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    轉(zhuǎn)型時(shí)期公共政策損益補(bǔ)償問題研究

    2009-02-05 03:56:38吳志鵬
    唯實(shí) 2009年1期
    關(guān)鍵詞:轉(zhuǎn)型時(shí)期公共政策

    彭 健 吳志鵬

    摘 要:目前我國公共政策損益補(bǔ)償存在范圍過窄、標(biāo)準(zhǔn)過低、方式單一、補(bǔ)償不及時(shí)等問題。必須健全實(shí)現(xiàn)公共政策損益補(bǔ)償?shù)姆芍贫?,完善監(jiān)督,建立有效的申訴制度及參與制度,提高工作的透明化程度。

    關(guān)鍵詞:轉(zhuǎn)型時(shí)期;公共政策;損益補(bǔ)償

    中圖分類號(hào):D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1004-1605(2009)01-0091-03

    公共政策損益補(bǔ)償存在問題分析

    公共政策在制定和實(shí)施過程中,在堅(jiān)持公共性的前提下(維護(hù)社會(huì)大眾的利益),可能會(huì)損害少數(shù)人的個(gè)人利益,在這種情況下,公共政策必須通過其他的手段給予受損人以相應(yīng)的利益補(bǔ)償,保護(hù)少數(shù)人合法利益,平衡利益格局,維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定。雖然我國的公共政策損益補(bǔ)償有了很大的進(jìn)步,但是由于我國目前處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期,利益調(diào)整頻繁,公共政策損益補(bǔ)償還存在許多問題,主要表現(xiàn)如下:

    1.公共政策損益補(bǔ)償?shù)姆秶^窄

    具體表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面:一是公共政策損益補(bǔ)償一般是只針對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)。公共政策損益補(bǔ)償是對(duì)某些政策的實(shí)施損害了個(gè)人的合法權(quán)益而給予補(bǔ)償,但是目前我們一般只補(bǔ)償受到損害的財(cái)產(chǎn)權(quán),而對(duì)于政策調(diào)整而導(dǎo)致的個(gè)人的受教育權(quán)、勞動(dòng)權(quán)等受到損害的卻很少補(bǔ)償。雖然目前因?yàn)楣舱叩膶?shí)施而導(dǎo)致的個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)的受損是一個(gè)最主要的方面,但是像因?yàn)槟骋唤逃叨鴮?dǎo)致的受教育權(quán)不平等、因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整而導(dǎo)致的勞動(dòng)權(quán)受到的侵害在目前也經(jīng)常發(fā)生,筆者認(rèn)為對(duì)于這些權(quán)利的受損比財(cái)產(chǎn)權(quán)受損給一個(gè)人帶來的負(fù)面效果更大,因此也應(yīng)該得到相應(yīng)的補(bǔ)償。二是只補(bǔ)償直接損失,很少補(bǔ)償間接損失。公共政策致使個(gè)人受損的程度可以分為直接損失和間接損失,直接損失是指侵權(quán)行為所造成的現(xiàn)存財(cái)產(chǎn)上權(quán)利和利益的數(shù)量減少和質(zhì)量降低,間接損失是指侵權(quán)行為阻卻了財(cái)產(chǎn)上的在正常情況下應(yīng)當(dāng)?shù)玫降睦?,如利息、租金、利?rùn)、勞動(dòng)報(bào)酬等。由于認(rèn)為公共政策損益補(bǔ)償是在公共政策堅(jiān)持公共性的前提下進(jìn)行的,目前我國的公共政策損益補(bǔ)償都是只補(bǔ)償直接損失,而間接損失沒有補(bǔ)償。

    2.公共政策損益補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)太低

    具體有兩種表現(xiàn)形式,一是補(bǔ)償缺位,即公共政策沒有對(duì)受到的損害予以補(bǔ)償,一是補(bǔ)償?shù)陀趽p失,即公共政策給予利益受損人的補(bǔ)償?shù)陀谄涫軗p的利益。補(bǔ)償缺位是指公共政策帶來了損害但卻沒有給予受損人補(bǔ)償。補(bǔ)償缺位雖然在作為式公共政策里很少發(fā)生,但是在不作為式的公共政策里經(jīng)常發(fā)生,也即因?yàn)楣矙?quán)威某方面管理活動(dòng)的缺位而導(dǎo)致一部分人利益受損,但是公共權(quán)威卻認(rèn)為這不是由其政策活動(dòng)所造成的,所以不予補(bǔ)償。與前者相比,公共政策損益補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)問題更多的是補(bǔ)償?shù)陀趽p失。公共權(quán)威當(dāng)局執(zhí)行某項(xiàng)公共政策給少數(shù)人造成了利益損害,并通過其他政策給予一定的補(bǔ)償,但是補(bǔ)償不足以抵銷損失,從而造成受損主體對(duì)補(bǔ)償?shù)牟粷M。這一方面是由補(bǔ)償?shù)脑瓌t造成的,認(rèn)為公共政策損益補(bǔ)償是由符合公共性的公共政策造成的,而不是由偏離公共性的公共政策造成的,因?yàn)橹灰o予補(bǔ)償就行,而不考慮其是否能夠抵銷補(bǔ)償;另一方面是由補(bǔ)償?shù)挠?jì)算造成的,如對(duì)損失的認(rèn)定、補(bǔ)償?shù)膬r(jià)格、補(bǔ)償?shù)钠鹗既掌诘榷紩?huì)造成補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低的現(xiàn)象。

    3.公共政策損益補(bǔ)償?shù)姆绞絾我?/p>

    目前我國的公共政策損益補(bǔ)償?shù)淖钪饕姆绞骄褪秦泿叛a(bǔ)償,即公共政策損害了個(gè)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)等其他權(quán)利,給予利益受損人一定的貨幣補(bǔ)償。而其他的補(bǔ)償方式,如實(shí)物補(bǔ)償、就業(yè)安置、社會(huì)保障、政策優(yōu)惠、實(shí)際權(quán)利補(bǔ)償?shù)榷歼\(yùn)用不足,從而造成利益受損人對(duì)補(bǔ)償方式不滿。因?yàn)殡m然貨幣補(bǔ)償有方便、快捷的優(yōu)點(diǎn),但是有些損害是不能夠用金錢來代替的。此外,除了財(cái)產(chǎn)權(quán)以外的其他權(quán)利受到的損害,如受教育權(quán)、勞動(dòng)權(quán)等不宜于采用貨幣補(bǔ)償?shù)臋?quán)益,我國目前仍是簡(jiǎn)單地采用貨幣補(bǔ)償。這些權(quán)益的損害帶來的后果是一系列權(quán)益得不到保證,比如受教育權(quán)受到損害,個(gè)人不能受到應(yīng)該的教育,以后找不到合適的工作,生活也就更加困難。對(duì)于這些權(quán)利受到的損害,補(bǔ)償時(shí)除了貨幣外,如果不配套其他的補(bǔ)償方式,受損主體可能就會(huì)被社會(huì)邊緣化,帶來更大的社會(huì)矛盾。

    4.公共政策損益補(bǔ)償不及時(shí)

    在我國目前的公共政策損益補(bǔ)償中,被損害的財(cái)產(chǎn)權(quán)等其他權(quán)益在受到損害以后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)都得不到補(bǔ)償,嚴(yán)重影響了受損人的生產(chǎn)和生活狀況,也給行政當(dāng)局的形象造成極大的損害。一般來講,利益受損人相對(duì)于政策制定主體、執(zhí)行主體和受益主體來說都是處于一種弱勢(shì)地位,而且受損的利益一般都對(duì)其生產(chǎn)生活具有重要意義。如果受到損害的利益得不到及時(shí)補(bǔ)償,一方面會(huì)給受損人的生產(chǎn)生活造成極大的不便,因?yàn)楹芏鄷r(shí)候這些財(cái)產(chǎn)就是他們生產(chǎn)生活的保障;另一方面,如果損害得不到及時(shí)補(bǔ)償,會(huì)給以后的補(bǔ)償帶來麻煩,比如說補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題,因?yàn)殡S著時(shí)間的推移,一般情況下,財(cái)產(chǎn)都會(huì)升值,公共政策的制定執(zhí)行主體和受益主體一般都不會(huì)按照現(xiàn)在的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償,但是如果按照原來的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償,勢(shì)必會(huì)引起受損人的不滿;此外由于補(bǔ)償?shù)臏髮?dǎo)致的財(cái)產(chǎn)的利息、利潤(rùn)等在補(bǔ)償過程中被忽視,這樣也會(huì)導(dǎo)致補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)低于應(yīng)有的補(bǔ)償。

    由上可知,我國的公共政策損益補(bǔ)償還存在許多問題,這使受到損害的個(gè)人利益不能得到合理補(bǔ)償。雖然這些公共政策是公共利益取向的,但是因?yàn)閾p益補(bǔ)償問題而導(dǎo)致公共政策的執(zhí)行出現(xiàn)問題,不能夠使社會(huì)利益最大化,使處于轉(zhuǎn)型期本來就利益矛盾凸顯的局面更加嚴(yán)峻。

    公共政策損益補(bǔ)償實(shí)現(xiàn)的對(duì)策研究

    1.健全實(shí)現(xiàn)公共政策損益補(bǔ)償?shù)姆芍贫?/p>

    健全公共政策損益補(bǔ)償?shù)姆芍贫?,目前最緊要的是從以下兩個(gè)方面做起:一是在憲法中規(guī)定公共政策損益補(bǔ)償?shù)脑瓌t;二是制定一部統(tǒng)一的公共政策損益補(bǔ)償?shù)姆伞?/p>

    改革開放以來,我國在各個(gè)領(lǐng)域?qū)舱邠p益補(bǔ)償進(jìn)行了立法,并取得了一定的成就,特別是2004年憲法修正案規(guī)定國家“為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償”,這是我國在保護(hù)私人權(quán)益方面的一個(gè)巨大進(jìn)步。但是,修正案卻沒有對(duì)補(bǔ)償原則進(jìn)行規(guī)定。這讓我國的公共政策損益補(bǔ)償立法缺乏補(bǔ)償程度的依據(jù),進(jìn)而導(dǎo)致我國的公共政策損益補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償程度不統(tǒng)一,或者說是補(bǔ)償偏低的現(xiàn)象,因?yàn)槲覈壳岸际且罁?jù)“適當(dāng)補(bǔ)償”原則進(jìn)行補(bǔ)償?shù)?。結(jié)合國外經(jīng)驗(yàn)和我國的具體實(shí)踐,我們應(yīng)該在憲法中確定“合理補(bǔ)償”的補(bǔ)償原則。由于公共政策損益補(bǔ)償是對(duì)因公共利益的需要而侵犯的權(quán)益的一種補(bǔ)救,因此不可采用再讓公共利益受損的“完全補(bǔ)償”原則,而“適當(dāng)補(bǔ)償”原則不能夠保護(hù)個(gè)人合法的權(quán)益,因此從公平的角度出發(fā),“合理補(bǔ)償”是目前切實(shí)的補(bǔ)償原則。

    此外,由于我國的公共政策損益補(bǔ)償牽涉到較多領(lǐng)域,目前立法形式多樣,層次不一,而且補(bǔ)償?shù)姆秶⒎绞降确矫娴膬?nèi)容差別很大。因此筆者認(rèn)為,從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度來看,我國應(yīng)該制定一部統(tǒng)一的公共政策損益補(bǔ)償?shù)姆?,?duì)公共政策損益補(bǔ)償?shù)囊恍┗締栴},如補(bǔ)償原則、范圍、程序、標(biāo)準(zhǔn)、方式等進(jìn)行一個(gè)總體的規(guī)定,這樣可以指導(dǎo)具體領(lǐng)域的立法,使我國各個(gè)領(lǐng)域的公共政策損益補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)法律更具有統(tǒng)一性。

    2.完善對(duì)公共政策損益補(bǔ)償?shù)膱?zhí)行監(jiān)督制度

    為了讓公共政策能夠發(fā)揮其有效性,最重要的一點(diǎn)就是加強(qiáng)公共政策的執(zhí)行監(jiān)督,使其能夠按照它原本的目的和方式實(shí)施。完善我國的公共政策損益補(bǔ)償?shù)膱?zhí)行監(jiān)督制度,應(yīng)該建立多元主體參與的監(jiān)督制度,完善社會(huì)監(jiān)督制度。

    目前我國的公共政策監(jiān)督是一種多角度的立體監(jiān)督,一般包括執(zhí)政黨的監(jiān)督、國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)內(nèi)部的監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督。筆者認(rèn)為,針對(duì)公共政策損益補(bǔ)償執(zhí)行監(jiān)督中出現(xiàn)的問題,我們應(yīng)該建立一種多元主體參與的統(tǒng)一的監(jiān)督制度,而不是目前這樣多種形式相結(jié)合的監(jiān)督制度。后者因?yàn)槊恳环N形式的監(jiān)督都具有相同的利益取向而出現(xiàn)監(jiān)督功能弱化的情況。而多元主體參與共同監(jiān)督的制度則因?yàn)槔嫒∠虿煌蝗菀妆焕妗胺@”,從而使監(jiān)督更有力、更客觀。組成一個(gè)由政黨、人大、政府部門、受損主體、其他社團(tuán)、新聞媒體等多元主體參與的監(jiān)督團(tuán)體共同對(duì)公共政策損益補(bǔ)償問題進(jìn)行監(jiān)督,這樣,不同利益的代表者可以從不同的角度出發(fā)相互協(xié)商共同發(fā)現(xiàn)公共政策損益補(bǔ)償過程中出現(xiàn)的問題并進(jìn)行監(jiān)督。我們目前已經(jīng)進(jìn)入信息化社會(huì),面臨的問題也越來越復(fù)雜,公共政策損益補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)督問題也不例外,信息化社會(huì)要求網(wǎng)絡(luò)化的組織,如果多元主體參與成立一個(gè)網(wǎng)絡(luò)化的監(jiān)督組織,肯定會(huì)更全面、更有效地監(jiān)督公共政策損益補(bǔ)償問題。

    完善公共政策損益補(bǔ)償?shù)纳鐣?huì)監(jiān)督制度,最重要的就是從目前的事后監(jiān)督前移,強(qiáng)調(diào)事前、事中監(jiān)督。我國的新聞媒體、社會(huì)團(tuán)體、個(gè)人社會(huì)力量等對(duì)公共政策損益補(bǔ)償執(zhí)行的監(jiān)督,一般都是補(bǔ)償過程出了問題引起受損主體的不滿之后,它們抱著一種揭發(fā)內(nèi)幕的態(tài)度去監(jiān)督,而監(jiān)督的目的是威懾執(zhí)行者從而防止問題的發(fā)生。因此社會(huì)監(jiān)督應(yīng)該從目前的這種事后監(jiān)督前移并強(qiáng)調(diào)事前、事中監(jiān)督,特別要在公共政策損益補(bǔ)償?shù)倪^程中對(duì)補(bǔ)償?shù)姆秶?、?biāo)準(zhǔn)、方式等問題進(jìn)行監(jiān)督,這樣可以防止執(zhí)行主體在損益補(bǔ)償執(zhí)行過程中克扣、截留補(bǔ)償,從而讓公共政策損益補(bǔ)償?shù)靡皂樌M(jìn)行。

    3.建立有效的公共政策損益補(bǔ)償申訴制度

    一旦公共政策損益補(bǔ)償出現(xiàn)問題,受損主體又沒有合適的申訴渠道,勢(shì)必造成群體性事件,因此建立有效的公共政策損益補(bǔ)償申訴制度,是公共政策損益補(bǔ)償制度建設(shè)的重要內(nèi)容之一。

    目前我們針對(duì)公共政策損益補(bǔ)償問題也有一套受損主體的申訴制度,但之所以出現(xiàn)那么多群體性事件,主要是因?yàn)槟壳拔覀兊氖軗p主體申訴制度還沒有發(fā)揮應(yīng)有的功能。例如我們目前最主要的公共政策損益補(bǔ)償申訴制度——上訪制度就沒有能夠成為受損主體信任的利益表達(dá)渠道。目前我國實(shí)行的是同級(jí)上訪,而接受群眾上訪的群體一般都和公共政策制定主體有一定的業(yè)務(wù)關(guān)系或者利益關(guān)系的部門人員,他們就是抱著一副如何來應(yīng)付上訪群眾的心態(tài),而不是抱著發(fā)現(xiàn)問題、處理問題的態(tài)度。因此群眾對(duì)信訪部門意見很大,希望通過越級(jí)上訪或者鬧事來引起上級(jí)部門的注意。 因此,我們應(yīng)該改革目前的信訪制度,成立由多個(gè)部門成員共同組成的信訪部門,如從同級(jí)黨、人大、政府等多個(gè)部門抽調(diào)一定的人員組成專門的信訪部門,讓其直接對(duì)上一政府首長(zhǎng)負(fù)責(zé),或者實(shí)行信訪的垂直管理。

    除了信訪之外,我們還要健全和完善其他的受損主體申訴和利益表達(dá)的制度和渠道,如人大代表、政協(xié)委員對(duì)補(bǔ)償政策的訪問監(jiān)督制度等。只要這樣,當(dāng)受損主體對(duì)補(bǔ)償政策或方案不滿時(shí)才有申訴和表達(dá)自己意見的渠道,才能有利于補(bǔ)償政策的協(xié)調(diào)和執(zhí)行,從而避免社會(huì)矛盾。

    4.建立公共政策損益補(bǔ)償?shù)膮⑴c制度

    公共政策損益補(bǔ)償?shù)膮⑴c制度要求我們?cè)谥贫ㄑa(bǔ)償措施或方案時(shí)吸收受損主體的意見和建議,讓受損主體參與補(bǔ)償方案和政策的制定。公共政策損益補(bǔ)償方案最終面向的是在公共政策實(shí)施的過程中利益受到損害的人,如果受損主體沒有參與補(bǔ)償政策或方案的制定,他們對(duì)包括補(bǔ)償依據(jù)、范圍、標(biāo)準(zhǔn)、方式等在內(nèi)的補(bǔ)償政策是如何制定的缺乏了解,會(huì)認(rèn)為自己沒有得到合理的補(bǔ)償,從而在補(bǔ)償政策執(zhí)行的過程中產(chǎn)生抵觸情緒。如果受損主體能夠參與補(bǔ)償政策的制定,他們的意見得到表達(dá),即使沒有得到采納,只要相關(guān)人員能夠給他們一個(gè)合理的解釋,這樣在政策執(zhí)行的過程中就不會(huì)產(chǎn)生很大的阻力,從而有利于補(bǔ)償政策的執(zhí)行。

    損益補(bǔ)償?shù)娜窟^程都要有受損主體參與其中。具體而言,在制定公共政策時(shí),吸引可能受損主體參與對(duì)可能要損害的財(cái)產(chǎn)以及其他權(quán)益的調(diào)查;在制定補(bǔ)償方案時(shí),吸收受損主體對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、方式的意見;在最后評(píng)估公共政策時(shí),讓受損主體參與其中,發(fā)表對(duì)公共政策制定和執(zhí)行的看法。這樣既可以保護(hù)受損主體的權(quán)益,也可以監(jiān)督公共權(quán)威部門的公共政策行為。受損主體參與補(bǔ)償政策或方案的制定可以改變其只能被動(dòng)接受的地位,讓受損主體不僅僅是認(rèn)為自己受損的權(quán)益得到補(bǔ)償,而且也讓他們感受到尊重,自己的權(quán)益不是被強(qiáng)制剝奪,因?yàn)檠a(bǔ)償方案是在雙方自愿達(dá)成一致基礎(chǔ)上的一種最佳選擇。

    5.提高公共政策損益補(bǔ)償?shù)耐该骰?/p>

    公共政策損益補(bǔ)償?shù)耐该骰瘷C(jī)制要求做到以下兩點(diǎn):一是公共政策損益補(bǔ)償方案的制定程序透明,二是公共政策損益補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)信息公開。

    公共政策損益補(bǔ)償方案制定的程序透明要求補(bǔ)償方案制定的每一步都要對(duì)受損主體、新聞媒體等公開透明。透明、接受外界監(jiān)督是程序正義的重要內(nèi)容,而程序正義又是保證內(nèi)容正義的必要手段,因此,透明公開的公共政策補(bǔ)償程序能夠保證公共政策損益補(bǔ)償方案的公平、正義。聽證是保證公共政策透明化的重要手段,公共政策損益補(bǔ)償方案制定程序中要有聽證這一程序,因此在公共政策損益補(bǔ)償中我們要重視聽證,而不是像目前這樣由政策制定主體單獨(dú)制定補(bǔ)償方案,缺乏公開透明的步驟。

    透明化機(jī)制還要求公共權(quán)威部門公開公共政策損益補(bǔ)償相關(guān)信息,如補(bǔ)償方案的依據(jù)、計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)、其他利益相關(guān)者的信息等。公民對(duì)政府和公共部門擁有的公共信息享有知情權(quán),信息公開化是當(dāng)代各國政府在社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)、文化和教育等各方面全面保障公民權(quán)的一項(xiàng)基本責(zé)任和義務(wù)。政府信息公開是指所有的行政情報(bào)資料,凡是涉及行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的,只要不屬于法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)予保密的范圍,都應(yīng)依法向社會(huì)公開,任何公民、組織均可依法查閱和復(fù)制。公共政策損益補(bǔ)償是最容易引起爭(zhēng)議和不滿的一個(gè)領(lǐng)域,因此公共權(quán)威部門應(yīng)該公開所有與補(bǔ)償相關(guān)的各種信息,接受社會(huì)的監(jiān)督,這樣一方面可以讓補(bǔ)償方案的制定更公平,另一方面也讓受損主體對(duì)補(bǔ)償方案和過程更了解,減少群眾的不滿和社會(huì)矛盾?!?/p>

    責(zé)任編輯:黃 杰

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