穩(wěn)定農(nóng)村大局下的農(nóng)業(yè)保險

鐘岷源

2009年是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展特殊的一年，盡快建立健全保障制度，解決農(nóng)村因病因?yàn)?zāi)致貧、返貧現(xiàn)象，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)保險尤為重要。

去年底，國家保監(jiān)會發(fā)布了一份《關(guān)于加強(qiáng)政策性農(nóng)業(yè)保險各項(xiàng)政策措施落實(shí)工作的通知》，要求人保財(cái)險等7家保險公司從五個環(huán)節(jié)入手，強(qiáng)化保險部門對農(nóng)業(yè)保險所擔(dān)負(fù)的“社會責(zé)任”。知情者告訴記者，這份“通知”是對即將出臺的《政策性農(nóng)業(yè)保險條例》起一個過渡的作用，因?yàn)椤皸l例”已經(jīng)上報(bào)國務(wù)院，并被列入立法計(jì)劃。

2008年保監(jiān)會“重推”農(nóng)業(yè)保險，直接的原因源自年初的南方雪災(zāi)和年中的汶川地震。據(jù)保監(jiān)會的一位官員透露，雪災(zāi)的直接經(jīng)濟(jì)損失超過1500億，而保險賠款只有33億左右，賠付不到實(shí)際損失的3％；汶川地震所造成的超過5000億元直接經(jīng)濟(jì)損失中，只有5％投了保險，全國保險機(jī)構(gòu)累計(jì)賠付1.93億元，不及震災(zāi)損失的一個零頭。這位官員強(qiáng)調(diào)說，“相對于國外巨災(zāi)后，保險賠款可承擔(dān)30％以上的損失補(bǔ)償，發(fā)達(dá)國家甚至可達(dá)60％～70％的情況而言，我國可保險賠付金額尚不足損失總額的1％?！贝鬄?zāi)過后，農(nóng)業(yè)保險的缺位問題更加袒露，引發(fā)關(guān)注。

問題的另一面是，我國是一個農(nóng)村人口占總?cè)藬?shù)85％的農(nóng)業(yè)大國，也是世界上自然災(zāi)害最為嚴(yán)重的國家之一。近10年來，全國平均每年約有3億畝農(nóng)作物受災(zāi)，2億多農(nóng)村人口受到災(zāi)害影響，自然災(zāi)害每年給我國造成的經(jīng)濟(jì)損失都在1000億元以上?！笆曛赂槐夹】?，一場災(zāi)害全泡湯”，絕對不是一句玩笑。同時，我國農(nóng)業(yè)保險保費(fèi)收入僅為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的0.04％，占全國財(cái)產(chǎn)保險保費(fèi)收入的8.82％，農(nóng)業(yè)保險的險種不足30個。這就是我國農(nóng)業(yè)保險與農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)對保險的需求極不相稱的現(xiàn)狀。

農(nóng)業(yè)保險歷經(jīng)多年的徘徊和尷尬之后，即將迎來一個發(fā)展的高峰。尤其是，2009年中央農(nóng)村工作會議將“穩(wěn)糧、增收、強(qiáng)基礎(chǔ)、重民生”確立為今年農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的主要任務(wù)之后，發(fā)展農(nóng)業(yè)保險成為穩(wěn)定農(nóng)村的重要一環(huán)。

死路和活路

我國于1982年起試辦農(nóng)業(yè)保險，然而26,年過去，一路發(fā)展緩慢，近年出現(xiàn)萎縮，幾乎走向“死路”。究其原因，與我國長期以商業(yè)性保險辦法經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險分不開。

“大多數(shù)參與農(nóng)業(yè)保險的保險公司都是虧損的。”永誠保險福建分公司市場開發(fā)部總經(jīng)理陳修建向本刊記者解釋，“在商業(yè)運(yùn)作下農(nóng)業(yè)保險如何制定保、賠標(biāo)準(zhǔn)方面出現(xiàn)了兩難尷尬的狀況：如果按商業(yè)化操作的要求制訂保險費(fèi)率，農(nóng)民根本保不起；如果按農(nóng)民可以接受的標(biāo)準(zhǔn)制訂保險費(fèi)率，則保險公司賠不起。農(nóng)業(yè)保險高賠付導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)保險的高保費(fèi)，而高保費(fèi)又令更多的收入微薄的農(nóng)民難以接受，農(nóng)業(yè)保險便走進(jìn)了日漸萎縮的‘怪圈?！?/p>

由于農(nóng)業(yè)高風(fēng)險的特點(diǎn)造成農(nóng)業(yè)保險費(fèi)率和經(jīng)營成本相對城市保險業(yè)務(wù)要高得很多，據(jù)測算，一些地方農(nóng)作物險種的費(fèi)率高達(dá)9％～10％，即農(nóng)民要投保1000元的保額，需交100元的保費(fèi)，而在許多農(nóng)村地區(qū)尤其是貧困地區(qū)農(nóng)民連擴(kuò)大再生產(chǎn)的基本資金都沒有，就更拿不出這筆錢來了。目前的狀況是，種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)農(nóng)民平均只能承受30％左右的保險費(fèi)，大約占保費(fèi)額度的1／3左右，較高的保險費(fèi)率與農(nóng)民的承受能力相差甚遠(yuǎn)，農(nóng)民基本上只能“望保興嘆”。

而農(nóng)業(yè)的高風(fēng)險又決定了農(nóng)業(yè)保險具有“高風(fēng)險、高賠付”的特性，往往會使保險經(jīng)營者陷于“不保不賠，少保少賠，多保多賠”的境地，對于以利潤最大化為目標(biāo)的商業(yè)保險公司而言，絕少愿意承保這樣的高風(fēng)險業(yè)務(wù)。據(jù)業(yè)界的規(guī)則，70％賠付率是保險業(yè)界公認(rèn)的盈利臨界點(diǎn)，農(nóng)業(yè)險的賠付率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于臨界點(diǎn)，多數(shù)地方的年均賠付率都在120％左右，而且出險之后，保險公司需要出動大量的人力物力進(jìn)行核賠。所以，行內(nèi)的說法就是“做得多就虧得多”，商業(yè)保險公司對農(nóng)業(yè)保險幾乎“望而卻步”。

比如，前些年尼伯特臺風(fēng)橫掃海南島，災(zāi)難過后，中國人民財(cái)產(chǎn)保險設(shè)在海南省樂東縣的支公司按照公司香蕉保險產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)每株0.5元保費(fèi)，臺風(fēng)后賠付7元，共賠付了240多萬元?？墒且?yàn)橥侗５慕掇r(nóng)很少，當(dāng)年他們收到的保費(fèi)僅有20多萬元。這場臺風(fēng)，讓樂東支公司談“保”色變，不敢再做農(nóng)險，上級也讓他們停止了該項(xiàng)業(yè)務(wù)，因?yàn)轱L(fēng)險賠付太高了。

另外，農(nóng)業(yè)險還普遍存在較多的道德風(fēng)險問題。首先是逆選擇，比如在投保漁船險時，漁民不愿投保新船，而是投保用了多年的老船、舊船，這樣出險概率自然會提高，保險公司賠付不起；其次是理賠糾紛，比如有的村里只有幾個養(yǎng)雞戶保了養(yǎng)殖險，可一旦出現(xiàn)了雞瘟，村里人就會把全村的死雞放到投保的養(yǎng)雞戶那里，找保險公司索賠。面對這么多死雞，保險公司很難辨認(rèn)哪些是保過險的，哪些是沒保險的，照單全賠保險難免招架不住。雖然保險公司后來進(jìn)行了改革，如對一頭牛只保三條腿等，出險后風(fēng)險由農(nóng)戶和保險公司共擔(dān)。即使這樣，農(nóng)險理賠的難度和成本仍然高于其他險種，農(nóng)險推廣的難度也就可想而知。即使最早創(chuàng)辦農(nóng)業(yè)保險的西方市場經(jīng)濟(jì)國家，一些商業(yè)性保險公司嘗試開辦農(nóng)業(yè)保險，幾乎也都以失敗告終。

目前，全球約有40多個國家實(shí)行了農(nóng)業(yè)保險制度，這些國家大多將農(nóng)業(yè)保險從商業(yè)保險中分離出來，轉(zhuǎn)而以國家為主導(dǎo)建立相應(yīng)的政策性農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機(jī)構(gòu)，或者采取對商業(yè)保險公司給予資助、補(bǔ)貼等方式鼓勵其發(fā)展農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)，從而使農(nóng)業(yè)保險具有了很強(qiáng)的政策性。

專家還同時建議，應(yīng)建立農(nóng)業(yè)保險的再保險體系，以此提高農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營主體的積極性，引導(dǎo)經(jīng)營重點(diǎn)、費(fèi)率厘定，增加手續(xù)費(fèi)收入，增強(qiáng)經(jīng)營主體的內(nèi)控制度建設(shè)，提高管理水平和人員素質(zhì)。利用再保險體系支持農(nóng)業(yè)保險，以財(cái)政收入補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)保險的費(fèi)用和經(jīng)營虧損。

福建試驗(yàn)

與其他種類的保險相比，農(nóng)業(yè)保險的社會公益性決定了其更需要政策扶持。正如全國政協(xié)委員、中國人民保險集團(tuán)公司總裁吳焰所言，“補(bǔ)貼農(nóng)險保費(fèi)的方式可以使中央財(cái)政投入的資金通過保險機(jī)制得到乘數(shù)倍放大，這是一種很精巧的制度安排。”

在我國還沒有制定具體的、制度性的農(nóng)業(yè)保險支持政策體系的背景下，福建省龍巖市開創(chuàng)全國先河，所推出的全市農(nóng)民房屋統(tǒng)一保險、農(nóng)村人口自然災(zāi)害公眾責(zé)任統(tǒng)一保險、“新農(nóng)合”補(bǔ)充醫(yī)療保險等涉農(nóng)保險，由于有政府政策層面的支持，進(jìn)而發(fā)展順暢，不僅得到社會各界和群眾的歡迎，還受到國務(wù)院總理溫家寶的贊同。

據(jù)人保財(cái)險龍巖分公司經(jīng)理陳賀介紹，2006年3月，在當(dāng)?shù)卣耐苿酉拢垘r市在全省率先推行全市范圍內(nèi)的農(nóng)民房屋統(tǒng)一保險工作，為全市606272戶農(nóng)戶提供了30.31億元的風(fēng)險保障。每戶保險金額為人民幣3000元，2008年起調(diào)高到每戶10000元。

2006年第一年保費(fèi)由省級財(cái)政補(bǔ)貼50％，當(dāng)?shù)卣?0％。從2007年起，改由省級財(cái)政全額承擔(dān)。截至目前，已有16834戶受災(zāi)，支付賠款2770.33萬元。

陳賀還向記者講述了這樣一個細(xì)節(jié)，2006年5、6月間，龍巖市接連遭受強(qiáng)暴雨襲擊，農(nóng)房受損嚴(yán)重，保險公司隨即支付農(nóng)房賠款2315.79萬元。6月27日，溫家寶總理前往閩西視察災(zāi)情，詳細(xì)了解災(zāi)后重建工作。當(dāng)他得知政府為每個受災(zāi)戶籌集1萬元重建資金，其中3000元來自保險，總理即向陪同的地方官員詢問具體情況，由哪家公司承保、保費(fèi)怎么出、賠多少，當(dāng)即肯定這一做法，并向身旁的福建省委書記盧展工等說：“農(nóng)房保險很好，龍巖有了，福建是不是全省都有呢?”

此后，政府出資為農(nóng)民房屋統(tǒng)一保險的做法得到福建省委、省政府的重視，2006年8月23日，省政府正式下文實(shí)施全省農(nóng)房統(tǒng)保，農(nóng)房統(tǒng)保工作在全省推開。福建省保監(jiān)局局長朱增鑣告訴本刊記者：“福建省財(cái)政已為全省680多萬戶農(nóng)村農(nóng)民住房實(shí)施統(tǒng)一保險，撥付的3500萬元保費(fèi)已經(jīng)到位。同時，該省還在部分地區(qū)農(nóng)村啟動了森林火災(zāi)保險、水稻種植保險和漁工責(zé)任保險。其中水稻種植險由政府和農(nóng)民各出50％保費(fèi)；森林火災(zāi)險政府、個人各出20％和80％保費(fèi)；漁工責(zé)任險政府、個人各出20％和80％保費(fèi)?！?/p>

農(nóng)業(yè)保險期待政策扶持的同時，專家學(xué)者指出，國家還應(yīng)該在立法層面上給予農(nóng)業(yè)保險相關(guān)的地位，建立法律或者法規(guī)平臺對農(nóng)業(yè)保險予以支撐。應(yīng)盡快出臺《農(nóng)業(yè)保險條例》，待條件成熟后再制定《農(nóng)業(yè)保險法》；國家給予農(nóng)業(yè)保險政策傾斜和資金補(bǔ)貼；設(shè)定農(nóng)業(yè)法定險種，法定保險的保險費(fèi)在初期可由財(cái)政提供，或從扶貧款中撥付。

在實(shí)際操作中，如何加大財(cái)政對農(nóng)業(yè)保險的補(bǔ)貼力度?專家的觀點(diǎn)是，一是確立目標(biāo)?？紤]到我國財(cái)政承受能力以及新的農(nóng)業(yè)保險體系成熟需要一個過程，可確定用5年左右的時間，逐步把對農(nóng)業(yè)保險保費(fèi)的補(bǔ)貼提高到占當(dāng)年農(nóng)業(yè)增加值1％的水平，以后逐年適當(dāng)提高補(bǔ)貼比例。二是落實(shí)各級財(cái)政對農(nóng)業(yè)保險的補(bǔ)貼責(zé)任。發(fā)達(dá)省份的農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼可由各省財(cái)政負(fù)擔(dān)，落后省份的農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼可由中央和地方財(cái)政共同負(fù)擔(dān)。三是規(guī)定主要農(nóng)業(yè)保險險種費(fèi)率的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。具體標(biāo)準(zhǔn)可由各省級政府確定，但對水稻、小麥、玉米、大豆、棉花、油菜等保費(fèi)補(bǔ)貼的比率應(yīng)高于50％。

納入維穩(wěn)大局

從2004年至今，中央一號文件連續(xù)5年“惦記”農(nóng)業(yè)保險，對其發(fā)展提出了具體要求。而為了應(yīng)對經(jīng)濟(jì)危機(jī)，國務(wù)院2008年底發(fā)布的“金融30條”已經(jīng)明確，要進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險覆蓋范圍，鼓勵開發(fā)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村小額保險及產(chǎn)品質(zhì)量保險，提高保險業(yè)參與新型農(nóng)村合作醫(yī)療水平，發(fā)展適合農(nóng)民需求的健康保險和意外傷害保險，并首次提出要“引導(dǎo)保險公司以債權(quán)等方式”投資農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。

元旦后不久，中國保險行業(yè)協(xié)會組織行業(yè)內(nèi)各主要保險公司召開了農(nóng)業(yè)保險宣傳普及實(shí)施工作會議。行業(yè)人士已經(jīng)達(dá)成共識，2009年是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展特殊的一年，盡快建立健全保障制度，解決農(nóng)村因病因?yàn)?zāi)致貧、返貧現(xiàn)象，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)保險尤為重要。

國務(wù)院總理溫家寶在不同的場合都強(qiáng)調(diào)說，“要積極發(fā)展農(nóng)業(yè)保險，逐步建立政策性農(nóng)業(yè)保險制度和農(nóng)業(yè)再保險體系。”財(cái)政部2007年安排了農(nóng)業(yè)保險保費(fèi)補(bǔ)貼資金10億元，2008年則增加至60.5億元。

而對于“一號文件”解困農(nóng)險所發(fā)揮的作用，人民大學(xué)財(cái)經(jīng)學(xué)院保險系許飛瓊教授更加贊賞2007年的提法，她認(rèn)為，這年的文件不僅明確政府要在財(cái)政上進(jìn)行扶持，對農(nóng)業(yè)保險直接業(yè)務(wù)要進(jìn)行扶持，而且對農(nóng)業(yè)再保險也要進(jìn)行扶持；同時明確了農(nóng)業(yè)保險是一個保險體系，是一種發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)必不可少的經(jīng)濟(jì)制度；而且政府會通過有關(guān)優(yōu)惠政策鼓勵企業(yè)、中介組織參與和支持興辦農(nóng)業(yè)保險，說明政府真正開始在行動上支持農(nóng)業(yè)保險，而不是干打雷。

當(dāng)然，除了解決保險賠付不足的問題，過去的2008年再次警示人們建立巨災(zāi)風(fēng)險保障體系的重要性。所謂巨災(zāi)，是指臺風(fēng)、暴雨、洪水、地震和海嘯等強(qiáng)大自然災(zāi)害造成的損失，當(dāng)今國際社會，巨災(zāi)損失已成為國際保險和再保險公司破產(chǎn)清償?shù)囊粋€重要原因。在中國，由于巨災(zāi)保險的缺失，歷來經(jīng)濟(jì)損失主要依靠國家財(cái)政救濟(jì)，但畢竟是杯水車薪。

國家保監(jiān)會副主席周延禮認(rèn)為，眼下首先應(yīng)建立一個基金，采取商業(yè)化運(yùn)作的模式，由政府來進(jìn)行督導(dǎo)，由行業(yè)管理，通過長期積累，形成一個基金制度，應(yīng)對自然災(zāi)害和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)當(dāng)中的一些不確定性問題。利用全社會的資源，利用各種全球保險機(jī)制，形成中國需要的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險和巨災(zāi)保險的分散保障機(jī)制。初步計(jì)算，通過巨災(zāi)機(jī)制，經(jīng)過二三十年的積累，對于支付8000萬到1萬億的災(zāi)后支付，保險完全做得到。同時'巨災(zāi)保險基金可以通過國際再保以及巨災(zāi)風(fēng)險的證券化將風(fēng)險分散到國際再保險市場和資本市場，發(fā)揮它在政府與保險公司之間的橋梁作用。

巨災(zāi)保險與一般的商業(yè)保險相比更有政策性，需要政府通過立法等形式給予支持，一方面發(fā)揮政府的支持作用，另一方面發(fā)揮保險機(jī)構(gòu)分布廣、承保、理賠方面的優(yōu)勢。在農(nóng)業(yè)保險被納入維穩(wěn)大局之后，巨災(zāi)風(fēng)險保障會朝哪個方向發(fā)展，在社?；鹬?，會否成長出又一個巨無霸基金，值得觀察。

應(yīng)建立農(nóng)業(yè)保險的再保險體系，以此提高農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營主體的積極性，引導(dǎo)經(jīng)營重點(diǎn)、費(fèi)率厘定，增加手續(xù)費(fèi)收入，增強(qiáng)經(jīng)營主體的內(nèi)控制度建設(shè)，提高管理水平和人員素質(zhì)。利用再保險體系支持農(nóng)業(yè)保險，以財(cái)政收入補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)保險的費(fèi)用和經(jīng)營虧損。