浙江和江蘇的保險費收入皆在3億元以上。

(14)目前影響比較大的計生保險主要有：江西省新余市延續(xù)下來的農(nóng)村“二女戶養(yǎng)老保險”和農(nóng)村“0—6周歲獨生子女愛心保險”；2001年深圳市計劃生育協(xié)會聯(lián)合太平洋保險公司推出的“母子定期壽險及附加健康險”以及“獨生子女少兒樂綜合保險”；2004年哈爾濱市計劃生育協(xié)會聯(lián)合中國人壽哈爾濱市分公司在全市開展的計劃生育家庭保險保障計劃等。

責(zé)任編輯：海 玉