關(guān)于農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的思考

張傳新　李世平

中圖分類號：F301.2 文獻標(biāo)識碼：A

內(nèi)容摘要：農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度的建立涉及集體土地所有權(quán)實現(xiàn)形式等一系列制度的改革，是一項系統(tǒng)的工程。因此，本文立足制度設(shè)計，認(rèn)為在逐步推廣集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點的同時，應(yīng)注意控制數(shù)量，把握和遵循平穩(wěn)推進集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的原則，逐步清除制度障礙，完善相關(guān)的支持體系。

關(guān)鍵詞：集體建設(shè)用地 流轉(zhuǎn) 試點 收益分配

黨的十七屆三中全會明確了建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，允許集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的農(nóng)村土地政策改革方針。從國土資源部批準(zhǔn)成立第一個集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點至今，全國很多城市都開展集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的試點工作，取得了一定的成績和經(jīng)驗，同時也存在一些問題。因此，在已有試點工作開展的基礎(chǔ)上，本文對建立集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度的相關(guān)問題進行探討。

合理確定集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵

關(guān)于集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵，目前主要有兩種觀點：一種觀點認(rèn)為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)應(yīng)包括首次流轉(zhuǎn)和再次流轉(zhuǎn)；另一種觀點認(rèn)為其應(yīng)僅指集體建設(shè)用地使用權(quán)在土地使用者之間的轉(zhuǎn)移。 兩種觀點的矛盾是流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用地是否包括初次流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用地，是存量與增量的問題。

所謂集體建設(shè)用地“首次流轉(zhuǎn)”，實質(zhì)上是土地使用權(quán)與土地所有權(quán)的初次分離。在我國現(xiàn)行土地制度下，這種分離通常是在地方政府的操作下進行的。在“土地財政”以及不科學(xué)的政績觀的左右下，其結(jié)果通常是建設(shè)用地供給總量的增加，而不是現(xiàn)有存量建設(shè)用地利用率的提高。這種新增建設(shè)用地增加迅猛而存量建設(shè)用地使用效率挖潛不明顯的結(jié)果顯然不是我們的目標(biāo)訴求。而“再次流轉(zhuǎn)”僅限于建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，是對存量建設(shè)用地使用權(quán)的重新分配，其結(jié)果是使目前利用效率較低的土地資源得到更加充分、合理的利用，并不會增加新的建設(shè)用地。

以上分析表明，“首次流轉(zhuǎn)”極易造成土地供給失控和耕地的減少，而“再次流轉(zhuǎn)”比較容易監(jiān)控，并且存量建設(shè)用地向更加合理、集約、高效的利用方式流轉(zhuǎn)本身就是我們制度設(shè)計的目標(biāo)訴求。因此，本文認(rèn)為在當(dāng)前的情況下，應(yīng)充分把握“平穩(wěn)推進，逐步放開”的原則，集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)該限定在存量的流轉(zhuǎn)，而不應(yīng)包括所謂的“首次流轉(zhuǎn)”，待時機成熟則可進一步的推進。

明確集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配原則

集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度之所以為廣大學(xué)者以及土地管理部門所接受和認(rèn)可，并得到黨中央十七屆三中全會的認(rèn)可，其必定符合當(dāng)前土地利用的基本現(xiàn)實。但我們還必須認(rèn)識到一些制度內(nèi)部的基本原則是決定制度實施成功與否及是否順利的關(guān)鍵。收益分配是農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵，各地有不同做法。如安徽蕪湖將收益在土地所有者、鎮(zhèn)、縣（區(qū)）、市之間按2∶5∶2∶1進行分配。而浙江湖州則按 “誰所有誰收益的原則分配，土地管理部門收取5%的手續(xù)費”的分配辦法。

各種分配比例相差較大的現(xiàn)象不僅造成了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點工作開展的混亂和無序，同時也損害了所有者以及農(nóng)民的利益。從理論上說，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益主要由三部分構(gòu)成：一是所有者對土地的壟斷，即壟斷地租；二是勞動和資本投入所產(chǎn)生的成本地租；三是投資環(huán)境所產(chǎn)生的級差地租。在土地利用和開發(fā)建設(shè)過程中，土地使用者要另行支付基礎(chǔ)設(shè)施配套費和相關(guān)稅費，政府的這部分投入已有了回報，不宜再直接從集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益中分享。因此，本文認(rèn)為對于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的土地收益，應(yīng)歸相應(yīng)的集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)人所有，國家可以通過稅收的方式對收益進行合理的二次分配。對于流轉(zhuǎn)中土地用途改變所產(chǎn)生的土地收益，政府可以適當(dāng)參與分成，但應(yīng)嚴(yán)格限制分成比例。

修改完善當(dāng)前集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律制度

我國《立法法》明確規(guī)定：法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章，因而地方政府制定的規(guī)章不能與法律相抵觸。我國現(xiàn)行《土地管理法》對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)采取了限制性規(guī)定，基本上禁止了其流轉(zhuǎn)。在法律明確禁止集體建設(shè)用地流通的情況下，地區(qū)政府以規(guī)章的形式肯定了流通，很顯然是不合法的。

我們必須充分認(rèn)識到《土地管理法》禁止集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的條款已滯后于當(dāng)前土地利用的現(xiàn)實，而黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》則明確了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的可行性與必要性。因此，當(dāng)前工作的重點是研究、修改當(dāng)前與集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度建立、發(fā)展相抵觸的相關(guān)法律法規(guī)，為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度試點工作的開展以及制度的建立營造良好的法制環(huán)境。與此同時，應(yīng)盡快出臺集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點工作指導(dǎo)意見，明確流轉(zhuǎn)的范圍、主體以及相關(guān)的管理等事項，保證試點工作健康有序的開展，以保障農(nóng)民的土地權(quán)利，促進集體建設(shè)用地市場的發(fā)育。

完善集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度的相關(guān)支撐體系

改革開放以來，我國所進行的一系列體系的改革經(jīng)驗和教訓(xùn)明確的告訴我們，制度確立之前的相關(guān)體系的建立與完善關(guān)乎整個制度設(shè)定目標(biāo)的實現(xiàn)。因此，為確保制度確立之后的順利執(zhí)行，在制度確立之前，相關(guān)支撐體系的建立與完善工作便顯得尤為重要，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)也是如此。

（一）完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)體系

明晰的產(chǎn)權(quán)界定是進行市場交易的基礎(chǔ)性條件。當(dāng)前集體土地所有權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)的界定不清、權(quán)利設(shè)置不完整以及權(quán)利內(nèi)容不全，從根本上限制了集體對其所擁有的土地所有權(quán)行使設(shè)定權(quán)利，同時造成集體土地次級產(chǎn)權(quán)形態(tài)無法建立。因此，依法明確集體土地的所有權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)主體及權(quán)能也就成為了集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的基礎(chǔ)。

農(nóng)村集體土地所有權(quán)證書，是保障產(chǎn)權(quán)主體產(chǎn)權(quán)和利益的憑證。因此，借鑒蘇州等地試點的經(jīng)驗，加快農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記發(fā)證步伐，具有十分重要的意義。通過發(fā)證工作，明確土地所有權(quán)的主體，增強農(nóng)民對土地財產(chǎn)權(quán)的控制、流轉(zhuǎn)以及收益的行為能力，從根本上促進農(nóng)村集體建設(shè)用地的“公開、公平、公正”流轉(zhuǎn)。同時應(yīng)加強集體土地使用權(quán)登記工作和信息公開制度建設(shè)。

（二）完善價格形成機制

在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)前對資產(chǎn)價值進行評估，一方面可以為集體土地市場的建立和發(fā)展提供地價標(biāo)準(zhǔn)和宏觀導(dǎo)向；另一方面也是實現(xiàn)地產(chǎn)公平交易、合理征收土地稅費的基礎(chǔ)。當(dāng)前集體土地市場正處于起步階段，有意識的根據(jù)當(dāng)前國有土地流轉(zhuǎn)市場的經(jīng)驗，為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場價格形成機制的建立創(chuàng)造條件是當(dāng)前準(zhǔn)備工作必不可少的內(nèi)容，同時也是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場的必然要求。

因此，要在總結(jié)現(xiàn)有估價實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，建立與當(dāng)前國有建設(shè)用地定級估價技術(shù)規(guī)范與規(guī)程相適應(yīng)的估價規(guī)則體系，為城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場的建立構(gòu)建基礎(chǔ)。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)時，應(yīng)由具備資質(zhì)的地價評估機構(gòu)進行評估確定。對于不同的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)方式應(yīng)區(qū)別對待。

（三）加強土地用途管制與利用規(guī)劃

土地用途管制是為了保護土地資源和耕地，國家以管理者身份對土地采取保護性措施而行使的一項管理職能。農(nóng)村集體建設(shè)用地由于點多面廣，土地管理部門往往無力顧及，由此造成的多占、亂占、占而不用的現(xiàn)象普遍存在。試點地區(qū)的經(jīng)驗與教訓(xùn)表明，嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地的總量因市場的開放而驟增是需要解決的首要問題。土地管理部門在搞好產(chǎn)權(quán)發(fā)證工作的同時，必須加強土地利用規(guī)劃，發(fā)揮規(guī)劃在管理中的基礎(chǔ)性作用。在科學(xué)規(guī)劃的引導(dǎo)下，配合用途管制制度的實施，嚴(yán)格控制農(nóng)地專用的數(shù)量和速度，確保耕地保護工作的落實。

綜上所述，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度的建立是一個系統(tǒng)工程，如果相關(guān)的支撐體系沒有建立起來，只會給當(dāng)前的土地市場帶來混亂，造成大量耕地流失。因此，對試點地區(qū)數(shù)量進行合理的控制，實現(xiàn)量與質(zhì)的結(jié)合，努力完善相關(guān)體系是當(dāng)前集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點工作的關(guān)鍵。

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