預(yù)算外資金管理存在的問(wèn)題與對(duì)策

黃曉彤

[摘要]預(yù)算外資金是財(cái)政資金體系的重要補(bǔ)充，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算外資金的管理意義重大。本文闡述了預(yù)算外資金的特點(diǎn)，分析了目前我國(guó)預(yù)算外資金宏觀管理存在的主要問(wèn)題和管理缺位的具體表現(xiàn)，并針對(duì)性地提出完善預(yù)算外資金管理的對(duì)策、

[關(guān)鍵詞]預(yù)算外資金；收支兩條線；綜合預(yù)算

預(yù)算外資金是財(cái)政資金體系的重要補(bǔ)充，用于滿足政府履行其職能的需要。我國(guó)預(yù)算制度改革與完善的目標(biāo)是使預(yù)算制度適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求和政府職能轉(zhuǎn)變的需要。目前，政府承擔(dān)職能所需經(jīng)費(fèi)并不能完全通過(guò)預(yù)算內(nèi)資金實(shí)現(xiàn)，預(yù)算外資金是必要的補(bǔ)充。由于對(duì)預(yù)算外資金存在認(rèn)識(shí)不足，政策法規(guī)不完善，管理手段不到位等問(wèn)題，造成預(yù)算外資金管理漏洞，影響其規(guī)范有效使用，加強(qiáng)預(yù)算外資金管理現(xiàn)實(shí)意義重大。

一、預(yù)算外資金的概念及特點(diǎn)

(一)預(yù)算外資金的概念

根據(jù)1983年頒布的《預(yù)算外資金管理試行辦法》，預(yù)算外資金是政府部門(mén)、單位和社會(huì)團(tuán)體為履行政府職能和社會(huì)管理職能依據(jù)國(guó)家法律、法規(guī)和具有法律效力的規(guī)章制度而收取和提存的財(cái)政性資金。上述規(guī)定明確了預(yù)算外資金是一種財(cái)政性資金，雖然它不納入預(yù)算管理，但其取得是憑借政府的規(guī)定，是用于滿足政府履行其職能需要的，所有權(quán)是屬于政府，而非部門(mén)或單位。1996年，國(guó)務(wù)院又發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定》，這個(gè)被認(rèn)為真正標(biāo)志我國(guó)對(duì)預(yù)算外資金的認(rèn)識(shí)已接近社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的文件，再次明確了預(yù)算外資金是一種財(cái)政性資金。而且根據(jù)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r和國(guó)家財(cái)政預(yù)算的實(shí)施情況，進(jìn)一步明確了預(yù)算外資金管理范圍，并將部分預(yù)算外資金納入財(cái)政預(yù)算管理。

(二)預(yù)算外資金的特點(diǎn)

1資金來(lái)源廣泛。相對(duì)于預(yù)算內(nèi)資金而言，預(yù)算外資金的最大特點(diǎn)就是來(lái)源廣泛。預(yù)算外資金多是以政府及其各級(jí)機(jī)關(guān)的名義征收的費(fèi)用，征收的項(xiàng)目較多，這些款項(xiàng)多數(shù)沒(méi)有上繳國(guó)庫(kù)，而是納入各級(jí)地方財(cái)政預(yù)算外資金管理。

2資金數(shù)額巨大。預(yù)算外資金數(shù)額巨大，且不斷增加，增長(zhǎng)速度超過(guò)預(yù)算內(nèi)資金的增長(zhǎng)，占財(cái)政收入的比重呈上升趨勢(shì)。據(jù)有關(guān)報(bào)道，全國(guó)各級(jí)財(cái)政統(tǒng)計(jì)內(nèi)的預(yù)算外資金收入大約3000～4000億元，這些收入的大部分來(lái)源于政府部門(mén)的收費(fèi)和罰款。

3資金分配復(fù)雜。預(yù)算外資金收入的分配。中央所占比重不到10％且逐漸下降；地方所占的比重大且穩(wěn)步上升，二者數(shù)量懸殊。同時(shí)，大部分的預(yù)算外資金是量大面廣的行政事業(yè)單位使用。

二、目前預(yù)算外資金管理存在的主要問(wèn)題

(一)宏觀管理方面的問(wèn)題

1部分預(yù)算外資金未納入預(yù)算管理。預(yù)算外資金作為一種財(cái)政性資金，應(yīng)該同其它的政府資金一樣，取之于民，用之于民，受到立法機(jī)構(gòu)的審查和監(jiān)督，讓公眾了解其使用情況，以確保其使用的公正性。但是，目前預(yù)算外資金并未完全納入預(yù)算管理體系，不需要通過(guò)預(yù)算的審批就可以使用，預(yù)算外資金所有權(quán)和使用權(quán)掌握在實(shí)際擁有它的各種單位手中，一定程度上造成使用上的隨意性和低效率。

2財(cái)政管理范圍過(guò)大，統(tǒng)籌比例偏高。一些地方政府及財(cái)政部門(mén)擴(kuò)大預(yù)算外資金的管理范圍，把部分并非預(yù)算外的資金也納入預(yù)算外資金管理。同時(shí)，又以政府文件的形式，對(duì)預(yù)算外資金進(jìn)行一定比例的統(tǒng)籌，不區(qū)分情況，對(duì)各個(gè)單位都“一刀切”。統(tǒng)籌的比例也偏高，部分單位難以承受，影響執(zhí)收的積極性。

3預(yù)算外資金收支預(yù)決算制度不健全，綜合預(yù)算制度難以落實(shí)。按照有關(guān)規(guī)定，財(cái)政部門(mén)應(yīng)建立預(yù)算外資金預(yù)決算管理制度。但是在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，縣鄉(xiāng)兩級(jí)基本上都沒(méi)有建立起這一制度，市級(jí)的預(yù)決算制度有的也是流于形式，沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用。綜合預(yù)算制度難以落實(shí)，在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)尤其突出。這些地區(qū)的預(yù)算內(nèi)財(cái)力嚴(yán)重不足，財(cái)政平衡缺乏應(yīng)有的基礎(chǔ)，財(cái)政宏觀調(diào)控能力弱。在這種情況下，將預(yù)算外與預(yù)算內(nèi)的資金統(tǒng)籌使用，較容易出現(xiàn)預(yù)算內(nèi)吃預(yù)算外的現(xiàn)象，導(dǎo)致兩方面的資金需要都得不到保障。

(二)預(yù)算外資金管理缺位的具體表現(xiàn)

1預(yù)算外資金收支管理過(guò)于粗放。雖然財(cái)政部頒布了《預(yù)算外資金管理實(shí)施辦法》，但是實(shí)際執(zhí)行時(shí)，有些單位并沒(méi)有收支計(jì)劃，財(cái)政部門(mén)也難以形成規(guī)范的匯總預(yù)算，只是按基數(shù)的增加來(lái)粗略地編制下達(dá)預(yù)算外資金的收支計(jì)劃。收入沒(méi)有具體的資金項(xiàng)目名稱，收入來(lái)源不明；支出沒(méi)有明確的定額標(biāo)準(zhǔn)，支出難以控制。粗放的預(yù)算外資金管理，給使用單位侵占挪用資金提供了機(jī)會(huì)。

2預(yù)算外資金收支管理缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)。由于財(cái)權(quán)分散，導(dǎo)致財(cái)務(wù)分散，與政府調(diào)控的資金需求量相比仍有差距。一方面政府想辦些大事苦于沒(méi)有資金；另一方面大量資金所有權(quán)掌握在部門(mén)手里，或閑置不用，或使用不合理。使有限的資金不能用在刀刃上，造成政府直接調(diào)控能力弱化和乏力，嚴(yán)重制約著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

3監(jiān)督檢查機(jī)制不夠健全。對(duì)預(yù)算外資金的監(jiān)督檢查存在重收入輕支出的現(xiàn)象，強(qiáng)調(diào)繳存的比例及納入財(cái)政專戶管理，不注意支出可能出現(xiàn)的問(wèn)題。雖然財(cái)政在撥付資金時(shí)，依據(jù)用款單位上報(bào)的用款計(jì)劃進(jìn)行核定，但資金撥出后用款單位實(shí)際使用情況，監(jiān)督部門(mén)并沒(méi)有暢通渠道進(jìn)行及時(shí)了解。這樣的監(jiān)督管理方式缺乏有效性，無(wú)法起到應(yīng)有作用。

4資金征繳模式陳舊、程序不科學(xué)。雖然近幾年各地積極推行預(yù)算外資金“單位開(kāi)票、銀行代收、財(cái)政統(tǒng)管”的征管體制，但由于種種原因，有些地區(qū)仍是自存自繳，預(yù)算外資金收入過(guò)渡戶的存在，使得個(gè)別單位截留預(yù)算外收入、坐收坐支成為可能。

三、完善預(yù)算外資金管理的對(duì)策措施

(一)完善立法，將全部與預(yù)算外資金管理有關(guān)的活動(dòng)均列人法律法規(guī)管轄的范圍

其核心是要保證政府行為有法可依，有章可循，增加其透明度和規(guī)范性，便于公眾和立法機(jī)關(guān)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督，確保公共財(cái)政以滿足公共需要，使其基本出發(fā)點(diǎn)的本質(zhì)得到體現(xiàn)。要對(duì)預(yù)算外資金范圍的界定、預(yù)算外資金項(xiàng)目的設(shè)立、收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)與方式、預(yù)算外收入的保管與使用、對(duì)預(yù)算外資金的審計(jì)與監(jiān)督等環(huán)節(jié)都通過(guò)法律法規(guī)進(jìn)行明確的規(guī)定。

(二)深化“收支兩條線”管理改革，積極推進(jìn)綜合財(cái)政預(yù)算

各級(jí)財(cái)政部門(mén)應(yīng)按國(guó)家規(guī)定將應(yīng)納入預(yù)算管理的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金全部納入預(yù)算管理，相應(yīng)支出通過(guò)預(yù)算安排。對(duì)有預(yù)算外資金收入的單位實(shí)施自下而上編制預(yù)算外資金收支計(jì)劃，并納入單位的財(cái)務(wù)收支計(jì)劃和財(cái)政的綜合預(yù)算。財(cái)政部門(mén)盡快建立科學(xué)合理的支出標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)算定額，進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算，提高預(yù)算資金分配的到位率。要建立完善項(xiàng)目庫(kù)，打好預(yù)算編制的基礎(chǔ)；逐步公開(kāi)部門(mén)預(yù)算，建立起預(yù)算執(zhí)行的日常監(jiān)督機(jī)制；加強(qiáng)預(yù)算支出的測(cè)算，并嚴(yán)格執(zhí)行批復(fù)的預(yù)算，增強(qiáng)預(yù)算的剛性約束。

(三)積極借助科技手段以及網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng)，徹底改革預(yù)算外資金收繳制度

利用現(xiàn)代科技手段規(guī)范預(yù)算外資金管理，借助收費(fèi)單位、代收銀行和財(cái)政三家之間強(qiáng)大的網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng)，真正建立“單位開(kāi)票、銀行代收、財(cái)政統(tǒng)管”的預(yù)算外資金征管體系，提高財(cái)政部門(mén)對(duì)執(zhí)收單位預(yù)算外資金的監(jiān)控力度，有效遏制自立收費(fèi)項(xiàng)目、自定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等亂收費(fèi)行為。

(四)實(shí)現(xiàn)票據(jù)統(tǒng)一管理，完善專戶儲(chǔ)存

通過(guò)嚴(yán)格票據(jù)管理，從源頭上加強(qiáng)預(yù)算外資金管理。收費(fèi)單位應(yīng)當(dāng)按照物價(jià)、財(cái)政等部門(mén)明確的收費(fèi)范圍和項(xiàng)目收費(fèi)，使用財(cái)政部門(mén)統(tǒng)～印制的收費(fèi)收據(jù)。同時(shí)做到票款同步，統(tǒng)一專戶進(jìn)行儲(chǔ)存。

(五)規(guī)范預(yù)算外資金分配

建立科學(xué)合理的預(yù)算外資金財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度與綜合財(cái)政預(yù)算報(bào)表體系，保障綜合財(cái)政預(yù)算制度實(shí)施到位。實(shí)現(xiàn)集中財(cái)力辦大事。

總之，與其他單項(xiàng)的制度安排一樣，預(yù)算外資金作用的發(fā)揮必須依賴于特定的制度環(huán)境。預(yù)算外資金的產(chǎn)生是以統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政管理體制為背景的。加強(qiáng)預(yù)算外資金管理，有利于預(yù)算內(nèi)外資金統(tǒng)籌安排，科學(xué)制定綜合收支計(jì)劃；有利于形成預(yù)算內(nèi)外資金相結(jié)合，統(tǒng)一管理的良好格局；有利于保障履行政府職責(zé)的經(jīng)費(fèi)來(lái)源，切實(shí)發(fā)揮預(yù)算外資金的效用。