預(yù)算監(jiān)督:打造陽光財(cái)政

王柏能

財(cái)政預(yù)算不僅關(guān)系到國家活動(dòng)的范圍和方向,而且關(guān)系到國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。30年來,浙江省人大常委會(huì)注重改進(jìn)和加強(qiáng)預(yù)算審查監(jiān)督工作,以部門預(yù)算為主要抓手和突破口,在創(chuàng)新預(yù)算審查程序,深化、強(qiáng)化預(yù)算審查監(jiān)督方面,不斷進(jìn)行探索和實(shí)踐。

30年來,浙江省人大常委會(huì)把推進(jìn)預(yù)算管理制度改革作為現(xiàn)階段加強(qiáng)預(yù)算審查監(jiān)督的著力點(diǎn),積極支持和督促省政府加快實(shí)施部門預(yù)算制度。我省省級(jí)140多個(gè)一級(jí)預(yù)算單位,如今全部編制部門預(yù)算,已有25個(gè)部門預(yù)算提交省人代會(huì)進(jìn)行審議。

在省人大常委會(huì)的督促下,政府及有關(guān)部門不斷完善部門預(yù)算編制方法。取消基數(shù)法,運(yùn)用零基法,按分類分檔,確定省級(jí)行政事業(yè)單位預(yù)算定額;統(tǒng)籌預(yù)算內(nèi)外資金,實(shí)行綜合預(yù)算;開展行政事業(yè)單位資產(chǎn)清查,探索完善政府公共資產(chǎn)管理;財(cái)政分配關(guān)系進(jìn)一步理順,預(yù)算的完整性、規(guī)范性和透明度不斷提高。

創(chuàng)新預(yù)算審查程序

隨著部門預(yù)算的全面推開和預(yù)算編制的進(jìn)一步細(xì)化,浙江省人大常委會(huì)突出重點(diǎn),創(chuàng)新審查程序,在審查程序的設(shè)計(jì)上,突出了重點(diǎn)審查、專家審查和專題審查。

一是重點(diǎn)審查。在對(duì)省級(jí)預(yù)算和部門預(yù)算全面審查的基礎(chǔ)上,每年確定一至兩個(gè)部門預(yù)算進(jìn)行重點(diǎn)審查。多年來,省人大常委會(huì)先后對(duì)省衛(wèi)生廳、建設(shè)廳、交通廳、民政廳、水利廳、農(nóng)業(yè)廳和科技廳部門預(yù)算開展重點(diǎn)審查。通過對(duì)一兩個(gè)部門預(yù)算的重點(diǎn)審查,促進(jìn)了政府各部門預(yù)算行為的規(guī)范,深化和推進(jìn)了對(duì)省級(jí)預(yù)算的審查監(jiān)督。

二是專家審查。在人代會(huì)會(huì)前初審中,省人大財(cái)經(jīng)委專門組織財(cái)政、審計(jì)及相關(guān)方面的專家學(xué)者,召開專家評(píng)審會(huì),對(duì)部門預(yù)算進(jìn)行深入分析和審查。借助專家學(xué)者等社會(huì)力量,集思廣益,提高了初審質(zhì)量,也體現(xiàn)了預(yù)算審查的科學(xué)性、民主性和公開性。

三是專題審查。在省人代會(huì)期間,專門成立由各代表團(tuán)和有關(guān)專門委員會(huì)熟悉財(cái)政、審計(jì)及相關(guān)領(lǐng)域的代表組成部門預(yù)算專題審查組,召開部門預(yù)算專題審查會(huì)議,對(duì)部門預(yù)算進(jìn)行集中審查。采取代表專題審查形式,提高了代表審查監(jiān)督預(yù)算積極性,增強(qiáng)了預(yù)算審批監(jiān)督的實(shí)效。

在審查中,代表和專家提出了不少實(shí)質(zhì)性修改意見。如2004年對(duì)省衛(wèi)生廳部門預(yù)算審查中,建議增加安排5000萬元,用于省疾病控制中心項(xiàng)目建設(shè),省財(cái)政部門及時(shí)作了調(diào)整。2005年對(duì)省交通廳部門預(yù)算審查中,根據(jù)人大代表建議將省公路局的人均公用經(jīng)費(fèi)支出安排作了削減,降幅達(dá)46%。2006年對(duì)省民政廳部門預(yù)算審查中,建議提高城鄉(xiāng)居民最低生活保障和補(bǔ)助水平,在部門決算批復(fù)時(shí),該專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金增加了1650萬元。

提高預(yù)算審查的針對(duì)性和實(shí)效性

在部門預(yù)算審查的內(nèi)容上,省人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)根據(jù)地方預(yù)算編制和預(yù)算監(jiān)督的實(shí)際,把握重點(diǎn),不斷提高預(yù)算審查的針對(duì)性和時(shí)效性。

一是預(yù)算草案編制的科學(xué)性和規(guī)范性。主要審查預(yù)算編制是否做到了完整性、公開性;是否達(dá)到了按“零基法”編制預(yù)算,實(shí)行預(yù)算內(nèi)外統(tǒng)籌的綜合預(yù)算要求;是否具有可審查性和對(duì)預(yù)算執(zhí)行的可檢查性。

二是預(yù)算支出結(jié)構(gòu)的合理性。重點(diǎn)審查財(cái)政的供給范圍是否科學(xué),是否體現(xiàn)履行社會(huì)管理和公共服務(wù)職能要求,是否加大對(duì)各項(xiàng)民生事業(yè)的投入。

三是重點(diǎn)關(guān)注財(cái)政撥款和專項(xiàng)資金的安排。省人大常委會(huì)將審查重點(diǎn)放在預(yù)算撥款的安排上。在預(yù)算撥款中,又重點(diǎn)審查專項(xiàng)支出的安排,主要看其是否體現(xiàn)省委、省政府的重大決策,是否體現(xiàn)集中財(cái)力辦大事原則,是否體現(xiàn)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

四是預(yù)算的平衡性。省級(jí)預(yù)算是由省級(jí)各部門預(yù)算組成的,只有保證各部門預(yù)算的平衡,才能實(shí)現(xiàn)省級(jí)預(yù)算的平衡。對(duì)一個(gè)部門預(yù)算來講,有一個(gè)與省級(jí)預(yù)算相銜接,與其他部門預(yù)算相比較的問題。因此,在審查過程中既注意部門預(yù)算本身的平衡,也注意對(duì)整個(gè)省級(jí)預(yù)算平衡的影響,還注意與其他部門之間的平衡問題。

預(yù)算審查與監(jiān)督執(zhí)行相結(jié)合,實(shí)行全程監(jiān)督

對(duì)部門預(yù)算的重點(diǎn)審查,為更好地開展對(duì)部門預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查提供了條件。同時(shí),也只有加強(qiáng)對(duì)部門預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督,才能有效地維護(hù)人代會(huì)審查批準(zhǔn)的預(yù)算的嚴(yán)肅性。

在實(shí)踐中,省人大常委會(huì)注重審查與監(jiān)督工作的有機(jī)結(jié)合。在聽取省財(cái)政廳關(guān)于預(yù)算執(zhí)行情況匯報(bào)時(shí),要求將重點(diǎn)審查的部門預(yù)算執(zhí)行情況作專題匯報(bào)。對(duì)部門預(yù)算安排的重點(diǎn)項(xiàng)目,組織代表進(jìn)行視察。每年選擇幾個(gè)重點(diǎn)專項(xiàng)資金,開展專題調(diào)研和檢查,主要檢查預(yù)算資金的流向,有沒有真正按部門預(yù)算流入到規(guī)定的項(xiàng)目上,有否挪用移用現(xiàn)象;檢查預(yù)算資金的流程,是否按照規(guī)定的途徑撥付落實(shí),有沒有中間梗阻;檢查預(yù)算資金的流量,是否足額到位,有沒有截留擠占現(xiàn)象;檢查預(yù)算資金的流速,是否及時(shí)到位,有沒有故意拖延滯壓現(xiàn)象等。

同時(shí),還對(duì)部門決算進(jìn)行審查,并由審計(jì)部門進(jìn)行部門決算審簽。這樣,使會(huì)前、會(huì)中審查與會(huì)后監(jiān)督執(zhí)行和決算審查相結(jié)合,使預(yù)算管理各個(gè)環(huán)節(jié)相互銜接,實(shí)行全程監(jiān)督。

結(jié)合部門預(yù)算重點(diǎn)審查,近年來,省人大常委會(huì)高度關(guān)注財(cái)政資金使用績效,支持推動(dòng)財(cái)政、審計(jì)部門開展績效評(píng)價(jià)和績效審計(jì)工作。財(cái)經(jīng)委員會(huì)會(huì)同省財(cái)政部門,借助中介機(jī)構(gòu)和專家學(xué)者等社會(huì)力量,先后對(duì)就業(yè)再就業(yè)、公共衛(wèi)生、水利、環(huán)保、科技等專項(xiàng)資金進(jìn)行了績效評(píng)價(jià)。在整個(gè)評(píng)價(jià)工作中,采取主管部門自評(píng),委托中介機(jī)構(gòu)復(fù)評(píng)、問卷調(diào)查和實(shí)地檢查、組織專家對(duì)業(yè)務(wù)指標(biāo)和財(cái)務(wù)指標(biāo)打分評(píng)價(jià)等形式,并力求把績效評(píng)價(jià)結(jié)果作為安排和審查預(yù)算的重要依據(jù)。

XB2009年,省人大常委會(huì)還專題聽取和審議了省政府關(guān)于科技專項(xiàng)資金使用管理和績效情況的報(bào)告。這是省人大常委會(huì)首次把財(cái)政專項(xiàng)資金列入專項(xiàng)審議監(jiān)督議程。開展財(cái)政專項(xiàng)資金績效監(jiān)督,這是深化預(yù)算監(jiān)督的重要內(nèi)容,是開展實(shí)質(zhì)性監(jiān)督的初步探索。

何為部門預(yù)算?

通俗地講,部門預(yù)算就是一個(gè)部門一本預(yù)算。

在我國部門預(yù)算改革中所謂的“部門”具有特定含義。它是指那些與財(cái)政直接發(fā)生經(jīng)費(fèi)領(lǐng)撥關(guān)系的一級(jí)預(yù)算會(huì)計(jì)單位。具體而言包括三類:一是開支行政管理費(fèi)的部門,包括人大、政協(xié)、政府機(jī)關(guān)、共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、民主黨派機(jī)關(guān)、社團(tuán)機(jī)關(guān);二是公檢法司部門;三是依照公務(wù)員管理的事業(yè)單位,如氣象局、地震局等。

實(shí)施部門預(yù)算制度,嚴(yán)格了預(yù)算管理,增加了政府工作的透明度,有利于提高財(cái)政資金使用效益,也是防止腐敗的重要手段和預(yù)防措施之一。