臺(tái)灣土改的啟示

李　非

自國(guó)民黨敗退臺(tái)灣至今，臺(tái)灣經(jīng)歷了三次土地改革，其土地制度是世界公認(rèn)的學(xué)習(xí)典范。20世紀(jì)50年代臺(tái)灣的第一次土地改革，主要是改革農(nóng)村中的生產(chǎn)關(guān)系，解放農(nóng)村生產(chǎn)力，提高農(nóng)民的生產(chǎn)積極性；70～80年代的第二次土地改革，主要是為了擺脫以小土地私有制為基礎(chǔ)的小農(nóng)經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)專業(yè)化、企業(yè)化和機(jī)械化；90年代的第三次土地改革，主要是為了解決島內(nèi)農(nóng)地市場(chǎng)化問題，以因應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化和加入世界貿(mào)易組織的需要。這三次土改的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)正在推行土地流轉(zhuǎn)的中國(guó)大陸而言，有重要的參考價(jià)值。

和平土改

國(guó)民黨政權(quán)在大陸慘痛的失敗教訓(xùn)，使之清醒地認(rèn)識(shí)到，為了在臺(tái)灣能夠真正站穩(wěn)腳跟，就有必要對(duì)臺(tái)灣的社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系，尤其是農(nóng)村中的土地關(guān)系，進(jìn)行較大幅度的調(diào)整，建立一個(gè)支持其統(tǒng)治的社會(huì)基礎(chǔ)。

蔣介石到臺(tái)灣后，認(rèn)真總結(jié)了在大陸失敗的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。在研究了太平天國(guó)的《天朝田畝制度》和大陸的土改政策后得出結(jié)論：太平天國(guó)以絕對(duì)平均主義均田，是農(nóng)民小私有者的幻想，根本不可能實(shí)現(xiàn)。大陸廢除封建土地所有制是合理的，但“打土豪”，“分田地”，“沒收地主土地財(cái)產(chǎn)”，侵犯地主利益是不可取的，因此決定在臺(tái)灣實(shí)行溫和的社會(huì)改良。

當(dāng)時(shí)臺(tái)灣的土地制度極為不合理，土地分配嚴(yán)重不均，56.01％的耕地為只占農(nóng)村人口11.69％的地主和半地主所占有；剝削也極其殘酷，其苛重程度一般達(dá)到農(nóng)民收獲量的50％以上，有的甚至高達(dá)70％～80％。為維持其在孤島的政治統(tǒng)治，在當(dāng)時(shí)“中美農(nóng)村復(fù)興聯(lián)合委員會(huì)”的策動(dòng)下，國(guó)民黨當(dāng)局從1949年起，以和平漸進(jìn)的方式，進(jìn)行了一場(chǎng)較為徹底的土地改革。

國(guó)民黨政權(quán)在大陸統(tǒng)治時(shí)期一直無法進(jìn)行的土地改革，之所以愿意并且能夠在臺(tái)灣推動(dòng)，主要是由于他們是從大陸逃到臺(tái)灣島的“新客”，與當(dāng)?shù)氐姆饨ǖ刂麟A級(jí)沒有直接的利益瓜葛，土地改革不僅不會(huì)損害到統(tǒng)治者的經(jīng)濟(jì)利益，反而有利于其加強(qiáng)和維護(hù)統(tǒng)治的社會(huì)基礎(chǔ)。

這次臺(tái)灣土改分三步依次推進(jìn)。第一步是“三七五減租”。從法律條例限定租額，地租不得超過全年主產(chǎn)品收獲量的37.5％，減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。條例也保障地主利益，佃農(nóng)按時(shí)納租，欠繳兩年地租地主可以解雇等。

第二階段的“公地放領(lǐng)”，將從日本人手中接收過來的“公地”出售給農(nóng)民，地價(jià)為耕地主要農(nóng)作物正產(chǎn)品全年收獲量的2.5倍，由承領(lǐng)農(nóng)民分10年20期平均攤還，不必負(fù)擔(dān)利息。

第三階段是“耕者有其田”，地主可以保留政府法定田地?cái)?shù)額，超過部分一律由政府征購(gòu)轉(zhuǎn)賣給尚未獲得土地的農(nóng)民，地價(jià)按耕地正產(chǎn)品的2.5倍計(jì)算，以實(shí)物土地債券(占70％)和公營(yíng)企業(yè)股票(30％)作為補(bǔ)償。實(shí)物土地債券由臺(tái)灣當(dāng)局委托臺(tái)灣土地銀行發(fā)放，年利率為4％，在10年內(nèi)分20期償清本息；公營(yíng)企業(yè)股票是從日本人手中接收過來的四大公司(水泥、造紙、農(nóng)林、工礦)的股票。

在本次土地改革中，農(nóng)村地主的損益情況各有不同，其中大地主收益最大。他們從水泥、造紙、農(nóng)林、工礦四大公司中，獲取大量的股票，搖身一變，成為新的工商巨頭，如臺(tái)灣原來的四大封建地主——辜振甫、林伯壽、林猶龍和陳啟清，就是依靠土地改革起家而成為臺(tái)灣地主財(cái)團(tuán)的實(shí)力派。辜振甫控制的“臺(tái)灣水泥公司”在以后的發(fā)展中，逐步成為壟斷島內(nèi)水泥市場(chǎng)的集團(tuán)企業(yè)。同時(shí)，也有部分中小地主，在應(yīng)征土地取得資金或股票后，轉(zhuǎn)營(yíng)工商業(yè)，其中不少因經(jīng)營(yíng)不善而被兼并，或趨于破產(chǎn)，甚至一部分地主將所獲土地征購(gòu)款揮霍一空，最后淪為普通農(nóng)民。

在土地改革后，自耕農(nóng)成為臺(tái)灣農(nóng)村中農(nóng)戶的主體，臺(tái)灣農(nóng)業(yè)從以佃農(nóng)為主的生產(chǎn)體系，轉(zhuǎn)變?yōu)橐宰愿r(nóng)為主的生產(chǎn)體系。土地改革后，佃農(nóng)因獲得一定數(shù)量的土地而成為自耕農(nóng)，耕作興趣和投資意愿明顯增加，對(duì)于農(nóng)業(yè)知識(shí)和技術(shù)的需求更加迫切，因而積極參與農(nóng)業(yè)推廣組織舉辦的農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣和經(jīng)營(yíng)管理改善活動(dòng)，增加對(duì)土地的改良，從而有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提高。臺(tái)灣的“總統(tǒng)府資政”李國(guó)鼎先生指出：“如果沒有土地改革，臺(tái)灣的農(nóng)業(yè)發(fā)展將要缺乏推動(dòng)力，在那時(shí)這種推動(dòng)力是非常重要的”。

農(nóng)業(yè)的集約化

然而，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)對(duì)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的推動(dòng)作用是相對(duì)有限的，到了。一定時(shí)期，反而成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的主要障礙?！靶K土地所有制按其性質(zhì)來說，就是排斥社會(huì)勞動(dòng)生產(chǎn)力的發(fā)展、勞動(dòng)的社會(huì)形式、資本的社會(huì)積累、大規(guī)模的畜牧和科學(xué)的不斷擴(kuò)大的應(yīng)用?！?/p>

隨著60年代臺(tái)灣經(jīng)濟(jì)發(fā)展重心轉(zhuǎn)向工業(yè)生產(chǎn)，臺(tái)灣當(dāng)局大力發(fā)展勞力密集型加工出口工業(yè)，相對(duì)忽視了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，并在某種程度上采取犧牲農(nóng)業(yè)的政策，實(shí)行“田賦征實(shí)”、“隨賦征購(gòu)”和“肥料換谷”制度，壓低農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，從而抑制了農(nóng)業(yè)的發(fā)展，使農(nóng)工發(fā)展不相適應(yīng)。在工業(yè)以雙位數(shù)增長(zhǎng)的同時(shí)，農(nóng)業(yè)卻出現(xiàn)了負(fù)增長(zhǎng)。

農(nóng)民收入偏低，導(dǎo)致其務(wù)農(nóng)意愿淡薄，大批農(nóng)村青壯年勞力涌入城市，更多的農(nóng)民則以兼業(yè)的方式維持生計(jì)。在專業(yè)農(nóng)戶中，絕大部分仍然采取個(gè)體家庭經(jīng)營(yíng)的方式，只有一小部分是經(jīng)營(yíng)規(guī)模不等的資本主義農(nóng)場(chǎng)。兼業(yè)農(nóng)基本上“離農(nóng)不離村”，為增加收入而就地受雇于加工制造業(yè)部門，是半農(nóng)半工的勞動(dòng)者。兼業(yè)農(nóng)的大量增加，一方面，使廣大農(nóng)民的生活來源越來越依賴于非農(nóng)業(yè)收入；另一方面，又使農(nóng)村勞動(dòng)力趨于老化和女性化，青壯年勞動(dòng)力大量減少。

另外，隨著工商業(yè)的迅猛發(fā)展，60～70年代每年都有1000公頃以上的耕地被用于開辟道路、興建工廠、商店、住宅以及公共基礎(chǔ)設(shè)施，有的年份甚至高達(dá)5000公頃以上，致使島內(nèi)可耕地日趨減少，地價(jià)急劇上升。由于土地增值迅速，許多靠近城市的農(nóng)村小土地所有者認(rèn)為，將土地投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不合算，寧愿讓土地廢棄而不進(jìn)行耕作，有的在土地投機(jī)交易的吸引下；把土地高價(jià)賣給土地投機(jī)商，以致耕地荒廢和被占用的現(xiàn)象十分嚴(yán)重。據(jù)調(diào)查，僅1975年，被廢棄的農(nóng)地就有1.2萬公頃。

鑒于小土地私有制限制農(nóng)田經(jīng)營(yíng)面積擴(kuò)大的情況，第二次士地改革的主要內(nèi)容之一，是推行農(nóng)地重劃，就是耕地的轉(zhuǎn)移與合并，農(nóng)民之間以互換耕地的形式，把分散在多處的小塊土地集中在一起，以利于農(nóng)事耕作和管理；或者以自愿結(jié)合的形式，將不規(guī)則的耕地聯(lián)成一片，辦成標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)場(chǎng)或綜合利用。

另外就是輔導(dǎo)小農(nóng)轉(zhuǎn)業(yè)。它要求將島內(nèi)90萬公頃的土地，從分屬90萬農(nóng)戶轉(zhuǎn)變?yōu)榉謱?0萬農(nóng)戶，即將每戶平均擁有耕地從1公頃擴(kuò)大至3公頃，安排60萬農(nóng)戶、約370萬農(nóng)民轉(zhuǎn)業(yè)。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，一方面，臺(tái)灣當(dāng)局鼓勵(lì)無耕種能力的自耕農(nóng)出售土地，輔導(dǎo)其轉(zhuǎn)業(yè)；另一方面，提供貸款，輔助有能力的小農(nóng)戶購(gòu)買棄耕或厭耕的土地，以擴(kuò)大耕地面積，達(dá)成適當(dāng)?shù)慕?jīng)營(yíng)規(guī)模。為此，臺(tái)灣專門設(shè)立了“農(nóng)地購(gòu)置基金”，合計(jì)約新臺(tái)幣25億元，以低息貸給耕地面積較小的農(nóng)戶，協(xié)助其

購(gòu)買新的耕地。每個(gè)農(nóng)民可從中借錢購(gòu)買3公頃的土地，每公頃耕地的貸款額度從以往新臺(tái)幣10萬元增至30萬元，凡增購(gòu)的土地免納5年的農(nóng)業(yè)土地稅。這一措施有助于土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移和合并，在一定程度上擴(kuò)大自耕農(nóng)的耕地面積。

在臺(tái)灣，10年農(nóng)地重劃期間(1962～1971)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)指數(shù)上升19.6個(gè)百分點(diǎn)，同期農(nóng)作物生產(chǎn)總值增長(zhǎng)約40％，僅在1966～1971年的6年期間，農(nóng)戶所得增長(zhǎng)21％左右，扭轉(zhuǎn)了農(nóng)業(yè)下滑的局面。

為配合第二次土地改革，臺(tái)灣制訂了農(nóng)業(yè)機(jī)械化計(jì)劃，至1985年，水稻整地機(jī)械化程度已達(dá)98％，插秧、收割及干燥機(jī)械化程度分別為97％、95％、65％，每公頃使用馬力數(shù)約1.68馬力，各項(xiàng)指標(biāo)均超過原計(jì)劃。

從第二次土地改革的背景和內(nèi)容可以看出，它與第一次土地改革有很大程度的不同：第一次主要解決地權(quán)分配不均的問題，將土地化整為零，摧毀農(nóng)村中的地主經(jīng)濟(jì)，打破“大地主、小佃農(nóng)”的局面；而第二次土地改革則是在以工商業(yè)為主體的社會(huì)經(jīng)濟(jì)形態(tài)下進(jìn)行的，將土地化零為整，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模，造成“小地主、大佃農(nóng)”的局面。

放寬土地流轉(zhuǎn)建制

長(zhǎng)期以來，臺(tái)灣農(nóng)地政策的核心是“耕者有其田”。但是，隨著臺(tái)灣經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)入后工業(yè)化時(shí)代，繼續(xù)沿用這一政策，將嚴(yán)重制約土地流轉(zhuǎn)制度的改革，導(dǎo)致農(nóng)地制度的僵化。不少農(nóng)戶以私有土地利益為唯一依歸，不愿配合對(duì)社區(qū)公共建設(shè)有利的農(nóng)地重劃，拒絕負(fù)擔(dān)農(nóng)地重劃后地塊的整地費(fèi)用，嚴(yán)重影響農(nóng)地重劃的總體效益。

臺(tái)灣的第三次土地改革，重點(diǎn)在于解決農(nóng)地的市場(chǎng)化問題，滿足經(jīng)濟(jì)建設(shè)和非農(nóng)業(yè)部門的用地需求，改善投資環(huán)境，提高農(nóng)民收入，構(gòu)筑適合臺(tái)灣社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)”新模式。90年代以前，臺(tái)灣《土地法》第30條規(guī)定：“私有農(nóng)地所有權(quán)之轉(zhuǎn)移，其承受人以能自耕者為限，并不得轉(zhuǎn)移共有，但因繼承而轉(zhuǎn)移者，得為共有。違反前項(xiàng)規(guī)定者，其所有權(quán)轉(zhuǎn)移無效?！?990年臺(tái)灣當(dāng)局對(duì)此條款進(jìn)行修訂，調(diào)整私有農(nóng)地所有權(quán)轉(zhuǎn)移受讓人必須為自耕農(nóng)的限定，從而為土地流轉(zhuǎn)制度的改革掃清法律上的障礙。

其中的突破在于：一是放棄全面保護(hù)農(nóng)場(chǎng)的立場(chǎng)，不再堅(jiān)持優(yōu)良農(nóng)地不得變更為非農(nóng)業(yè)用地的原則；二是同意農(nóng)地變更使用從以往的供給引導(dǎo)，轉(zhuǎn)為需求引導(dǎo)，開放農(nóng)地自由買賣，嚴(yán)格監(jiān)控農(nóng)地農(nóng)用，落實(shí)農(nóng)地管理。

但在放寬農(nóng)地農(nóng)用但又不能確切落實(shí)的情況下，將來臺(tái)灣的土地資源是否會(huì)大量消失，農(nóng)村綠色環(huán)境是否會(huì)遭受破壞，還有待進(jìn)一步觀察。

經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

縱觀臺(tái)灣的三次土改，第一階段的土地產(chǎn)權(quán)分配非常成功；第二階段，在土地私有的現(xiàn)狀下，因?yàn)檗r(nóng)民不愿主動(dòng)出售其狹小的耕地，擴(kuò)大土地規(guī)模的目標(biāo)沒有實(shí)現(xiàn)，1990年與1955年相比，耕種0.5公頃耕地以下的農(nóng)戶占總農(nóng)戶的比例反從34.4％增加到46.8％，而同期耕種2～3公頃土地的農(nóng)戶則從7.8％減到4.3％；第三階段，開放農(nóng)地自由買賣，某種程度上為黑金政治打開大門。一些財(cái)團(tuán)與民意代表結(jié)合，很多先買下農(nóng)地，再去影響地方政府或議會(huì)，變更土地使用，這是黑金政治最典型的手段。大家都把農(nóng)地當(dāng)房地產(chǎn)來做，結(jié)果農(nóng)產(chǎn)品都要從國(guó)外進(jìn)口了。

在筆者看來，臺(tái)灣土改的重要經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)在于：

土地產(chǎn)權(quán)的不同形式不是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的絕對(duì)決定因素，關(guān)鍵要看是否有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。在臺(tái)北最高的世貿(mào)中心附近的黃金地段，有一塊號(hào)稱臺(tái)北最貴的農(nóng)田，主人不賣這塊農(nóng)田，每天在地里種菜，旁邊是現(xiàn)代化的高樓大廈。臺(tái)北政府不能只給幾千塊錢就強(qiáng)行拆遷，但歸根到底，土地所有制的私有或公有只是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的眾多手段之一，公有產(chǎn)權(quán)容易滋生短期行為，但私有土地制度也會(huì)造成土地規(guī)模狹小和土地投機(jī)的盛行。

另外，規(guī)范產(chǎn)權(quán)的變遷，需要真正的法治，需要實(shí)行憲政，土地私有權(quán)要在政治權(quán)利的保護(hù)下才能真正實(shí)現(xiàn)。在臺(tái)灣，法律規(guī)定了結(jié)社自由與農(nóng)民成立農(nóng)會(huì)的權(quán)利。因此有強(qiáng)大的農(nóng)會(huì)組織，99％的農(nóng)戶都加入了農(nóng)會(huì)，農(nóng)會(huì)機(jī)構(gòu)完善、自治性強(qiáng)，實(shí)行的是民主選舉和管理，總干事由理事會(huì)聘任。農(nóng)會(huì)以農(nóng)民為主體，強(qiáng)調(diào)農(nóng)民素質(zhì)的提高和技能的增強(qiáng)，還包括農(nóng)民政治地位和權(quán)益的保護(hù)等。

臺(tái)灣地區(qū)的農(nóng)會(huì)是組織農(nóng)民的核心，同時(shí)也是政府實(shí)施農(nóng)村、農(nóng)業(yè)政策的重要助手，在協(xié)調(diào)、溝通政府和農(nóng)民的關(guān)系上扮演著重要角色。它接受政府的委托，宣傳推廣政府的政策計(jì)劃，辦理各項(xiàng)教育和生產(chǎn)培訓(xùn)，及時(shí)收集建議與意見，向政府反映農(nóng)民的愿望為政府決策作參考；同時(shí)經(jīng)常進(jìn)行農(nóng)民間的調(diào)解、溝通，以減少相互間的分歧與誤會(huì)，增進(jìn)組織的團(tuán)結(jié)和理解。

如果沒有臺(tái)灣的農(nóng)會(huì)，臺(tái)灣農(nóng)民的地位不會(huì)像今天這般重要，農(nóng)民的權(quán)利不會(huì)和社會(huì)其他階層那樣平等。正是因?yàn)榕_(tái)灣的農(nóng)會(huì)制度，鞏固了臺(tái)灣的土改成果，打造了臺(tái)灣特色的現(xiàn)代化“小農(nóng)”農(nóng)業(yè)模式。

(作者為廈門大學(xué)臺(tái)灣研究中心副主任、閩江學(xué)者特聘教授、博導(dǎo))