地方立法:奠定法制基礎(chǔ)

方騰高 湯達(dá)金 黃 武

30年來(lái),浙江省人大常委會(huì)緊扣時(shí)代脈搏,地方立法與改革開(kāi)放同頻共振。一部部地方性法規(guī)的出臺(tái),見(jiàn)證了社會(huì)主義民主法制的鏗鏘步伐,也從一個(gè)側(cè)面勾勒出了浙江省人大常委會(huì)30年來(lái)的發(fā)展脈絡(luò)。

1979年12月19日,浙江省五屆人大常委會(huì)第一次會(huì)議第一次行使地方立法權(quán),通過(guò)了浙江地方立法歷史上第一件地方性法規(guī)——《浙江省縣以下各級(jí)人民代表大會(huì)代表選舉試行細(xì)則》,由此拉開(kāi)了我省地方立法工作的帷幕。

改革開(kāi)放以來(lái),浙江省地方立法作為國(guó)家立法的有機(jī)組成部分,取得了驕人的成就。截至2009年11月底,浙江省人大及其常委會(huì)通過(guò)和批準(zhǔn)的現(xiàn)行有效地方性法規(guī)、自治條例和單行條例共309件。其中,省地方性法規(guī)162件,杭州市地方性法規(guī)72件,寧波市地方性法規(guī)73件,景寧畬族自治縣自治條例和單行條例2件。

經(jīng)過(guò)30年的艱苦努力,浙江基本形成了比較完備的與國(guó)家法律體系相配套、與浙江經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要相適應(yīng)、體現(xiàn)以人為本和富有浙江特色的地方性法規(guī),為我省的改革開(kāi)放和率先發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的法制保障。

全方位立法,為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供法制保障

30年來(lái),省人大常委會(huì)始終將經(jīng)濟(jì)立法擺在地方立法工作的重中之重,經(jīng)濟(jì)建設(shè)類(lèi)立法占到浙江地方立法總數(shù)的半壁江山,相繼制定了寧波、溫州、杭州、蕭山等經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)條例,以及村經(jīng)濟(jì)合作社組織、森林管理、基本農(nóng)田保護(hù)、商品交易市場(chǎng)管理、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、水資源管理、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社、物業(yè)管理、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展、企業(yè)商號(hào)管理和保護(hù)、水污染防治、高新技術(shù)促進(jìn)等法規(guī),對(duì)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制,發(fā)展各類(lèi)生產(chǎn)要素市場(chǎng),加強(qiáng)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù),促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)發(fā)揮了積極作用,有力地保障和促進(jìn)了浙江改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)建設(shè)。

從1979年制定我省歷史上第一件地方性法規(guī)《浙江省縣以下各級(jí)人民代表大會(huì)代表選舉試行細(xì)則》開(kāi)始,適時(shí)制定了人民代表大會(huì)代表建議、批評(píng)和意見(jiàn)辦理的規(guī)定,實(shí)施《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》辦法,村民委員會(huì)選舉辦法,地方立法條例,各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督條例等法規(guī),有力推動(dòng)了社會(huì)主義民主法治在浙江的發(fā)展。

有“文化之邦”美譽(yù)的浙江,十分重視文化建設(shè),致力于建設(shè)文化大省,制定了文物保護(hù)管理、文化市場(chǎng)管理、廣播電視管理、歷史文化名城保護(hù)、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)等法規(guī),對(duì)于弘揚(yáng)傳統(tǒng)文化,建設(shè)和諧文化,推進(jìn)文化創(chuàng)新作出了積極貢獻(xiàn)。

30年來(lái),省人大常委會(huì)按照統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的要求,著力在發(fā)展社會(huì)事業(yè)、調(diào)整勞動(dòng)關(guān)系、社會(huì)保障、特殊群體權(quán)益保護(hù)、社會(huì)管理等方面加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)立法,制定了職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、社會(huì)治安綜合治理、失業(yè)保險(xiǎn)、城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)、流動(dòng)人口居住登記等法規(guī),有力促進(jìn)了浙江社會(huì)公平正義與和諧社會(huì)建設(shè)。

彰顯地方特色,多項(xiàng)立法走在全國(guó)前列

改革開(kāi)放以來(lái),浙江經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展步伐較快,遇到的新情況、新問(wèn)題就更多、更復(fù)雜,有賴(lài)于充分發(fā)揮地方立法的自主、先行、試驗(yàn)功能,通過(guò)立法創(chuàng)新堅(jiān)決破除制約生產(chǎn)力發(fā)展的體制性障礙,規(guī)范和完善我省實(shí)踐中創(chuàng)造出來(lái)的改革和發(fā)展新舉措。

30年來(lái),浙江的地方立法,努力跟隨時(shí)代節(jié)拍,按立法的規(guī)律運(yùn)轉(zhuǎn),敢于創(chuàng)新、善于創(chuàng)新,多項(xiàng)立法走在全國(guó)前列。

——計(jì)劃生育立法方面的先行探索。1982年3月4日,省五屆人大常委會(huì)第十三次會(huì)議制定了《浙江省計(jì)劃生育條例(試行草案)》,1985年和1989年先后兩次重新制定了《浙江省計(jì)劃生育條例》,1995年對(duì)條例又作了部分修改,條例中的不少內(nèi)容被2001年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)人口與計(jì)劃生育法》吸收和肯定。2003年省人大常委會(huì)還就《浙江省計(jì)劃生育條例》作了立法解釋,這也是省人大常委會(huì)30年立法史上的第一次立法解釋。

——“中國(guó)最保護(hù)消費(fèi)者的法律”。2000年10月29日,省九屆人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議修訂通過(guò)了《浙江省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法〉辦法(修訂草案)》。該辦法率先以地方立法的形式,肯定了患者作為消費(fèi)者的權(quán)利,首次將“三包”制度引向房地產(chǎn)領(lǐng)域,并對(duì)精神損害賠償、壟斷行業(yè)的責(zé)任、加倍賠償?shù)却罅可鐣?huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題作出了符合實(shí)際的創(chuàng)新性規(guī)定,為國(guó)家立法提供了豐富的實(shí)踐,為發(fā)展“消保”事業(yè)提供了新的平臺(tái),為消費(fèi)者帶來(lái)了福音,被稱(chēng)為“中國(guó)最保護(hù)消費(fèi)者的法律”。省人大法制委員會(huì)辦公室還獲得2001年度“3?15”貢獻(xiàn)獎(jiǎng)。

——我國(guó)第一部規(guī)范農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的地方性法規(guī)。進(jìn)入新世紀(jì)以后,我省以農(nóng)村專(zhuān)業(yè)合作社和專(zhuān)業(yè)協(xié)會(huì)為主要形式的專(zhuān)業(yè)合作組織,如雨后春筍般在全省各地興起。為積極引導(dǎo)、促進(jìn)各類(lèi)專(zhuān)業(yè)合作組織的發(fā)展,2004年11月11日,省十屆人大常委會(huì)第十四次會(huì)議通過(guò)《浙江省農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社條例》,這是我國(guó)第一部規(guī)范農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的地方性法規(guī)。2006年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》,吸取和肯定了我省條例中有關(guān)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的性質(zhì)、法人資格等內(nèi)容的規(guī)定。

從較早時(shí)期制定的《浙江省反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)條例》、《浙江省查處生產(chǎn)和經(jīng)銷(xiāo)假冒偽劣商品行為條例》,直到近幾年制定的《浙江省企業(yè)商號(hào)管理和保護(hù)規(guī)定》、《浙江省城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)條例》、《浙江省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督條例》、《浙江省流動(dòng)人口居住登記條例》等,都是省人大常委會(huì)堅(jiān)持從浙江的實(shí)際情況出發(fā),不斷解放思想,勇于創(chuàng)新的立法典型。

這些先行立法不僅為浙江改革發(fā)展提供了良好的法制保障,也為國(guó)家立法提供了經(jīng)驗(yàn)。

科學(xué)立法、民主立法的生動(dòng)實(shí)踐

敢為人先,是浙江人民的優(yōu)秀品質(zhì);與時(shí)俱進(jìn),是浙江立法30年的重要品格。

改革開(kāi)放以來(lái),浙江民主法制建設(shè)不斷向縱深發(fā)展,在立法方面呈現(xiàn)出四個(gè)轉(zhuǎn)變:立法理念從“治民”向“治官”、“治權(quán)”轉(zhuǎn)變,立法內(nèi)容從以經(jīng)濟(jì)立法為主向經(jīng)濟(jì)立法、社會(huì)立法協(xié)調(diào)發(fā)展轉(zhuǎn)變,立法模式從數(shù)量型向質(zhì)量型轉(zhuǎn)變,立法機(jī)制從相對(duì)封閉式向開(kāi)放式轉(zhuǎn)變。

浙江不僅多項(xiàng)立法走在全國(guó)前列,立法工作機(jī)制建設(shè)也有不少走在全國(guó)前列。立法工作機(jī)制的創(chuàng)新及其完善,對(duì)立法乃至整個(gè)社會(huì)發(fā)展,都有彌足珍貴的價(jià)值。

——開(kāi)通全國(guó)第一家“地方立法網(wǎng)”。2002年12月20日,由浙江省人大法制委員會(huì)主辦的地方立法網(wǎng)正式開(kāi)通,這是由省級(jí)人大主辦的全國(guó)第一家地方立法方面的專(zhuān)門(mén)網(wǎng)站,是我省人大立法公開(kāi)的主要渠道之一,被媒體稱(chēng)之為“永不落幕的立法聽(tīng)證會(huì)”。

2008年3月,地方立法網(wǎng)成功改版試運(yùn)行,進(jìn)一步明確了服務(wù)浙江地方立法以及全國(guó)立法工作的辦網(wǎng)宗旨,確定了立法宣傳、立法公開(kāi)、立法互動(dòng)、立法研究等四方面工作重點(diǎn),為浙江進(jìn)一步擴(kuò)大公民有序參與地方立法工作,接受人民群眾的工作監(jiān)督和意見(jiàn)建議,提供了重要的渠道和平臺(tái)。

此外,省人大常委會(huì)率先在全國(guó)網(wǎng)絡(luò)視頻直播省人大常委會(huì)會(huì)議,較早在全國(guó)建立公民旁聽(tīng)省人大常委會(huì)會(huì)議制度。開(kāi)門(mén)立法、民主立法,進(jìn)一步增強(qiáng)立法的公開(kāi)化、透明度,讓法律法規(guī)充分反映老百姓的心聲,讓每一個(gè)人的智慧都有可能在立法中閃光。

——立法聽(tīng)證的成功實(shí)踐。2000年3月,立法法在我國(guó)首次明確規(guī)定了立法聽(tīng)證制度。同年4月,浙江省人大常委會(huì)主任會(huì)議率先制定《浙江省地方立法聽(tīng)證會(huì)規(guī)則》,細(xì)化立法聽(tīng)證的相關(guān)規(guī)定。當(dāng)年7月29日,一場(chǎng)由浙江省人大常委會(huì)舉行的浙江省實(shí)施消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法辦法修訂草案立法聽(tīng)證會(huì),引起社會(huì)廣泛關(guān)注。這是立法法頒布實(shí)施后我國(guó)舉行的第一次立法聽(tīng)證會(huì)。2001年、2006年,浙江省人大常委會(huì)還分別就《浙江省城市房屋拆遷條例》、《浙江省物業(yè)管理?xiàng)l例》中涉及人民群眾切身利益的重大問(wèn)題,舉行立法聽(tīng)證會(huì)。這三次立法聽(tīng)證會(huì)都極大地激發(fā)了廣大人民群眾參與立法的積極性,取得了良好的社會(huì)效果。開(kāi)門(mén)立法,依法維權(quán),人民群眾表達(dá)利益訴求的渠道不斷暢通。

——建立立法項(xiàng)目公開(kāi)征集制度。從2004年開(kāi)始,省人大常委會(huì)堅(jiān)持每年登報(bào)并通過(guò)網(wǎng)絡(luò)公開(kāi)向社會(huì)各方面征集立法項(xiàng)目建議,根據(jù)公眾提出相對(duì)集中的熱點(diǎn)問(wèn)題作為制定年度立法計(jì)劃的重要參考因素,從而在立法工作的源頭拓寬公民有序參與立法的渠道,提高立法決策的科學(xué)性。

——建立立法專(zhuān)家?guī)臁?shí)行法規(guī)草案專(zhuān)家論證制度。2005年2月,省人大常委會(huì)在全國(guó)率先組建由64名法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等各方面的專(zhuān)家學(xué)者組成的地方立法專(zhuān)家?guī)?創(chuàng)新法規(guī)草案論證工作機(jī)制。2008年10月,省人大常委會(huì)組建了新一屆地方立法專(zhuān)家?guī)臁＿@一制度完善了“公眾參與、專(zhuān)家咨詢(xún)和立法機(jī)關(guān)決策相結(jié)合”的立法工作機(jī)制,也為地方立法工作提供了有力的智力支撐。

——建立和完善立法溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。隨著改革的不斷深入和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展,利益的分化、整合日趨復(fù)雜,立法工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)面臨許多新情況新問(wèn)題。2008年11月,省人大常委會(huì)法工委與省政府法制辦聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)立法溝通協(xié)調(diào),改進(jìn)立法工作的若干意見(jiàn)》,重點(diǎn)規(guī)定了立法工作聯(lián)席會(huì)議、立法項(xiàng)目起草工作精細(xì)化管理、法規(guī)草案起草工作提前介入等七項(xiàng)制度,得到全國(guó)人大常委會(huì)法工委和兄弟省市的充分肯定。2009年3月,省人大常委會(huì)主任會(huì)議討論通過(guò)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)省人大專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和工作委員會(huì)立法溝通協(xié)調(diào)配合的若干意見(jiàn)》,進(jìn)一步規(guī)范和完善了省人大各專(zhuān)工委之間的立法溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。立法溝通協(xié)調(diào)機(jī)制的不斷健全完善,進(jìn)一步有效發(fā)揮了立法工作整體合力作用,提高了立法質(zhì)量和工作效率。

30年來(lái),伴隨著改革開(kāi)放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,浙江人民通過(guò)一次次生動(dòng)的民主立法實(shí)踐和熏陶,人民群眾的社會(huì)主義民主意識(shí)大大增強(qiáng),社會(huì)主義民主實(shí)踐不斷有序推進(jìn),社會(huì)主義民主理念已經(jīng)深深扎根于浙江大地。