1979:地方人大常委會(huì)誕生記

裴智勇

1979年,在新中國的政治民主進(jìn)程中,銘刻著一段值得珍藏的記憶。這年的7月1日,五屆全國人大二次會(huì)議通過的《關(guān)于修正中華人民共和國憲法若干規(guī)定的決議》和《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》,首次規(guī)定我國縣和縣以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)設(shè)立常務(wù)委員會(huì)。

孕育:三次動(dòng)議

回顧歷史,地方人大常委會(huì)的設(shè)立坎坷曲折。伴隨著中國民主法制的沉浮進(jìn)退,在25年間歷經(jīng)了三次醞釀。

雄雞一唱天下白。1949年,苦難中國迎來了春天。經(jīng)過艱苦卓絕的革命斗爭,中國人民終于推翻三座大山,翻身得解放。

1949年9月,《共同綱領(lǐng)》確立人民代表大會(huì)制度為新中國政體。1949年10月,新中國成立時(shí),沒有立即普選產(chǎn)生人民代表大會(huì)。全國人大常委會(huì)法工委原主任顧昂然解釋說,當(dāng)時(shí)普選的條件還不具備,因?yàn)檐娛滦袆?dòng)還沒有完全結(jié)束,土地改革還沒有徹底實(shí)現(xiàn),各界人民群眾還沒有充分組織起來。

1954年9月,人民代表大會(huì)制度在全國范圍內(nèi)建立起來,但地方人大常委會(huì)并沒有同時(shí)設(shè)立。對(duì)于是否設(shè)立地方人大常委會(huì),一直存在不同的看法。從最初的討論、醞釀,到最后的決定、建立,歷經(jīng)了漫長的歷程。1954年、1957年、1965年,地方人大設(shè)立常委會(huì)的提議,由于種種原因均未被采納。

第一次“孕育”發(fā)生在1954年制定憲法前后。1954年,憲法草案交由全民討論。有人提出,地方各級(jí)人民代表大會(huì)也應(yīng)該和全國人大一樣設(shè)立常委會(huì)。這個(gè)意見沒有被采納。劉少奇同志對(duì)憲法作說明的時(shí)候作了解釋,他說,全國人大的職能,它的任務(wù)量更大,有繁重的立法,有監(jiān)督,還決定國家重大的事項(xiàng),任務(wù)比較多,地方?jīng)]有立法權(quán),其他的任務(wù)量也沒有全國人大這么大。所以,當(dāng)時(shí)考慮地方可以不必設(shè)立常委會(huì)。

第二次“孕育”發(fā)生在1957年。由于地方人大不設(shè)常委會(huì),很快出現(xiàn)了問題。比如,在代表大會(huì)閉會(huì)期間,人民委員會(huì)行使權(quán)力機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)關(guān)和執(zhí)行機(jī)關(guān)雙重的職權(quán)。1957年上半年,全國人大常委會(huì)對(duì)如何健全人民代表大會(huì)制度問題進(jìn)行了專題研究。全國人大常委會(huì)副委員長、秘書長彭真同志提出,省、市、自治區(qū)和縣人大沒有常設(shè)機(jī)關(guān),在大會(huì)閉幕之后,沒有一個(gè)對(duì)政府工作進(jìn)行經(jīng)常監(jiān)督的機(jī)關(guān)。他認(rèn)為,在縣級(jí)以上地方人大有考慮設(shè)立常委會(huì)的必要。彭真的意見受到中央的關(guān)注。但由于后來的反右斗爭擴(kuò)大化,這個(gè)動(dòng)議被擱置了。

第三次“孕育”發(fā)生在1965年。1965年,全國人大常委會(huì)根據(jù)實(shí)際需要,又提出了縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)設(shè)立常委會(huì)的問題。一方面,隨著社會(huì)主義革命和建設(shè)事業(yè)的發(fā)展,我國地方政權(quán)機(jī)關(guān)的任務(wù)十分繁重,需要提拔一批年輕力壯的干部到政府工作。另一方面,設(shè)立常委會(huì)可以在人大閉會(huì)期間開展經(jīng)常性工作,對(duì)地方一些重大問題及時(shí)討論并做出決定,特別是可以加強(qiáng)對(duì)地方政府的監(jiān)督。這時(shí),各方對(duì)縣級(jí)以上地方人大設(shè)立常委會(huì)已經(jīng)取得基本一致意見。不久,“文化大革命”發(fā)生,方案又被擱置下來。

誕生:上下同心

鄧小平批示:“我贊成第三個(gè)方案”。 他說:“縣級(jí)以上地方人大設(shè)立常委會(huì),是一個(gè)重大改革?！?/p>

在新中國民主政治建設(shè)的沃土上,進(jìn)步的制度和觀念一旦孕育,就會(huì)生根發(fā)芽。

1979年,國家有關(guān)部門第四次提出了縣級(jí)以上地方人大設(shè)立常委會(huì)的動(dòng)議。

這是一個(gè)撥亂反正的關(guān)鍵歷史節(jié)點(diǎn)。中國向何處去?經(jīng)歷了“文化大革命”浩劫的中國人痛定思痛,重新思考這個(gè)多難民族的前途。

1978年底召開的黨的十一屆三中全會(huì),吸取歷史的教訓(xùn),提出加強(qiáng)社會(huì)主義民主法制建設(shè)這一重大歷史任務(wù)。

1979年2月,全國人大常委會(huì)成立了一個(gè)對(duì)中國民主法制建設(shè)起到非常重要作用的工作機(jī)構(gòu)——法制委員會(huì)。由80人組成,彭真掛帥。

3月8日,曾擔(dān)任過彭真辦公室秘書的顧昂然來法制委員會(huì)報(bào)到。3月19日,法制委員會(huì)召開第一次會(huì)議,彭真在會(huì)上談了法制委員會(huì)的任務(wù)和當(dāng)前的工作。一些老同志主張開務(wù)虛會(huì)總結(jié)“文化大革命”教訓(xùn)。彭真說,立法任務(wù)很重,一般的務(wù)虛會(huì)就不要開了,要結(jié)合立法工作總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),有針對(duì)性地在法律中作出規(guī)定,這樣從法制方面來防止這類問題再發(fā)生。當(dāng)前工作就是加緊制定7部法律。這7部法是指刑法、刑訴法、選舉法、地方組織法、法院組織法、檢察院組織法、中外合資經(jīng)營企業(yè)法。

3月31日,彭真找顧昂然談選舉法和地方組織法問題,提出主要考慮三個(gè)問題:改革命委員會(huì)問題、地方立法權(quán)問題、地方人大設(shè)常委會(huì)問題。

彭真當(dāng)時(shí)已經(jīng)70多歲,當(dāng)年5月曾生病住在北京醫(yī)院,還把顧昂然找到醫(yī)院去研究問題。

設(shè)立地方人大常委會(huì)也成為地方的呼聲。全國人大常委會(huì)法制委員會(huì)在征求對(duì)地方組織法修改意見時(shí),許多地方也提出,省、自治區(qū)、直轄市、自治州、設(shè)區(qū)的市、縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)人大應(yīng)建立常設(shè)機(jī)關(guān)。

顧昂然說,把修改選舉法和地方組織法放在很重要的位置,當(dāng)時(shí)也有人不理解。事實(shí)上,“文化大革命”造成那么大的損失,就是因?yàn)槊裰骱头ㄖ圃獾狡茐摹?966年8月到1974年12月,全國人大和它的常委會(huì)沒有開過會(huì),地方人大由革命委員會(huì)代替?？偨Y(jié)“文化大革命”的教訓(xùn),發(fā)揚(yáng)民主健全法制,必須堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度。

1979年5月17日,彭真專門向中央寫了報(bào)告,提出關(guān)于縣級(jí)以上地方人大設(shè)立常委會(huì)的問題有三個(gè)方案:一、用立法手續(xù)把革命委員會(huì)體制固定下來。這樣做,不贊成的人可能很多。二、取消革命委員會(huì),恢復(fù)人民委員會(huì)。這樣做,在名義上雖然取消了革命委員會(huì),但對(duì)于擴(kuò)大人民民主、健全社會(huì)主義法制不一定能有多大實(shí)質(zhì)性的幫助和改進(jìn)。三、縣以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)設(shè)立常務(wù)委員會(huì),并恢復(fù)人民委員會(huì)作為行政機(jī)關(guān)。這個(gè)方案可能比較好些。

5月17日,這個(gè)報(bào)告被送到當(dāng)時(shí)的中央秘書長胡耀邦的手上,胡耀邦看了以后,當(dāng)天就批給黨中央主席和副主席,鄧小平看了以后很明確地批復(fù):“我贊成第三個(gè)方案”。

據(jù)顧昂然回憶,彭真帶回鄧小平的意見,大家深受鼓舞。鄧小平對(duì)彭真說:“縣級(jí)以上地方人大設(shè)立常委會(huì),是一個(gè)重大改革?！?/p>

1979年7月1日,五屆全國人大二次會(huì)議表決通過了《關(guān)于修正中華人民共和國憲法若干規(guī)定的決議》和《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》等7部法律。這是民主政治和法制歷史上非常重要的日子,是一個(gè)非常大的政治舉措。這次會(huì)議通過法律明確規(guī)定,縣級(jí)以上地方各級(jí)人大設(shè)立常委會(huì)。

1979年下半年,在縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市和市轄區(qū)進(jìn)行人大代表直接選舉試點(diǎn)的基礎(chǔ)上,首批66個(gè)縣級(jí)地方人大常委會(huì)在試點(diǎn)中產(chǎn)生了。

1979年8月,西藏自治區(qū)和青海省率先召開人民代表大會(huì),分別設(shè)立了人大常委會(huì)。同一年,新疆、河南、北京、江蘇等20個(gè)省、自治區(qū)、直轄市也相繼召開人代會(huì),選舉產(chǎn)生了本級(jí)人大常委會(huì)。另外7個(gè)省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)在1980年設(shè)立。兩個(gè)后設(shè)立的省級(jí)行政區(qū)海南省和重慶市,也分別在1988年8月和1997年6月設(shè)立了人大常委會(huì)。

起步:摸索前行

彭真說,人大常委會(huì)是權(quán)力機(jī)關(guān),也是工作機(jī)關(guān),不是“養(yǎng)老院”,而要依法行使權(quán)力,進(jìn)行工作。

“如今,市人大常委會(huì)可以制定地方性法規(guī)、監(jiān)督政府,在政治生活中發(fā)揮越來越大的作用,變化多大啊!”

2009年5月22日,站在建國門南大街北京市人大常委會(huì)的辦公樓前,74歲的李源富感慨地說。1979年12月7日至13日,北京市七屆人大三次會(huì)議召開,選舉產(chǎn)生了第一任市人大常委會(huì)組成人員。作為北京市組織部干部,李源富參與這次會(huì)議的籌備。后來,他調(diào)到市人大常委會(huì)工作,擔(dān)任北京市人大常委會(huì)代表聯(lián)絡(luò)室副主任。

當(dāng)時(shí),北京市人大常委會(huì)辦公廳設(shè)在北京市臺(tái)基廠大街8號(hào)院,是一棟歐式的2層小樓。1980年1月,李源富和同事一起從全國人大常委會(huì)辦公廳領(lǐng)回國徽,與“北京市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)”的牌子一同掛在辦公樓前。

1979年12月24日,北京市七屆人大常委會(huì)第一次會(huì)議在人民大會(huì)堂北京廳召開。李源富回憶說,當(dāng)時(shí),這個(gè)會(huì)到底怎么開法,主任們也不清楚。市人大常委會(huì)主任賈庭三決定一切程序照全國人大常委會(huì)會(huì)議方式辦。李源富專門到全國人大常委會(huì)辦公廳秘書局要來一套會(huì)議工作程序文件。

顧昂然說,地方人大常委會(huì)是新生事物,如何開展工作需要研究。黑龍江省人大常委會(huì)的同志專門來到北京,向全國人大常委會(huì)辦公廳請(qǐng)教。全國人大常委會(huì)辦公廳決定,請(qǐng)地方來列席會(huì)議,召開座談會(huì)。1980年4月8日,省級(jí)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)人第一次列席了全國人大常委會(huì)會(huì)議。

開始的時(shí)候,地方人大常委會(huì)老同志比較多,社會(huì)上也有一些議論。彭真就此說,人大常委會(huì)是權(quán)力機(jī)關(guān),也是工作機(jī)關(guān),不是“養(yǎng)老院”,而要依法行使權(quán)力,進(jìn)行工作。

1980年4月18日,彭真在座談會(huì)上說,縣、省級(jí)人大設(shè)立常委會(huì),在人大閉會(huì)期間,人民通過人大常委會(huì)和人民政府來管理國家。這樣,9億人民就把國家命運(yùn)掌握在自己手里。上一級(jí)人大常委會(huì)與下一級(jí)人大常委會(huì)要加強(qiáng)聯(lián)系,但是,它們之間沒有領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。

全國人大和地方人大是什么關(guān)系,顧昂然說,可以概括為三個(gè)關(guān)系:一是法律上的監(jiān)督關(guān)系,二是選舉上的指導(dǎo)關(guān)系,三是工作上的聯(lián)系關(guān)系。

中央高度重視地方人大常委會(huì)建設(shè)。顧昂然說,1980年后,中央專門發(fā)了幾個(gè)文件,轉(zhuǎn)發(fā)了彭真的幾次講話。1981年4月,中央文件規(guī)定:“縣以上地方各級(jí)黨委要把加強(qiáng)對(duì)地方各級(jí)人大常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo),作為自己的一項(xiàng)重要任務(wù),定期研究人大常委會(huì)的工作,凡是按照法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)提交人大常委會(huì)審議的事項(xiàng),都要提交人大常委會(huì)討論。黨委研究人大常委會(huì)的工作時(shí),可以通知人大常委會(huì)負(fù)責(zé)實(shí)際工作的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部列席會(huì)議。”

“這些文件都是有針對(duì)性的,解決實(shí)際中的問題,譬如黨委和人大常委會(huì)的關(guān)系問題。有這些文件,就有章可循,理直氣壯。”顧昂然解釋道。

后來,全國人大及其常委會(huì)又根據(jù)形勢(shì)的發(fā)展幾次修改了地方組織法,制定了代表法、立法法、監(jiān)督法。這些法律對(duì)地方人大常委會(huì)依法行使職權(quán)做了具體規(guī)定,為它們發(fā)揮作用提供了進(jìn)一步保障。通過長期的工作,人們認(rèn)識(shí)到,人大雖然不是火線,但也不是二線,人大是一線,是在民主法制建設(shè)的一線上。隨著形勢(shì)的發(fā)展,大家的感受越來越深。

30年來,地方人大常委會(huì)依據(jù)憲法和法律規(guī)定,結(jié)合本地實(shí)際,逐步建立和完善了自己的工作制度。比如,一些省級(jí)人大制定了關(guān)于制定地方性法規(guī)的規(guī)定、關(guān)于行使監(jiān)督權(quán)的規(guī)定、關(guān)于行使人事任免權(quán)的規(guī)定、常委會(huì)議事規(guī)則、常委會(huì)主任會(huì)議議事規(guī)則等等。

1979年12月29日,新疆維吾爾自治區(qū)五屆人大常委會(huì)第二次會(huì)議通過了包括《關(guān)于加強(qiáng)集市貿(mào)易管理的布告》等3個(gè)地方性法規(guī)。這是我們國家最早的地方性法規(guī)。

地方人大常委會(huì)的設(shè)立和賦予地方人大立法權(quán),對(duì)我國民主法制建設(shè)發(fā)揮了重大作用。顧昂然列舉一系列數(shù)據(jù),截至十一屆全國人大常委會(huì)第八次會(huì)議,我國共制定了現(xiàn)行有效法律231件,現(xiàn)行有效行政法規(guī)600多件,現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)近8000件。初步統(tǒng)計(jì),90%以上的地方性法規(guī)是由地方人大常委會(huì)制定的。

從零起步,從無到有,從小到大……30年,縣級(jí)以上地方人大常委會(huì)的發(fā)展歷程,成為中國政治文明進(jìn)程最生動(dòng)的片斷,最美麗的注腳。