改革開放后法院調(diào)解的變化與省思

何　靜

摘 要：法院調(diào)解作為一種糾紛解決方式，改革開放后經(jīng)歷了由興盛到衰弱再到復(fù)興的發(fā)展軌跡。這種變化有其深刻的時代背景，既有理論上的支撐也有實踐中的需要。當前法院調(diào)解再度興起，也是適應(yīng)了社會發(fā)展需要。但現(xiàn)行的法院調(diào)解制度還存在諸多問題，如果能夠妥善解決現(xiàn)存的問題，法院調(diào)解不僅不應(yīng)廢除，而且在未來必將發(fā)揮更大的作用。

關(guān)鍵詞：法院調(diào)解；歷史變遷；糾紛解決；未來

中圖分類號：D915.14 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1605（2009）01-0071-04

現(xiàn)代社會已形成了一個多元化、綜合性、體系性的糾紛解決機制，它包括了訴訟和訴訟外的多種糾紛解決方式。在這一體系中,法院調(diào)解制度因為能和諧解決爭議、具有獨特的效率價值而成為現(xiàn)代糾紛解決機制中的重要組成部分。然而，對于其存在的合理性及其價值也是紛爭頻仍?？偟膩碚f，改革開放后法院調(diào)解在我國經(jīng)歷了“U”型的發(fā)展軌跡。那么，在這種歷史變遷的背后到底蘊涵著何種原因？法院調(diào)解在我國未來的命運又將如何？

一、法院調(diào)解：“U”型演變軌跡及其原因分析

法院調(diào)解，又稱訴訟調(diào)解，是指在人民法院審判人員的主持下，雙方當事人就民事權(quán)益爭議自愿、平等地進行協(xié)商，以達成協(xié)議、解決糾紛的活動。自上世紀80年代以來,中國民事訴訟中“調(diào)解”的變化主要體現(xiàn)在三個法律性文件中，即1982年《民事訴訟法(試行)》、1991年《民事訴訟法》、2004年最高人民法院公布的《關(guān)于人民法院民事調(diào)解工作若干問題的規(guī)定》。以說服教育為基本工作方式的法院調(diào)解,被視為比判決更有利于實現(xiàn)糾紛的徹底解決。上世紀80年代中后期始,法院調(diào)解制度遭遇挑戰(zhàn)。90年代以后，法院調(diào)解明顯走了下坡路。法院調(diào)解結(jié)案率逐年下降，到90年代末下降到40%左右，2002年和2003年全國法院調(diào)解結(jié)案率分別為30.32%和29.94%。［1］近幾年來，法院調(diào)解似乎出現(xiàn)了“復(fù)興”之勢。2004年全國法院審結(jié)的各類民事案件調(diào)解結(jié)案率31%，許多基層法院調(diào)解結(jié)案率達70%，2005年的同類數(shù)據(jù)為32.1%。2006年全國民事案件有30.4%的案件以調(diào)解結(jié)案，其中一審的調(diào)解撤訴率約為56%。有學者將這種變遷的過程總結(jié)為“U”型演變軌跡。

20世紀80年代末，特別是1988年以后法理學界展開了關(guān)于“權(quán)利本位”和“義務(wù)重心”問題的討論，通過這樣的討論保護權(quán)利、特別是私人權(quán)利的法律功能觀得到了強化。與當時的政治氣候相適應(yīng)，民事審判方式改革在全國推廣，尤其是以“一步到庭”為代表的對庭審、判決的強調(diào)和推崇。這種審判方式改革旨在提高法院的審判功能和庭審質(zhì)量，改變傳統(tǒng)的訴訟模式，無疑是有其積極意義的，并且由此否定了以往把調(diào)解率作為評價(考核)法官行為和業(yè)績的主要標準并與其獎勵升遷直接掛鉤的做法，從而減少了誘發(fā)強制調(diào)解的動機。同時，受改革開放后民眾權(quán)利意識的提高以及利益格局變化的影響，導(dǎo)致民事案件大量增加，但由于對司法公正尤其是對法官調(diào)解動機的懷疑等原因使當事人不太愿意接受調(diào)解。此外，法學界對法院調(diào)解的批評也一直在持續(xù)，認為調(diào)解與法治目標相悖，不利于實現(xiàn)法官的職業(yè)化。［2］受這些因素的綜合影響，人們在意識上比較強調(diào)民事判決的作用，法院調(diào)解的運用逐漸被弱化。

20世紀八九年代國外興起ADR運動浪潮，強調(diào)糾紛解決的彈性化和多樣化，從而為法院調(diào)解的“復(fù)興”提供了契機：首先，全球司法改革的潮流是法院調(diào)解制度重興的外部促進力量。在上世紀70年代后的世界司法改革潮流中，各國對法院調(diào)解的態(tài)度發(fā)生了歷史性的變化，法院調(diào)解受到了前所未有的重視，立法賦予了法官在調(diào)解中的更多職權(quán)、規(guī)定了更明確的義務(wù)。經(jīng)濟全球化決定了法律的全球化，法院調(diào)解在世界范圍內(nèi)的發(fā)展潮流與相互借鑒是歷史的必然。其次，“大調(diào)解”的社會背景是法院調(diào)解重興的現(xiàn)實因素。轉(zhuǎn)型時期社會糾紛的特殊性，對社會糾紛解決機制提出了很高的要求。面對解決社會糾紛的巨大壓力，國家提出了包括加強社會糾紛解決機制的建設(shè)在內(nèi)的“綜合治理”戰(zhàn)略，旨在重振人民調(diào)解的“大調(diào)解”運動就是在這種背景下發(fā)動的。法院調(diào)解實際上是被當作“大調(diào)解”運動的一部分而被重新放在了重要的位置上，并再次背負起社會控制與整合的重要功能。再次，法院調(diào)解的復(fù)興還淵源于參與糾紛解決的各方對自身利益的追求。法官偏愛法院調(diào)解的原因可以從以下方面加以解釋：（1）由于司法的資源不足，法院面臨著很大的積案的壓力，而法院調(diào)解可以使法官在相同的時間內(nèi)辦更多的案件。因為法院調(diào)解相對于法院審判而言，在法律依據(jù)的選擇上有一定靈活性。當事人可以選擇地方習慣、行業(yè)慣例或其他社會規(guī)范作為解決糾紛的依據(jù),而不必像審判程序那樣,必須遵從一定的實體法和程序法規(guī)定,在糾紛解決的程序上也具有一定的靈活性和簡便快捷性；（2）有效緩解民眾對司法的信任危機。審判方式改革帶來了訴訟制度的程序主義，也帶來了現(xiàn)代司法公正觀念與中國社會正義觀念的沖突，加上現(xiàn)行法律因其移植背景在解決糾紛方面的有效性不夠，致使法院的審判常常遭遇合法性危機。盡量采取調(diào)解手段，通過法官“做工作”，使案件處理過程和結(jié)果顯得合情合理，向當事人講解宣傳法律規(guī)定，爭取當事人對法律和司法的理解等等，成為審判獲得合法性的有效手段之一。（3）實現(xiàn)司法的政治任務(wù)。目前，社會上下都在大談“和諧”，調(diào)解因為有消解矛盾的功效，似乎更與構(gòu)建和諧社會相吻合。（4）調(diào)解是一種風險小的處理案件方式。調(diào)解不存在上訴問題，調(diào)解書發(fā)生法律效力后，既不屬于法院院長和上級法院依審判監(jiān)督程序主動進行再審的范圍，又不屬于檢察機關(guān)抗訴的范圍，當事人申請再審的情形又極少發(fā)生。所以，相對于判決而言，調(diào)解對法官來說是一種風險小的處理案件的方式。作為受當事人委托參與糾紛解決的律師來說，法院調(diào)解也關(guān)涉著他們的實際利益：一是法官的調(diào)解偏好會影響律師，法官一般通過律師勸說當事人達成調(diào)解協(xié)議，而律師因為在平時處理案件的過程中與法院工作人員和其他律師之間逐漸形成一種互利關(guān)系，所以會迎合法院的調(diào)解偏好；二是調(diào)解還可以給律師帶來較高的經(jīng)濟效益。調(diào)解的省時、省力可以使律師用較少的時間和精力辦理更多的案件，獲得更多收益。可以說，人們對民事訴訟中訴訟調(diào)解的重視不僅僅是一種解決民事糾紛的法律技術(shù)手段的需求，也是滿足當下的政治需求和各方利益的政治行為。法院調(diào)解的復(fù)興也就成為必然。

二、當前法院調(diào)解的態(tài)勢：實際運作中存在的弊端凸顯

基于前文的分析，法院調(diào)解經(jīng)歷一個低潮后重新回歸主流似乎是發(fā)展的必然。然而，伴隨著法院調(diào)解的復(fù)興，其存在的弊端在實際運作中也暴露無遺。追根溯源，法院調(diào)解所有問題的癥結(jié)就在于其審判權(quán)本位的結(jié)構(gòu)特征，其具體表現(xiàn)為“調(diào)審合一”或“調(diào)審不分”的模式，這種模式產(chǎn)生了以下具體的問題：

第一，實體法與程序法對法官行為的約束都被軟化了。就程序法來看，在“判決型”程序結(jié)構(gòu)中，程序法具有十分重要的意義和極強的約束力，無論是案件的受理、審理的方式、步驟，還是事實的認定和裁判的作出，法官都必須嚴格按照程序規(guī)則操作；而在“調(diào)解型”程序結(jié)構(gòu)中，它本身沒有一定的程式,一切都以當事人的和解協(xié)議為歸指，程序法不再具有原先的重要意義，對法官的約束力被極大地削弱了。由于調(diào)解書或調(diào)解協(xié)議的不可上訴性，上訴這一極其重要的監(jiān)督機制不復(fù)存在，促使法官嚴肅執(zhí)法的壓力也就消失了。從實體法來看，在判決中，查明案件事實是極其重要的，是作出正確判決的前提和基礎(chǔ)，對案件事實的輕慢和懈怠可能招致判決被撤銷的嚴重后果。在調(diào)解中，達成雙方當事人均能接受的調(diào)解協(xié)議被置于頭等重要的位置，成為法官調(diào)解活動的出發(fā)點和歸宿，案件事實的重要性則相應(yīng)被降低了，使調(diào)解協(xié)議在實體合法問題上有相當大的伸縮性和流動性。軟化實體法對調(diào)解結(jié)果的制約會為少數(shù)法官利用審判權(quán)謀私大開方便之門，造成了調(diào)解中的隱性違法，并且可能會導(dǎo)致案件處理結(jié)果高度個別化，不利于法院公平執(zhí)法。

第二，可能會犧牲公正。調(diào)解與仲裁區(qū)別主要是，在一般情況下，調(diào)解并不需要對權(quán)利爭議的是非作出嚴格而明確的判定，它所追求的目標是通過對爭議的權(quán)利處置、補償而達到一種妥協(xié)的和平狀態(tài)。協(xié)商解決糾紛的方法起碼基于兩條理由是缺乏公平的：其一，一方當事人可能比另一方當事人擁有更大的討價還價的能力；其二，由于形式正義不適用，因此，與特定某人就相同問題進行協(xié)商的不同的個人，可能就無法得到比較正義。從調(diào)解的角度看，犧牲部分權(quán)利換取和睦關(guān)系的恢復(fù)是合理的和值得的。然而，法院調(diào)解畢竟是訴訟中的調(diào)解，從訴訟的角度看，這種做法的合理性就大可質(zhì)疑了，恢復(fù)和睦關(guān)系不應(yīng)該以弱化權(quán)利保護為代價。

第三，在這種模式下，由于法官對調(diào)解的偏愛正在制度化，從而使得建立在自愿原則上的調(diào)解具有了強制性。具體表現(xiàn)在法院調(diào)解運作的各個階段：調(diào)解的啟動由審判權(quán)決定，實踐中調(diào)解程序的啟動隨意性較大；調(diào)解過程由審判權(quán)掌控，從當事人之間信息溝通到調(diào)解方案的形成，基本上由審判權(quán)說了算；在促成調(diào)解協(xié)議形成方面審判權(quán)沒有制約，容易出現(xiàn)強迫調(diào)解。調(diào)解模式與審判模式的最重要的區(qū)別即在于案件處理結(jié)果是否必須得到當事人認同。依據(jù)自愿原則，調(diào)解協(xié)議的達成必須出自雙方當事人真實的意思表示，但由于法院調(diào)解過程中強制性因素的存在，使得自愿原則難以得到落實?？梢哉f在調(diào)審結(jié)合的審判模式中，強制與自愿的矛盾和沖突是無法避免的。同時，選擇調(diào)解還是判決是公民的憲法權(quán)利。強制調(diào)解還構(gòu)成對公民憲法權(quán)利的侵犯,對社會公正的損害,對和諧社會的損害。

當然，對于法院調(diào)解中存在的強制性因素，我們也應(yīng)理性看待。法院調(diào)解的強制性是有客觀基礎(chǔ)的，它是和國家的審判權(quán)相適應(yīng)的。審判權(quán)必須是具有強制力的，否則其權(quán)威性就無從確立。當事人提起訴訟的目的主要是為了解決糾紛，所以，在必要的時候，他會以非?，F(xiàn)實的態(tài)度選擇自愿合作與妥協(xié)。但是，“自愿”只是當事人的一種內(nèi)心活動，在外部是很難識別的。因此，所謂自愿原則是很難把握的，它只是一種理想化的應(yīng)然狀態(tài)，實際上是無法真正貫徹的。所以我們不應(yīng)一味簡單地否定調(diào)解的強制性，我們所反對的應(yīng)是那種非理性的強制。

三、法院調(diào)解的未來：廢除抑或重構(gòu)

筆者認為，法院調(diào)解經(jīng)歷了衰退后又再度復(fù)興，這絕非偶然的現(xiàn)象，而是其強大生命力的寫照，更是其實踐價值的彰顯。正如埃爾曼所言：“調(diào)解及其他非訴訟方式是一種重建任何沖突可能打亂的平衡的代價低廉的方式。”［3］“各國法律對于調(diào)解等非訴訟方式的肯定，事實上不僅緣于對法律訴訟過程中的種種麻煩和困擾的憂慮，而且緣于一種追求至中、和諧的社會結(jié)構(gòu)和社會關(guān)系的文化意識?！{(diào)解往往意味著權(quán)利糾紛的當事人在爭取或保護自己的權(quán)利方面互相妥協(xié)。相互妥協(xié)的精義在于‘互諒互讓，通過這種妥協(xié)，恢復(fù)或重建和諧的人際關(guān)系?！保?］這在構(gòu)建和諧社會的時代背景下是具有特別的政治價值的。

所以，筆者認為，中國的現(xiàn)實國情決定了法院調(diào)解存續(xù)的必要性：首先，法律的不確定性是法院加強調(diào)解的邏輯前提。法律規(guī)則與客觀世界無法實現(xiàn)一一對應(yīng)關(guān)系，法律無法涵蓋現(xiàn)實生活中的各個方面。法律條文中所使用的概念通常由內(nèi)容不甚明確的日常用詞構(gòu)成，立法技術(shù)的局限決定了許多案件僅依法律條文的字句進行邏輯推論是無法解決的。在這種前提之下，如何最大限度地將社會生活納入一種有序和良性的發(fā)展狀態(tài)，這是法院在解決糾紛時所必須面對的現(xiàn)實問題。法院通過采用調(diào)解這種替代性糾紛解決機制，讓當事人雙方通過交互合理性來融合形式合理性與實質(zhì)合理性之間的張力。其次，法律文化傳統(tǒng)是加強法院調(diào)解的文化原因。一方面，我國傳統(tǒng)社會基于無訟的理念，國家正式機構(gòu)僅承載有限的社會糾紛，大部分民事糾紛包括刑事糾紛交由民間自行解決，實行民間自治，必然導(dǎo)致糾紛解決方式的分化，即自治與吏治并存的格局；另一方面，民間法與國家法互動機制的長期存在，也為法院調(diào)解的存在提供了依據(jù)。再次，司法資源的不足是法院加強調(diào)解的經(jīng)濟因素。訴訟爆炸與司法資源供給不足的矛盾促使法院盡量采用省時省力的調(diào)解方式來結(jié)案。

在肯定應(yīng)延續(xù)法院調(diào)解的同時，我們對于其現(xiàn)實存在的弊病也不能視而不見。如前文所分析的那樣，法院調(diào)解目前存在的問題主要就是由于“審調(diào)合一”的模式造成的，基于此，似乎實現(xiàn)審調(diào)分離成為當然的理想選擇。但是，當前承辦法官調(diào)解的實踐中強制調(diào)解的行為表征及其作用并不確定，其與當事人之間意思自由的關(guān)系如何定位，正當影響與非法強制如何區(qū)分尚不明確，承辦法官主持調(diào)解與強制調(diào)解的出現(xiàn)及作用之間的因果關(guān)系并無可靠的實證分析數(shù)據(jù)予以支持，而即使是調(diào)審分立，另設(shè)的調(diào)解法官同樣有強制調(diào)解的權(quán)力和動力，并不能真正杜絕強制調(diào)解的出現(xiàn)，卻因此需要增加額外的人員、時間和設(shè)置專門的程序階段，不利于調(diào)解高效、及時解決糾紛優(yōu)點的發(fā)揮。我國民事訴訟中調(diào)解與審判由同一審判組織主持對調(diào)解中當事人的心理確實有影響，但這種影響并非完全是負面的，也具有正面效應(yīng)，可以促使當事人在調(diào)解中認真對待，合理提出己方的要求。如果將視野拓寬至域外，由于當代社會當事人對糾紛解決過程中的評價功能的要求開始增加，單純的中立第三方見證下的協(xié)商交涉難以滿足他們的要求。因此，許多國家的此類程序在當代都出現(xiàn)了衰落的跡象。由此更說明調(diào)解與審判程序的分離或許并非最佳選擇。

綜上所述，筆者認為，雖然對法院調(diào)解造成的強制還沒有量化的數(shù)據(jù)支撐（事實上也幾乎無法獲得這類數(shù)據(jù)），但是從實證的角度看，調(diào)審合一造成的弊端已是不爭的事實，法官既作為調(diào)解人又作為審判者參與糾紛解決，由于前文分析的諸種原因表現(xiàn)出對調(diào)解的偏好，為達到調(diào)解結(jié)案的目的，有時必然會采取或明或暗的強制手段，對當事人的心理施加影響，直接或間接地強制其接受調(diào)解方案。所以，調(diào)審分離應(yīng)是理想的選擇。但是，也應(yīng)考慮中國的具體國情，如同有的學者所主張的，不能簡單地一刀切，而應(yīng)區(qū)別對待。具體說，基層人民法庭實行“調(diào)審合一”。據(jù)全國人民法庭工作會議的通報，自1998年11月全國人民法庭工作會議后６年以來，全國人民法庭共辦結(jié)一審案件12939822件，其中一審民事案件12830113件，占99.15%，占全國法院一審審結(jié)案總數(shù)40.21%，我國共有人民法庭10345個，法官總數(shù)27942人，每個法庭人均2.7名法官?！耙蝗送ァ?、“兩人庭”還為數(shù)不少。這些數(shù)據(jù)表明，在基層人民法庭要實行調(diào)審分離是脫離實際的。所以，基層人民法院只能實行有條件的“調(diào)審分離”；中級法院可以實行“調(diào)審合一”為主，“調(diào)審分離”為輔。因為中級法院受理一審民商事案件要比基層法院受理一審民商事案件少得多，但中院審理的二審案件又必須實行合議制的規(guī)定，加上目前各中級法院的人員配備不均，案件的壓力不等等原因，所以“調(diào)審合一”為主、“調(diào)審分離”為輔的方案比較可行。也有學者提出應(yīng)“建立一種當事人主義定位的調(diào)解理念和制度”［5］，但這實際上還是建立在對“調(diào)審合一”所產(chǎn)生的強制因素的背離的基礎(chǔ)之上，其實質(zhì)還是主張審調(diào)分離，消弭審判權(quán)對當事人所產(chǎn)生的壓力，充分尊重當事人的處分權(quán)，真正實現(xiàn)當事人的意思自治。

當然，要對一項具有強大生命力和深厚根基并和現(xiàn)行主流政治意識形態(tài)契合的制度進行重構(gòu)，這是需要經(jīng)過一個較長的發(fā)展時期才能逐步實現(xiàn)的?！?/p>

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責任編輯：錢國華