企業(yè)國有產(chǎn)權界定法律問題思考

董　平

國有資產(chǎn)產(chǎn)權界定是國有資產(chǎn)基礎管理工作的一項重要內容,它是指明晰國有資產(chǎn)權屬關系的一種法律行為,是國有資產(chǎn)進入市場交易和國家出資企業(yè)改制成功的前提與保障。2009年5月1日起施行的《企業(yè)國有資產(chǎn)法》明確規(guī)定了企業(yè)國有資產(chǎn)的含義,確定了國家出資企業(yè)的企業(yè)法人財產(chǎn)權,界定了履行出資人職責的機構的基本職責?！镀髽I(yè)國有資產(chǎn)法》作為企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管領域的基本法律,該部法律的實施給企業(yè)國有產(chǎn)權界定制度帶來了新的思考。

一、企業(yè)國有資產(chǎn)、國有產(chǎn)權及產(chǎn)權界定

國有資產(chǎn)可劃分為由國家對企業(yè)的出資而形成的經(jīng)營性資產(chǎn),經(jīng)營性資產(chǎn)的主要功能是營利性,要求是保值增值;由國家機關、國有事業(yè)單位等組織使用管理的資產(chǎn)屬于行政事業(yè)性資產(chǎn),行政事業(yè)性資產(chǎn)的主要功能是維護國家機關正常運行,對這類資產(chǎn)的監(jiān)管是要求其合理使用;屬于國家所有的土地、礦藏、森林、水流等資產(chǎn)屬于資源性資產(chǎn),資源性資產(chǎn)的功能是滿足整個社會經(jīng)濟發(fā)展需要,對這類資產(chǎn)的監(jiān)管是合理開發(fā)、利用、節(jié)約和保護。

《企業(yè)國有資產(chǎn)法》將經(jīng)營性國有資產(chǎn)作為適用范圍,規(guī)定:“本法所稱企業(yè)國有資產(chǎn),是指國家對企業(yè)各種形式的出資所形成的權益”。這一規(guī)定體現(xiàn)企業(yè)國有資產(chǎn)具有如下特征:

(一)是國家以各種形式對企業(yè)的出資形成的。出資人是國家,只有國家向企業(yè)的出資所形成的法律關系才是本法適用的對象。國家出資必須是以資本的形式向企業(yè)投資,通過資本經(jīng)營,取得贏利,實現(xiàn)資本的增值。由于我國國有企業(yè)改革的發(fā)展階段不同,國家向企業(yè)的出資形式有多種情況,如80年代中期,國家為了提高國有資金使有的效率,將原為國有企業(yè)基本建設投資由財政直接撥款改為通過銀行轉貸給企業(yè)使用的方式,即“撥改貸”,這種形式實際上是國家以貸款的形式向企業(yè)出資。90年代中期,國家又將“撥改貸”的資金本金余額轉為國家資本金,即“貸改投”。除貨幣出資外,還包括國家用實物、知識產(chǎn)權、土地使用權等可以用貨幣估價并可以依法轉讓的非貨幣財產(chǎn)作價出資,都屬于國家對企業(yè)的投資。

(二)是國家作為出資人對出資企業(yè)所享有的一種權益?！镀髽I(yè)國有資產(chǎn)法》將企業(yè)國有資產(chǎn)與企業(yè)法人財產(chǎn)權加以區(qū)別,出資人將其財產(chǎn)投入到企業(yè)后,這部分財產(chǎn)就成為企業(yè)的法人財產(chǎn),企業(yè)對該財產(chǎn)依法享有法人財產(chǎn)權,出資人不再對其出資的具體財產(chǎn)擁有所有權,它的出資財產(chǎn)已轉化為權益,它對企業(yè)享有的是出資人權利,體現(xiàn)為資產(chǎn)受益、參與重大決策、選擇管理者等出資人權利。

國有產(chǎn)權是關于國有資產(chǎn)的所有權以及由此衍生的其他各種權能。國有產(chǎn)權可分為兩個層次的權利:一是國有資產(chǎn)的所有權,對此要界定產(chǎn)權的歸屬關系;二是由國有資產(chǎn)所有權決定和派生的其他資產(chǎn)權利。在計劃經(jīng)濟時代,國有資產(chǎn)的所有權歸屬是明確的,國有產(chǎn)權具有唯一性、完整性。改革開放以來,國有企業(yè)的資金來源和資產(chǎn)形成的多樣化,國有資產(chǎn)的權屬上出現(xiàn)了許多糾紛。

國有產(chǎn)權界定就是對國有資產(chǎn)進行所有權確認,界定屬于國家所有的資產(chǎn)范圍和數(shù)量。基于我國企業(yè)國有資產(chǎn)的具體成因,依據(jù)產(chǎn)權界定 “誰投資,誰擁有產(chǎn)權” 的基本原則,可以從三個基本方面判定企業(yè)國有資產(chǎn)的產(chǎn)權歸屬:(一)初始投資者是國家,投資權益界定為國有資產(chǎn);(二)國家初始投資增值,增值的權益界定為國有資產(chǎn);(三)由國家優(yōu)惠政策形成資產(chǎn),包括稅前還貸、減稅免稅等形成的資產(chǎn)權益,雖然不是國家直接投資,但應視為國家投資,其資產(chǎn)權益界定為國有資產(chǎn)。按照上述方法,通過核查企業(yè)相關原始財務資料,可以具體界定各類型企業(yè)中的國有資產(chǎn)。

二、企業(yè)國有產(chǎn)權界定的主管部門問題

《國有資產(chǎn)產(chǎn)權界定和產(chǎn)權糾紛處理暫行辦法》(國資法規(guī)發(fā)[1993]68號)規(guī)定:國有資產(chǎn)產(chǎn)權界定工作,按照資產(chǎn)的現(xiàn)行分級分工管理關系,由各級國有資產(chǎn)管理部門會同有關部門進行。因而當?shù)卣膰匈Y產(chǎn)管理局是國有資產(chǎn)產(chǎn)權界定的主管部門。

2003年,國務院、省、自治區(qū)、直轄市人民政府和設區(qū)的市、自治州級人民政府分別設立了國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(下稱“國資委”),國資委對所出資企業(yè)主要行使出資人的權利。2003年5月《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》(國務院令第378號)公布實施,關于國有產(chǎn)權界定問題,該條例第三十條規(guī)定:國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構依照國家有關規(guī)定,負責企業(yè)國有資產(chǎn)的產(chǎn)權界定、產(chǎn)權登記、資產(chǎn)評估監(jiān)管、清產(chǎn)核資、資產(chǎn)統(tǒng)計、綜合評價等基礎管理工作。因此,國資委完全承繼了原國有資產(chǎn)管理局的主管產(chǎn)權界定的工作。該條例強化了國資委的權力,按照該條例的規(guī)定,國資委集出資人職能和行政監(jiān)管職能于一身,這使國資委的國有資產(chǎn)行政監(jiān)管職能與該條例規(guī)定的國資委不行使政府的社會公共管理職能很難區(qū)分,使國資委在履行出資人權利時處于絕對的強勢地位,因而飽受爭議。

《企業(yè)國有資產(chǎn)法》明確界定了國資委作為“干凈”出資人的法律地位,規(guī)定國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構根據(jù)本級人民政府的授權,代表本級人民政府對國家出資企業(yè)履行出資人職責。在第七章,又特別規(guī)定了國有資產(chǎn)監(jiān)督由人大常委會、政府及政府審計機關、社會公眾監(jiān)督等構成。雖然《企業(yè)國有資產(chǎn)法》沒有明示去除國資委的行政監(jiān)管職能,但是,它朝剝離國資委現(xiàn)有的行政監(jiān)督職能方向邁出了清晰的一步。

國資委的根本職能是按照本級人民政府的授權,代表本級人民(下轉123頁)(上接121頁)政府對國家出資企業(yè)履行出資人職責,從法律制度上解決國家出資企業(yè)出資人代表到位問題。國資委行使國有資產(chǎn)出資人權益,實質是股東權利,是指基于國家向企業(yè)出資而享有的對企業(yè)的各種出資人權利。股東權利作為出資者向企業(yè)轉移出資財產(chǎn)所有權而換取的對價,體現(xiàn)了出資者與企業(yè)之間的法律關系。同時,股東權利作為出資者基于出資而取得企業(yè)出資人資格的標志,體現(xiàn)了出資人相互之間的法律關系。因此,出資人權利是出資人與企業(yè)之間及出資人之間法律關系的核心問題。當出資人之間或出資人與所出資企業(yè)之間因產(chǎn)權歸屬出現(xiàn)糾紛時,國資委實質是產(chǎn)權糾紛的利益攸關方,由利益攸關方來主管界定產(chǎn)權歸屬,對產(chǎn)權糾紛的其他利益攸關方而言明顯不公。

由于《企業(yè)國有資產(chǎn)法》明確界定了企業(yè)國有資產(chǎn)、企業(yè)法人財產(chǎn)權的內涵及外延,由此可以清晰看出立法的價值取向,即履行出資人職責的機構的權限都是涉及在權益方面的內容;而國家出資企業(yè)的管理權限,都涉及在企業(yè)的法人財產(chǎn)權范圍。該法實施后,企業(yè)國有資產(chǎn)、國家出資企業(yè)法人財產(chǎn)將清晰易辨.因此,實踐中更多的是不同主體之間的產(chǎn)權糾紛,履行出資人職責的機構在擔當運動員的同時,再承擔裁判員的職責,明顯不妥。

三、國有產(chǎn)權糾紛訴訟主體問題

訴訟主體,即訴訟當事人,是指因民事權利義務發(fā)生爭議,以自已的名義進行訴訟,要求人民法院行使民事裁判權的人。訴訟主體是一個訴訟得以成立,并進入司法機關審判范疇所不可或缺的重要因素。在司法實踐中,其他投資主體在訴訟請求確認國家出資企業(yè)中非國有資產(chǎn)投資權益時,有些當事人直接將國家出資企業(yè)列為訴訟主體,忽略了國資委的訴訟地位。甚至,有些司法機關在國資委不知或國資委未能以任何方式(原告、被告、第三人)進入已進行的產(chǎn)權糾紛訴訟中的情況下,直接進行裁判或調解。應當說,上述裁判或調解,在程序上損害了代表國家履行出資人職責機構的訴訟權利,在實體上由于權利主體的缺位,有些裁判或調解侵害了國有資產(chǎn)權益,使本來錯綜復雜的產(chǎn)權糾紛更加難以及時公正地解決。

《企業(yè)國有資產(chǎn)法》實施后,履行出資人職責的機構代表本級人民政府對國家出資企業(yè)行使出資人的權利。出資人作為企業(yè)的終極所有權人,其訴訟主體地位源自于出資人持有的投資權益,即股權。公司法理論上,股權按其行使目的和內容,可以分為自益權和共益權。自益權主要是財產(chǎn)權,是出資人最終的投資目的所在。而共益權主要是對所出資企業(yè)的管理權,由于出資人自身利益與所出資企業(yè)正常運行息息相關,作為企業(yè)法人財產(chǎn)權利主體的企業(yè)并非自身利益的最終維護者,出資人才是所出資企業(yè)利益的最佳維護者。因此,其他權利主體訴訟主張對國家出資企業(yè)享有部分投資權益,該類訴訟主張對企業(yè)國有資產(chǎn)權利主體的自益權和共益權將產(chǎn)生實質性影響,并司法機關所作的法律文書與國家出資企業(yè)的出資人存在著法律上的利害關系,為了有效維護國有資產(chǎn)的正當權益,履行出資人職責的機構在國有產(chǎn)權糾紛訴訟案件中是當然的訴訟主體。

(編輯/丹桔)