城鎮(zhèn)土地權(quán)屬調(diào)查中存在的問題及對策

岳金勝

摘要：城鎮(zhèn)權(quán)屬調(diào)查是第二次土地調(diào)查的主要內(nèi)容之一，針對其作業(yè)對象多、時間短、任務(wù)重的特點，如何按時保質(zhì)完成是關(guān)系城鎮(zhèn)權(quán)屬調(diào)查的成敗關(guān)鍵為此本文圍繞城鎮(zhèn)權(quán)屬調(diào)查中的一些常見問題進行總結(jié)、分析，并提出相應的對策，希望能對現(xiàn)階段的土地調(diào)查有所幫助。

關(guān)鍵詞：權(quán)屬調(diào)查城鎮(zhèn)土地問題討論

1.城鎮(zhèn)土地權(quán)屬調(diào)查的意義和目的

根據(jù)《國務(wù)院深化改革嚴格土地管理的決定》(國發(fā)[2004]28號)“啟動新一輪土地調(diào)查，保證土地數(shù)據(jù)的真實性”的要求和《國務(wù)院關(guān)于開展第二次土地調(diào)查的通知》(國發(fā)[2006]38號)精神，2007年7月1日在全國正式啟動開展第二次全國土地調(diào)查。作為第二次全國土地調(diào)查主要內(nèi)容地城鎮(zhèn)權(quán)屬調(diào)查其目的是為了掌握城鎮(zhèn)內(nèi)每宗土地的具體情況，以便政府準確地界定權(quán)屬，給土地所有者和使用者辦理登記發(fā)證，依法實施土地規(guī)范管理，同時可為土地所有者和使用者自己的合法權(quán)益提供保護。

2.城鎮(zhèn)土地權(quán)屬調(diào)查的原則及要求

2.1原則

要充分利用以往的確權(quán)資料和調(diào)查成果，確權(quán)調(diào)查的基本原則是：

延用性原則。已有的確權(quán)資料(登記資料、協(xié)議書等)，當經(jīng)過核實未發(fā)生變更，且與實地一致時，原資料可繼續(xù)沿用，不需重新進行土地權(quán)屬調(diào)查。如已簽訂的《土地權(quán)屬協(xié)議書》，經(jīng)核實無誤的，可繼續(xù)延續(xù)使用，不需重新確權(quán)和簽訂土地權(quán)屬界限協(xié)議書。

完善性原則。已有的確權(quán)、登記資料，手續(xù)不完善的，應補辦相關(guān)手續(xù)，不需要重新確權(quán)。

重新確權(quán)原則。已有的確權(quán)資料，如登記資料、《土地權(quán)屬界線協(xié)議書》經(jīng)復核存在錯誤或?qū)嵉亟缇€已變化的，應重新確權(quán)劃界，重新簽訂《土地權(quán)屬界線協(xié)議書》。

2.2要求

基本要求有如下四點：①充分利用已有土地調(diào)查成果；②外業(yè)調(diào)查時應實地逐圖斑調(diào)查；③權(quán)屬界線應認定合法、位置準確、表示規(guī)范；③圖、數(shù)、實地三者應一致。

3.城鎮(zhèn)土地權(quán)屬調(diào)查的內(nèi)容及程序

3.1內(nèi)容

城市建成區(qū)或縣城所在建制鎮(zhèn)內(nèi)部每宗土地的界址、權(quán)屬、界線、數(shù)量和用途等。通過匯總分析，掌握工業(yè)用地、基礎(chǔ)設(shè)施用地、金融商業(yè)服務(wù)用地、住宅用地等土地利用狀況。

準備工作。包括技術(shù)準備、人員準備、資料準備和儀器設(shè)備準備等。技術(shù)準備包括指定方案、標準、規(guī)范和細則等；人員準備主要是調(diào)查隊伍的確定和人員培訓等；資料準備包括收集基礎(chǔ)地理資料、遙感資料、界限資料、權(quán)屬資料等。儀器設(shè)備準備有全站儀、GPS接收機、鋼尺、計算機等。

權(quán)屬調(diào)查。確認土地所有權(quán)和使用權(quán)等土地權(quán)利，并將權(quán)屬界線調(diào)繪在調(diào)查底圖上，處理爭議，簽訂《土地權(quán)屬界線協(xié)議書》或《土地權(quán)屬界線爭議原由書》。

權(quán)屬調(diào)查文件資料的檢查與數(shù)據(jù)入庫。檢查調(diào)查成果，確保數(shù)據(jù)真實可靠。

文字報告的編寫?？偨Y(jié)性的報告，對工作的全面總結(jié)。

3.2程序

對建設(shè)用地占用的各權(quán)屬單位的土地，在土地利用現(xiàn)狀調(diào)查、城鎮(zhèn)地籍調(diào)查時已形成的土地權(quán)屬界線協(xié)議書核定的權(quán)屬界線，經(jīng)復核無誤的，本次勘測定界調(diào)查時可不再重新調(diào)查，否則應重新調(diào)查。因此，權(quán)屬調(diào)查的工作程序根據(jù)準備工作階段的收集資料情況分兩種進行，一種是具備土地權(quán)屬定界資料的調(diào)查，另一種是不具備土地權(quán)屬定界資料的調(diào)查。權(quán)屬調(diào)查一般是以“先國有后集體”的原則進行工作，即先查清調(diào)查區(qū)域內(nèi)國有土地的使用情況，再對集體土地進行調(diào)查，確定土地所有權(quán)。權(quán)屬調(diào)查分室內(nèi)工作和實地調(diào)查兩個步驟。

3.2.1室內(nèi)工作審核調(diào)查區(qū)域內(nèi)搜集的分幅土地權(quán)屬界線圖、土地登記資料，經(jīng)雙方權(quán)屬單位的負責人認可后，根據(jù)實際情況將權(quán)屬界線粗略勾繪到工作底圖上，待實地核定后，正式轉(zhuǎn)繪到工作底圖上。對暫不能勾繪的權(quán)屬界線需要對土地的位置、界址進行實地調(diào)繪。

土地登記資料中需審核的內(nèi)容有：土地證書，宗地圖，土地劃界、定界文件，土地權(quán)屬來源證明材料，土地權(quán)屬復查、核實材料，處理土地權(quán)屬爭執(zhí)的協(xié)議書、仲裁書。土地利用現(xiàn)狀調(diào)查資料中需審核的內(nèi)容有：境界、權(quán)屬界、權(quán)屬界線協(xié)議書、爭議緣由書、分幅或鄉(xiāng)土地權(quán)屬界線圖。

當土地權(quán)屬單位完全處于用地范圍內(nèi)時，還應審核土地分類面積匯總表。審核無誤的資料，在土地勘測定界面積匯總時可以直接應用。

3.2.2實地調(diào)查利用權(quán)屬資料結(jié)合實地情況，將權(quán)屬界線展繪于工作底圖上。其方法有多種，常用的有直接判讀、坐標展繪、關(guān)系距離交會等。

對雙方無爭議的土地權(quán)屬界線，應按規(guī)定格式填寫土地權(quán)屬界線協(xié)議書一式三份，權(quán)屬單位雙方及當?shù)貒临Y源管理部門各執(zhí)一份。其內(nèi)容包括：標清各權(quán)屬界線拐點及界線位置的附圖；拐點及權(quán)屬界線真實位置的文字說明，權(quán)屬雙方指界人、調(diào)查人簽字蓋章及上級國土資源管理部門簽章等。對雙方有爭議的權(quán)屬界線，要填寫土地爭議緣由書一式三份，權(quán)屬單位雙方及國土資源管理部門各執(zhí)一份。其內(nèi)容包括了標清各方自認界線拐點及界線的附圖說明拐點及權(quán)屬界線的真實位置、爭議理由及提供憑證的文字說明；雙方代表及調(diào)查人的簽字蓋章等。

4.權(quán)屬調(diào)查中存在的問題

由于權(quán)屬調(diào)查工作量大，任務(wù)重，涉及面廣。所以作者通過走訪多數(shù)作業(yè)單位分析總結(jié)，現(xiàn)階段權(quán)屬調(diào)查普遍存在以下幾個方面的問題：

4.1工作效率不高

權(quán)屬調(diào)查從技術(shù)上來講并不存在問題，可難得是如何保證工作數(shù)據(jù)及界址點的準確性和如何提高工作效率。從目前多數(shù)縣市實施情況來看，國土、居委會等部門與技術(shù)單位不能較好協(xié)調(diào)配合是造成工作效率低的主要原因。工作數(shù)據(jù)精度無法保證。目前所做的定界工作多是由作業(yè)單位的技術(shù)人員來完成的，缺少和鄰宗地、本宗地主人的交流，給工作數(shù)據(jù)精度帶來了不可避免的影響。

4.2各方責任、工作內(nèi)容不明確

由于權(quán)屬調(diào)查工作涉及面廣，成果的重要性又具有法律意義，所以更應該有行政主管單位的配合才能更好的完成。但在實際工作中往往出現(xiàn)責任與義務(wù)的斷裂，使調(diào)查人員處處掣肘，給工作帶來很多困難。

4.3“房改房”權(quán)屬調(diào)查

由于大部分房改房為劃撥國有土地，加之規(guī)劃建設(shè)比較落后，院落內(nèi)有樓房也有大量的平房參與房改，調(diào)查過程中“院中院”現(xiàn)象比較普遍，給權(quán)屬調(diào)查工作的政策理解把握帶來困難。

4.4線狀地物被境界線或權(quán)屬界線順向分割成兩部分，如何進行圖斑或線狀地物編號的問題國家處理意見：原則同意處理意見的編號方法。

具體意見：當兩個相鄰行政村以半依比例尺標示的線狀地物為界時(不包括以一側(cè)為界)，先行調(diào)查村按線狀地物編號的相關(guān)要求，進行編號；后調(diào)查村“移植”前村編號，將其列入本村線狀地物編號系列，并在手薄中注記相鄰兩村各自實際占有寬度和比例。這樣可以避免“一物多號”，而又各自成序。

當兩個相鄰行政村以圖斑標示的線狀地物為界時(不包括以一側(cè)為界)，先行調(diào)查村按圖斑編號的相關(guān)要求，進行編號；后調(diào)查村

“移植”前村編號，將其列入本村圖斑編號系列，并在手薄中注記相鄰兩村各自實際占有寬度和比例。

5.解決對策

作業(yè)單位應加強和協(xié)助單位的溝通，明確第二次土地調(diào)查中的角色，各行其是，各盡其責。城鎮(zhèn)權(quán)屬調(diào)查涉及到眾多部門和個人，行政主管單位應該充分協(xié)調(diào)各部門之間的關(guān)系，為技術(shù)單位更好開展工作提供保障。同時也應該明確各單位的角色，積極配合作業(yè)單位開展工作。各參與部門必須指定專人并進行專項培訓，提高技術(shù)水平，按時保質(zhì)保量完成二次土地調(diào)查任務(wù)。權(quán)屬調(diào)查不僅是技術(shù)單位的任務(wù)，也是各級主管部門、成果使用部門的任務(wù)，所以從管理到實施必須組建一支高素質(zhì)的隊伍。才能實現(xiàn)權(quán)屬調(diào)查的圖件、數(shù)據(jù)和實地三者相一致的要求。要加強對承擔土地調(diào)查外業(yè)工作作業(yè)隊伍和縣、市級國土資源主管部門從事土地調(diào)查工作人員的技術(shù)培訓，對準備開展權(quán)屬調(diào)查工作的縣、市級國土資源主管部門提供技術(shù)支持，從技術(shù)上保證權(quán)屬調(diào)查外業(yè)成果的質(zhì)量。我國第一次土地詳查只采用了部分遙感和地面調(diào)查技術(shù)，以手工操作為主，成果以紙介質(zhì)為主，現(xiàn)代信息技術(shù)應用程度不高，給每年的變更調(diào)查帶來很多不便，許多地方的圖紙經(jīng)過多年變更，負載量過大已無法再變。技術(shù)手段的落后，導致每年在變更調(diào)查上耗費了很大成本，但成果差強人意，難以保證圖、數(shù)、實地一致。開展第二次全國土地調(diào)查，迫切要求摒棄傳統(tǒng)落后的調(diào)查手段，充分利用現(xiàn)今成熟的高科技手段，全面、準確地掌握全國城鄉(xiāng)每一塊土地的狀況，實現(xiàn)土地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的充分共享，為社會經(jīng)濟發(fā)展決策提供服務(wù)。改變思路，加強宣傳力度，倡導全民參與。

由于權(quán)屬調(diào)查工作涉及面廣，成果的重要性又具有法律意義，所以更應該有行政主管單位的配合才能更好的完成。明確各自在二調(diào)中的職責和工作內(nèi)容，否則，僅僅依靠技術(shù)單位一方，很難完成如此一項行政性較強的工作。缺乏通力合作。盡管一些縣市也有國土所和居委會的配合，但是因為沒有指定專門的人員，加上居委會一般只有兩三個工作人員，平時日常的工作就夠忙了，根本無法一直跟著作業(yè)單位技術(shù)人員，造成調(diào)查工作時斷時續(xù)，制約了工作進度。

6.結(jié)束語

第二次全國土地調(diào)查工作承擔的任務(wù)極其艱巨，僅用三年時間，從具體地塊開始，查清全國城鄉(xiāng)每一塊土地的權(quán)屬、面積、四至和用途等情況，查清每一塊基本農(nóng)田的狀況，并要高標準地建立“四級聯(lián)網(wǎng)、上下互通”的土地數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)土地管理信息化、網(wǎng)絡(luò)化。這項系統(tǒng)工程的實施，涉及千家萬戶、各行各業(yè)，涉及全國城鄉(xiāng)的每一個用地單位，沒有全社會的齊心協(xié)力，沒有各部門的合力配合，沒有民眾的積極參與和支持，是不可能完成好的。只有全民總動員，讓各級人民政府、相關(guān)部門、用地單位和廣大群眾真正了解土地調(diào)查的目的和意義，并積極主動地參與、配合做好這項工作，第二次土地調(diào)查才可能順利開展，達到預期目標。