芻議事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)收益問(wèn)題

李曉莉

中圖分類(lèi)號(hào)：F123.7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

內(nèi)容摘要：事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)收益管理是國(guó)有資產(chǎn)管理的重要內(nèi)容。將事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)收益納入單位預(yù)算，不符合國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)權(quán)益的要求。為了維護(hù)事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的完整性，建議事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)收益的監(jiān)管，或?qū)⑵浼{入政府國(guó)有資產(chǎn)預(yù)算，從根源上杜絕國(guó)有資產(chǎn)流失。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位 國(guó)有資產(chǎn) 收益 分配

事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)收益問(wèn)題的相關(guān)規(guī)定

事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)收益與稅收、基金等收入一樣，同屬于國(guó)家財(cái)政收入，對(duì)事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)收益的管理也是國(guó)有資產(chǎn)管理的重要組成部分。一直以來(lái)，由于事業(yè)單位可獲得的收益在國(guó)家財(cái)政收入中所占比例較少，國(guó)家對(duì)這一部分收益的管理缺乏應(yīng)有的重視，事業(yè)單位自行支配收入，造成國(guó)有資產(chǎn)嚴(yán)重流失，單位內(nèi)部分配不公現(xiàn)象長(zhǎng)期存在。2006年5月，財(cái)政部公布《事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》），并自2006年7月起施行。這是理順行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理體制，提高行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)使用效率，完善收入管理的重要舉措。但是，對(duì)于事業(yè)單位的收益管理，《辦法》規(guī)定，事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)處置收入屬?lài)?guó)家所有，按照政府非稅收入管理的規(guī)定實(shí)行“收支兩條線”管理(第29條)；而對(duì)外投資收益以及利用國(guó)有資產(chǎn)出租、出借和擔(dān)保等取得的收入?yún)s納入單位預(yù)算，統(tǒng)一核算，統(tǒng)一管理（第23條）。把對(duì)外投資、擔(dān)保、出租、出借國(guó)有資產(chǎn)獲得的收入納入單位預(yù)算，實(shí)則規(guī)定為由單位享有，并由單位自行分配。本文認(rèn)為這一規(guī)定不符合國(guó)家所有者的權(quán)益，違背了國(guó)家作為事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)所有者的產(chǎn)權(quán)利益要求，把國(guó)有資產(chǎn)的所有權(quán)與收益權(quán)割裂的規(guī)定及實(shí)施，無(wú)助于從根源上解決事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)流失問(wèn)題。

事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)收益的歸屬界定及分配現(xiàn)狀

事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)收益，包括事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)處置收益及通過(guò)對(duì)外投資、擔(dān)保、出租、出借國(guó)有資產(chǎn)獲得的收入。其產(chǎn)生的根源在于：為了緩解改革開(kāi)放之初事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)不足的問(wèn)題，國(guó)家從政策上允許各事業(yè)單位通過(guò)經(jīng)營(yíng)單位國(guó)有資產(chǎn)組織收入。目前，通過(guò)出租、出借國(guó)有資產(chǎn)的行為在各事業(yè)單位中普遍存在。從產(chǎn)權(quán)關(guān)系上講，事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)為國(guó)家所有，單位享有對(duì)這部分資產(chǎn)的使用權(quán)、管理權(quán)，其享有的收益權(quán)要通過(guò)財(cái)政預(yù)算程序和財(cái)政分配的方式來(lái)獲得。事業(yè)單位要對(duì)外投資、擔(dān)保、出租、出借單位國(guó)有資產(chǎn)活動(dòng)，首先要通過(guò)主管部門(mén)的審批，并要進(jìn)行可行性論證。在這些活動(dòng)產(chǎn)生之后，無(wú)論其使用方向發(fā)生什么樣的變動(dòng)，這部分資產(chǎn)的所有權(quán)關(guān)系并未發(fā)生改變，國(guó)家依舊享有對(duì)這部分資產(chǎn)的收益權(quán)以及對(duì)這部分收益的分配權(quán)。

從實(shí)質(zhì)上看，在這部分資產(chǎn)國(guó)家所有的性質(zhì)并未改變的情況下，事業(yè)單位無(wú)論采取何種方式從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，也不論使用方向變動(dòng)之后產(chǎn)權(quán)關(guān)系如何變動(dòng)，都是由事業(yè)單位代表國(guó)家對(duì)這部分資產(chǎn)行使相應(yīng)產(chǎn)權(quán)，按照國(guó)家政策規(guī)定享有資產(chǎn)的收益權(quán)及其它相關(guān)權(quán)利。事業(yè)單位并不是該資產(chǎn)的所有者而僅僅是該資產(chǎn)的管理者。這部分資產(chǎn)的收益，應(yīng)視為國(guó)有產(chǎn)權(quán)利益，國(guó)家作為所有者享有對(duì)這部分收益的所有權(quán)、使用權(quán)和分配權(quán)。

明確事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)收益的歸屬，有助于解決當(dāng)前事業(yè)單位對(duì)于使用國(guó)有資產(chǎn)獲得收益的管理及分配問(wèn)題。如前所述，國(guó)家是事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的所有者，國(guó)家對(duì)這些資產(chǎn)享有所有權(quán)、監(jiān)督管理權(quán)和收益權(quán)，事業(yè)單位享有具體的監(jiān)督管理權(quán)、占有權(quán)及使用權(quán)。而在現(xiàn)實(shí)中，國(guó)家對(duì)事業(yè)單位使用國(guó)有資產(chǎn)的情況以及對(duì)事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的收益管理一直處于空缺狀態(tài)，產(chǎn)權(quán)單位在收益分配中也未體現(xiàn)國(guó)家所有者的權(quán)益。相反，事業(yè)單位把通過(guò)投資、出租、擔(dān)保等各種形式獲得的收益，在單位內(nèi)部以“小金庫(kù)”、“賬外賬”的方式實(shí)現(xiàn)集體占有。而且，在單位內(nèi)部的分配也出現(xiàn)嚴(yán)重失衡現(xiàn)象，或者以職工福利、津貼、獎(jiǎng)金形式在單位內(nèi)分配使用，或者成為單位內(nèi)部某個(gè)部門(mén)或某幾個(gè)人的“小金庫(kù)”，并以各種方式對(duì)這些國(guó)有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)收益私自瓜分。這種由國(guó)家向集體再向個(gè)人傾斜的收益分配方式，使事業(yè)單位正常工作及社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序出現(xiàn)嚴(yán)重混亂局面。從國(guó)有產(chǎn)權(quán)關(guān)系看，集體完全占有資產(chǎn)收益本身就是對(duì)資產(chǎn)所有者權(quán)益的侵蝕，直接導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)的嚴(yán)重流失。在單位內(nèi)部分配的失衡，又使追求個(gè)人私利成為事業(yè)單位人員工作的主要目標(biāo)，因此，有必要對(duì)事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的使用及收益分配秩序進(jìn)行規(guī)范治理。

完善事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)收益管理的策略

鑒于目前國(guó)家與事業(yè)單位之間的利益分配格局，對(duì)于事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)收益的管理使用、分配去向還是需要認(rèn)真對(duì)待的一個(gè)問(wèn)題。需要充分考慮到國(guó)家與產(chǎn)權(quán)單位雙方的利益，做到既要維護(hù)事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)收益的國(guó)有產(chǎn)權(quán)利益，防止國(guó)有資產(chǎn)流失，又要照顧到產(chǎn)權(quán)單位有效利用國(guó)有資產(chǎn)組織收入的積極性。根據(jù)事業(yè)單位目前存在的問(wèn)題及實(shí)際情況，本文提出如下兩種基本思路以供探討。

（一） 將收益納入單位預(yù)算應(yīng)對(duì)事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)收益的使用實(shí)行相應(yīng)監(jiān)管

根據(jù)《辦法》的規(guī)定，將收益納入單位預(yù)算，國(guó)家要補(bǔ)充完善相關(guān)條文內(nèi)容，強(qiáng)化事業(yè)單位收益管理、使用及分配制度和監(jiān)管制度，以利于對(duì)事業(yè)單位收益管理的具體操作和監(jiān)管。將收益納入單位預(yù)算之后，規(guī)定事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)收入只能彌補(bǔ)事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)的不足，杜絕將其用于各項(xiàng)消費(fèi)性支出或私設(shè)小金庫(kù)截留國(guó)有資產(chǎn)收益。這就需要對(duì)事業(yè)單位收益使用狀況進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管。

一般來(lái)說(shuō)，我國(guó)事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管是一種委托代理關(guān)系，并形成了由各級(jí)財(cái)政部門(mén)—主管部門(mén)—事業(yè)單位三級(jí)分管格局，事業(yè)單位自然是直接對(duì)本單位國(guó)有資產(chǎn)收益進(jìn)行監(jiān)管的主體。這種監(jiān)管方式使對(duì)國(guó)有資產(chǎn)收益的監(jiān)管成為事業(yè)單位日常工作的一個(gè)內(nèi)容，不可避免地會(huì)出現(xiàn)監(jiān)管職能的弱化，為國(guó)有資產(chǎn)收益的流失留下空隙。同時(shí)，由于事業(yè)單位專(zhuān)業(yè)資產(chǎn)管理人員缺乏，難以判斷和杜絕單位財(cái)務(wù)核算過(guò)程中的真實(shí)性問(wèn)題，從而不可避免地導(dǎo)致部分國(guó)有資產(chǎn)流失。

如果由國(guó)家授權(quán)與主管部門(mén)作為這部分資產(chǎn)收益的監(jiān)管主體直接監(jiān)管，則減少了一個(gè)監(jiān)管環(huán)節(jié)，無(wú)疑加大了監(jiān)管力度。主管部門(mén)通過(guò)向單位派駐人格化主體對(duì)事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)收益進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督，檢查并監(jiān)督其使用、分配國(guó)有資產(chǎn)收益行為的有效性、合理性，以便更好的發(fā)揮國(guó)有資產(chǎn)的使用效率，更好的提高事業(yè)單位的工作效率。按道理說(shuō)，這種監(jiān)管方式應(yīng)該比由事業(yè)單位直接監(jiān)管更有效率，能更好的防止國(guó)有資產(chǎn)流失。但這樣做增大了監(jiān)管的復(fù)雜性，也加大了財(cái)政上的投入，造成了無(wú)意義的國(guó)有資產(chǎn)流失。

（二） 將收益納入政府財(cái)政預(yù)算管理應(yīng)實(shí)行更為嚴(yán)格的監(jiān)管

修改《辦法》相關(guān)條文內(nèi)容的規(guī)定，將收益納入政府國(guó)有資產(chǎn)預(yù)算，進(jìn)入政府財(cái)政預(yù)算程序重新分配使用，是體現(xiàn)事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)收益的國(guó)家所有權(quán)權(quán)益，促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)合理、合法使用的有效舉措。鑒于目前國(guó)家與事業(yè)單位之間的利益分配格局，鼓勵(lì)事業(yè)單位利用國(guó)有資產(chǎn)組織收入，就要照顧事業(yè)單位利益，科學(xué)制定一定的分配比例，使國(guó)有資產(chǎn)收益在國(guó)家與事業(yè)單位之間合理分配使用。據(jù)此，首先要在財(cái)政預(yù)算中設(shè)立事業(yè)單位收益專(zhuān)戶(hù)，將事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)收益按國(guó)家非稅收入政策全額上繳財(cái)政，由財(cái)政統(tǒng)一管理，統(tǒng)一分配；其次，加強(qiáng)事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理、審計(jì)、核算，保證收益全額上繳；再次，收益上繳之后，由財(cái)政局以35%的比例返還原單位，進(jìn)入事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)賬戶(hù)，實(shí)行“收支兩條線”管理。其余收入由財(cái)政部門(mén)統(tǒng)籌安排，統(tǒng)一分配使用。

將事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)收益納入國(guó)家財(cái)政預(yù)算，是一種嚴(yán)格的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管方式，在這種監(jiān)管方式下，相關(guān)部門(mén)按照各自職責(zé)負(fù)責(zé)收益監(jiān)管，有效保證了國(guó)有資產(chǎn)收益的上繳，防止了國(guó)有資產(chǎn)流失。收益在國(guó)家與事業(yè)單位之間按比例分成，不僅可以將其主要投資于促進(jìn)社會(huì)事業(yè)發(fā)展的活動(dòng)，而且保障了單位履行職能及政府批準(zhǔn)的其它支出。

參考文獻(xiàn)：

1.及聚生.行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理新模式[M].經(jīng)濟(jì)管理出版社，2002

2.財(cái)政部.事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法[J].國(guó)有資產(chǎn)管理，2006