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    遏制耕地拋荒 構(gòu)建資源節(jié)約型社會

    2009-02-16 04:57:46葉林蔭
    北方經(jīng)濟(jì) 2009年1期
    關(guān)鍵詞:農(nóng)村土地耕地土地

    葉林蔭

    一、資源節(jié)約型社會與耕地拋荒

    在改革開放的30年中,我國經(jīng)濟(jì)取得巨大的成就,同時也付出了沉重的資源和環(huán)境代價。資源大量消耗、生態(tài)環(huán)境破壞與經(jīng)濟(jì)建設(shè)之間的矛盾越來越突出。黨的十六屆五中全會把建設(shè)資源節(jié)約型社會作為我國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo),納入“十一五”規(guī)劃,并著重強(qiáng)調(diào)大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì),加大環(huán)保力度,切實保護(hù)好自然生態(tài)。這是貫徹黨的十六大和十六屆三中、四中、五中全會精神,樹立科學(xué)發(fā)展觀的具體落實和體現(xiàn),具有重大的戰(zhàn)略意義和現(xiàn)實意義。所謂“節(jié)約型社會”,是指將節(jié)約的理念貫穿于生產(chǎn)、流通、消費和社會生活的各個領(lǐng)域,從根本上改變傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長模式,最大限度地節(jié)約資源,提高資源利用效率,以盡可能小的資源消耗和環(huán)境成本,獲得盡可能大的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益,實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

    耕地是人類食物的重要生產(chǎn)基地,是廣大農(nóng)民賴以生存最基本的物質(zhì)基礎(chǔ),在農(nóng)業(yè)乃至經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中具有不可替代的基礎(chǔ)作用。不可再生的稀缺屬性,使耕地顯得彌足珍貴,大力保護(hù)好有限的耕地已成為當(dāng)今世界人類的共識。隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展尤其是城市化進(jìn)程的推進(jìn),大量農(nóng)業(yè)勞動力涌進(jìn)城市,農(nóng)村耕地出現(xiàn)拋荒現(xiàn)象。近年來,全國各地普遍出現(xiàn)農(nóng)地拋荒現(xiàn)象,拋荒面積逐年增加。據(jù)統(tǒng)計,2000—2005年期間,全國的耕地面積呈下降態(tài)勢,從2000年13828.31萬公頃逐年下降至2005年的12208.27萬公頃。2000年,安徽省土地拋荒面積占總承包面積的1.2%,河北省季節(jié)性拋荒面積占耕地面積的4%左右;2001年,浙江省2505萬畝耕地中0.2%—0.5%被常年撂荒。

    從20世紀(jì)90年代中期開始,拋荒現(xiàn)象在全國普遍出現(xiàn),雖然國家采取了取消農(nóng)業(yè)稅等措施增加了農(nóng)民種地的積極性,但是耕地拋荒現(xiàn)象仍沒有很大的改觀。經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程加快了耕地拋荒現(xiàn)象的出現(xiàn),而耕地拋荒問題的解決同樣也是構(gòu)建資源節(jié)約型社會和實現(xiàn)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的一個重大課題。

    二、耕地拋荒形成的原因

    農(nóng)村普遍出現(xiàn)耕地拋荒現(xiàn)象是經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中各種層次問題的綜合反映,但總結(jié)當(dāng)前農(nóng)村拋荒現(xiàn)象,無非主要有以下幾個方面的原因:

    (一)農(nóng)業(yè)比較效益低,農(nóng)民生產(chǎn)積極性不高

    農(nóng)業(yè)經(jīng)營成本過高,收益低。主要表現(xiàn)是:第一,風(fēng)險成本高。天氣的干旱或澇害是不確定的,而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的條件落后,抵御天災(zāi)的能力差,農(nóng)民基本上是靠天吃飯,只要一遇洪澇災(zāi)害,農(nóng)民就會入不敷出。第二,生產(chǎn)成本過高。近年來農(nóng)產(chǎn)品價格雖在提高,但同時農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的價格也以同樣的速度在上漲,有時后者的價格上升的速度更快,加以近年來糧棉出現(xiàn)了階段性過剩,價格下滑,國家的保護(hù)價又失敗,使得農(nóng)民種糧幾乎無利可圖,窮則思變,只好尋找其他謀生道路。第三,農(nóng)民自身的當(dāng)前開支和預(yù)期支出增加。雖然農(nóng)民自身的收入上不去,但是子女教育、醫(yī)療等一些當(dāng)前或預(yù)期的開銷增加過多。第四,機(jī)會成本增大。農(nóng)民如果把他的生產(chǎn)資料投入到其他地方去,如自己充當(dāng)勞動力到外地打工,1年也能賺到10000元左右純收入。打工雖然也存在風(fēng)險,但起碼存在能獲得較高收入的可能。農(nóng)民作為社會中的經(jīng)濟(jì)人,也知道追求效益的最大化。種田耕地成本過高,必然使得部分農(nóng)民視土地為“負(fù)擔(dān)”。第五,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本身收益低。長期以來工、農(nóng)業(yè)產(chǎn)品之間存在價格剪刀差及產(chǎn)業(yè)利潤率比差。另外,近年來農(nóng)產(chǎn)品又出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性、階段性和低水平過剩,且農(nóng)產(chǎn)品價格相對偏低并持續(xù)下跌。加劇了農(nóng)業(yè)的市場風(fēng)險。當(dāng)今農(nóng)村還流傳著“外出務(wù)工,活錢活用;在家務(wù)農(nóng),一輩子受窮”的說法,道出了耕地拋荒的原因??傊N田成本高,收益低,直接影響了農(nóng)民生產(chǎn)積極性,這是耕地拋荒最根本的原因。

    (二)城市化進(jìn)程的推進(jìn),使農(nóng)村勞動力大量轉(zhuǎn)移

    城市化進(jìn)程使城市規(guī)模擴(kuò)大,需要更多的勞動力轉(zhuǎn)向城市。另外隨著農(nóng)村改革深入和經(jīng)濟(jì)發(fā)展,農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化,大量農(nóng)業(yè)勞動力外出轉(zhuǎn)向二、三產(chǎn)業(yè),以便獲得更大的經(jīng)濟(jì)效益。農(nóng)村勞動力的大量外流,導(dǎo)致從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動力嚴(yán)重缺乏,且外出勞動力絕大部分為青壯勞力,留下老弱病殘,致使大量耕地?zé)o人種或有人無力耕種,許多耕地只有拋荒。

    (三)耕地流轉(zhuǎn)制度不完善

    目前,多數(shù)地方耕地流轉(zhuǎn)仍處于自發(fā)、無序、零散的狀態(tài),由此引起的糾紛呈上升勢頭。隨著生老病死、升學(xué)、當(dāng)兵、就業(yè)、遷徙等,人口不斷發(fā)生變化,農(nóng)戶有的有田種不了、有的無田種,這就會引起田多的農(nóng)民自行撂荒一部分。其次,土地承包到戶時,大多是好田差田分?jǐn)偞钆涞模F(xiàn)在一些差田往往被拋荒。另外農(nóng)業(yè)比較效益差,土地使用權(quán)的有效需求不足,土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)出現(xiàn)買方市場,個別地方甚至出現(xiàn)流轉(zhuǎn)收益倒掛。耕地流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全觖乏靈活性,可操作性不強(qiáng),缺乏政策引導(dǎo)、制度規(guī)范和法律保障,農(nóng)民思想顧慮比較多。而在已經(jīng)承包出去的土地的管理工作中,基層鄉(xiāng)村干部缺乏力度,存在畏難情緒,沒有做深入細(xì)致的思想工作,致使部分耕地拋荒。

    (四)農(nóng)民法制觀念不強(qiáng)和基層干部監(jiān)管不力

    一方面,作為承包方的農(nóng)民缺乏合同意識,“30年不變”的政策保護(hù)了農(nóng)民對土地的承包經(jīng)營權(quán),但卻淡化了集體經(jīng)濟(jì)組織對農(nóng)民承包土地履行義務(wù)的約束。一些不愿意承包或外出打工的農(nóng)民既不退包、也不流轉(zhuǎn),甚至棄田而去,而且不履行繳納稅費等義務(wù),隨意棄耕、拋荒,不拿合同當(dāng)回事,卻沒有相應(yīng)的懲罰的政策和法規(guī);另一方面,一些基層組織及其干部對做好農(nóng)業(yè)承包合同管理工作認(rèn)識不夠,監(jiān)管不力或沒有做到規(guī)范管理,不能及早發(fā)現(xiàn)和解決問題,等到拋荒地形成后才去處理,工作既困難又被動。

    三、解決耕地拋荒的對策

    要從根本上解決土地拋荒,必須針對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新特點,多措并舉綜合治理,既要深化農(nóng)業(yè)內(nèi)部改革,更要改革現(xiàn)行的土地制度,推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn),給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)注入新的活力,調(diào)動和保護(hù)農(nóng)民生產(chǎn)積極性。

    (一)加大結(jié)構(gòu)調(diào)整力度,推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程

    要大力引導(dǎo)農(nóng)民更新觀念,提高素質(zhì),改變傳統(tǒng)、粗放的生產(chǎn)經(jīng)營方式。以市場為導(dǎo)向,大力調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu),滿足市場對農(nóng)產(chǎn)品多樣化、多層次、優(yōu)質(zhì)化和生態(tài)發(fā)展的要求,依靠科技進(jìn)步,改善農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)和質(zhì)量,發(fā)展高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效農(nóng)業(yè),增強(qiáng)市場競爭力,提高農(nóng)產(chǎn)品商品率,把農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長轉(zhuǎn)到以質(zhì)量和效益為中心的軌道上來。在結(jié)構(gòu)調(diào)整中要結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H,把各地的資源優(yōu)勢和市場需求結(jié)合起來,依托自身優(yōu)勢培育優(yōu)勢產(chǎn)業(yè),發(fā)展特色農(nóng)業(yè)。要大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程,提高農(nóng)業(yè)組織化程度,建立“風(fēng)險共擔(dān)、利益互補(bǔ)”機(jī)制,使農(nóng)業(yè)能夠分享加工、流通環(huán)節(jié)利潤,有效地避免和減少市場風(fēng)險,增加農(nóng)業(yè)效益,調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)積極性。

    (二)改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件提高綜合生產(chǎn)能力

    要切實搞好以水利為重點的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),改革管

    理體制,加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的管理和保護(hù)力度,保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)遇旱能灌、遇澇能排。要采取綜合治理措施,提高耕地質(zhì)量,改造中低產(chǎn)田,提高中低產(chǎn)田的生產(chǎn)水平。大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)小型機(jī)械化,提高勞動生產(chǎn)率和經(jīng)營規(guī)模,增加勞動收入,減輕勞動強(qiáng)度。通過改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件,提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)力,創(chuàng)造良好的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境,不斷提高農(nóng)業(yè)抗御自然災(zāi)害的能力,減少農(nóng)業(yè)自然風(fēng)險,降低生產(chǎn)成本,增強(qiáng)農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定性。

    (三)強(qiáng)化土地承包管理,加快土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營步伐

    各級政府及集體經(jīng)濟(jì)組織,要充分發(fā)揮在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的引導(dǎo)和管理作用,積極探索土地流轉(zhuǎn)的有效途徑,盡快制定和完善土地流轉(zhuǎn)的有關(guān)政策,建立健全土地流轉(zhuǎn)機(jī)制,為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境,加快土地流轉(zhuǎn)步伐,促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)健康、有序進(jìn)行。各地要從實際出發(fā),針對土地拋荒的具體情況制定土地流轉(zhuǎn)的辦法和措施,一是妥善處理好勞力外出和人口、勞力、土地等變化形成的人地矛盾問題,認(rèn)真做好余缺田調(diào)劑工作,將土地轉(zhuǎn)包給勞力富裕戶耕種,或通過“小調(diào)整”在取得村民一致意見后,村集體經(jīng)濟(jì)組織將這部分土地重新向農(nóng)戶發(fā)包。二是對自然條件差的拋荒耕地可以由集體收回,高榜田、水源條件差的統(tǒng)一改造為經(jīng)濟(jì)林基地,低洼田、水浸田,可開發(fā)成漁池基地,再發(fā)包給農(nóng)戶或?qū)ν獍l(fā)包。三是將分散的拋荒田通過與群眾協(xié)商采用調(diào)換與轉(zhuǎn)包的形式,盡可能集中連片,由村集體組織統(tǒng)一整治后進(jìn)行招標(biāo)承包。四是允許土地流轉(zhuǎn)對象、形式多樣化,通過轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租、入股等多種形式進(jìn)行土地流轉(zhuǎn),鼓勵基層干部、種田能手、科技人員領(lǐng)銜承包興辦小農(nóng)場,在充分尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上,發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。五是各地可根據(jù)耕地拋荒的程度、所造成的后果以及承包方應(yīng)負(fù)的責(zé)任,具體研究制定適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)處罰辦法,促使承包方保護(hù)耕地資源,制止土地拋荒現(xiàn)象的蔓延。在土地健康、有序流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上,強(qiáng)化對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的管理,制定相關(guān)措施,發(fā)展土地的適度規(guī)模經(jīng)營。

    (四)改進(jìn)和完善農(nóng)村現(xiàn)行的土地制度

    在法律上把農(nóng)民對土地承包經(jīng)營權(quán)界定為物權(quán),同時把“賦予農(nóng)民長期和穩(wěn)定的土地使用權(quán)”作為立法的前提和基礎(chǔ),給予保護(hù),做到農(nóng)民的土地使用權(quán)神圣不可侵犯。土地使用權(quán)的內(nèi)涵包括經(jīng)營權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、抵押權(quán)、入股權(quán)等各種權(quán)利。這些權(quán)利在立法時應(yīng)界定清楚,形成法律依據(jù)。要建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度,制定《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法》,同時制定統(tǒng)一的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同文書,規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。允許農(nóng)民在遵守《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法》的規(guī)定下,在土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓市場上按照自愿、公平、競爭獲利原則有償轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán),并建立健全土地信托制度,以遏制土地拋荒現(xiàn)象。

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