大城市郊區(qū)農(nóng)村宅基地管理制度改革初探

王 瑤

【摘要】 在當(dāng)今的大城市郊區(qū),在市場化、城市化和生態(tài)化的推動下,鄉(xiāng)村成為農(nóng)民與居民、本地人與外地人共同利用的社區(qū),農(nóng)宅的生產(chǎn)資料、環(huán)境和財產(chǎn)功能日趨突出,宅基地政策法規(guī)依然故我,與實(shí)際嚴(yán)重脫離,帶來矛盾重重,有必要探尋改革措施,尋找新的出路。

【關(guān)鍵詞】 宅基地;宅院;集體所有

一、農(nóng)村宅基地制度的演變

1.新中國建立初期農(nóng)村宅基地與住房私有制度。1952年北京向郊區(qū)農(nóng)民頒發(fā)了《北京市郊區(qū)土地房產(chǎn)所有證》,明確“為該戶全家私有產(chǎn)業(yè),有耕種、居住、典當(dāng)、轉(zhuǎn)讓、贈與等完全自由,任何人不得侵犯。”農(nóng)業(yè)合作化時期和公社化初期,宅基地私有制度依然維持。

2.1962年9月中共八屆十中全會通過的《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》(即“六十條”)第一次宣布宅基地歸生產(chǎn)隊(duì)集體所有,不準(zhǔn)出租和買賣;承認(rèn)房屋仍歸社員私有,可以出租買賣。確定了我國農(nóng)村宅基地的基本性質(zhì)和農(nóng)民住宅的“一宅兩制”特點(diǎn)。

3.1982年2月國務(wù)院發(fā)布《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》,1986年6月全國人大常委會通過《土地管理法》,強(qiáng)化了農(nóng)村宅基地的管理制度。內(nèi)容包括:申請建房用地要具備條件,經(jīng)過審批符合規(guī)劃;宅基地面積要有限額標(biāo)準(zhǔn);“出租出賣房屋的,不得再申請宅基地”等。

4.90年代末宅基地流轉(zhuǎn)政策逐步收緊。1998年8月29日《土地管理法》修訂時刪除了允許城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口的居民在農(nóng)村建住宅的規(guī)定。2007年12月《國務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》再次申明“三個不得”:“農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民,城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或‘小產(chǎn)權(quán)房”。

二、北京郊區(qū)農(nóng)村宅基地管理現(xiàn)狀與宅基地制度評價

(一)北京郊區(qū)農(nóng)村宅基地管理基本情況

1.總面積沒有大增加,管理有序有效。北京郊區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)用地1981年土地概查為 116.72萬畝;1992年土地詳查為127.74萬畝,2001年二次土地詳查為13343萬畝,20年農(nóng)村居民點(diǎn)占地增加16.71萬畝,增長14.32%,年均遞增0.67 %。由于城市擴(kuò)張使一批村莊消失,2007年農(nóng)村居民點(diǎn)比2001年還減少了1.39萬畝。上述數(shù)據(jù)表明:北京郊區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)占地稍有擴(kuò)大,管理保持有序有效局面。違章建房占用宅基地并不是當(dāng)今郊區(qū)宅基地管理的突出矛盾。

2.郊區(qū)村莊已經(jīng)成為本地農(nóng)民、城鄉(xiāng)居民和外來人口共同利用的居民點(diǎn)。北京郊區(qū)農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化,已成為農(nóng)民與居民、原住民與外來人口集聚地,村民就業(yè)多樣化的社區(qū)。近郊區(qū)村莊的外來人口已超過本地人。邊遠(yuǎn)的集鎮(zhèn)和旅游地也有不少的城市居民和外來農(nóng)民工。京郊農(nóng)村村莊的人口結(jié)構(gòu)及總量的變化,是對傳統(tǒng)觀念的顛覆。從中可得到這樣的啟示:其一,農(nóng)村宅基地不再為農(nóng)民專用,使用人已趨向多元化,“農(nóng)村宅基地使用人”應(yīng)予以新的概念;其二,城市化不意味著鄉(xiāng)村的消失,在一定的時期,還表現(xiàn)鄉(xiāng)村人口的增長。

3.世界城市和綠色北京的定位,使郊區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的生態(tài)服務(wù)價值日益重要。一是來自農(nóng)林牧漁業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)價值269.97億元,二是將農(nóng)業(yè)特有的生態(tài)優(yōu)勢向二、三產(chǎn)業(yè)延伸所產(chǎn)生的農(nóng)業(yè)生態(tài)經(jīng)濟(jì)服務(wù)價值為42.92億元,三是農(nóng)業(yè)范疇中的自然資源為人類的生存和生活環(huán)境帶來涵養(yǎng)水源、保育土壤、固碳制氧、凈化環(huán)境、生物多樣性等功能,按一定系數(shù)貼現(xiàn)后的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境服務(wù)價值為5501.07億元。生態(tài)服務(wù)總價值已經(jīng)和京郊地區(qū)生產(chǎn)總值(2006年為5935.4億元)不相上下。這個計算,使人們對郊區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村(包括農(nóng)宅)的功能地位刮目相看。

4.市場化、城市化和生態(tài)化。

(1)房屋出租。

(2)經(jīng)營“農(nóng)家樂”,發(fā)展觀光休閑農(nóng)業(yè)。

(3)住宅出賣。

(4)在拆遷時獲取高額補(bǔ)償。

(二)現(xiàn)行宅基地制度的評價與未來演變趨勢

現(xiàn)行宅基地制度的主要特征是:一宅兩制,房地分離;無償取得,長期使用;政府管制,不準(zhǔn)流通;強(qiáng)調(diào)福利,漠視產(chǎn)權(quán)。

1.現(xiàn)行宅基地制度的評析

(1)使農(nóng)民獲得了基本公平的住宅用地保障,實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村居者有其屋;嚴(yán)格的審批程序,避免了農(nóng)地的亂占濫用,節(jié)約了土地;宅基地管理大體有序有效,促進(jìn)農(nóng)村穩(wěn)定。(2)具有集體福利性質(zhì),實(shí)現(xiàn)了人人有房住,奠定了農(nóng)村住房保障的基礎(chǔ)。但沒有反應(yīng)出宅基地的商品價值,也成為當(dāng)今宅基地使用問題的癥結(jié)。(3)在社會轉(zhuǎn)型時期導(dǎo)致了一系列新問題新矛盾的發(fā)生。(4)管理權(quán)高度集中,宅基地所有者的權(quán)益被邊緣化。(5)制度發(fā)育不成熟,適應(yīng)新環(huán)境的能力差。其表現(xiàn),一是法規(guī)政策過于滯后,二是法規(guī)自身存有缺陷。

2.宅基地制度的未來演變趨勢

生產(chǎn)方式?jīng)Q定生活方式、居住方式。在可預(yù)見的未來,北京郊區(qū)農(nóng)村的演變,大體有三種類型:城鎮(zhèn)化地區(qū),農(nóng)村將變成城市,大部分農(nóng)民將上樓,過城市生活;鄉(xiāng)村化地區(qū),以二三產(chǎn)業(yè)為主,保留一些農(nóng)業(yè),變成城鄉(xiāng)居民、本地與外來人口混居的社會;生態(tài)化地區(qū),基本保留農(nóng)村的風(fēng)貌,不斷提高生態(tài)服務(wù)價值和城市后花園的功能。

三、宅基地制度改革的大思路與有償使用實(shí)驗(yàn)

(一)宅基地制度改革創(chuàng)新的思路

(1)正視國情,維護(hù)土地公有制。(2)保障農(nóng)村村民居住并有利于居住質(zhì)量的不斷提升。(3)引入市場機(jī)制,體現(xiàn)土地及房屋的商品價值,增加“房”“地”內(nèi)在聯(lián)系,有利房產(chǎn)有序流轉(zhuǎn),促進(jìn)城市化和城鄉(xiāng)一體化。(4)維護(hù)土地所有者的權(quán)益,增加土地的經(jīng)濟(jì)收益,使廣大農(nóng)民收益。(5)有利于我國形成一元化的城鄉(xiāng)住宅制度。(6)具有可行性,便于操作,有利于行政管理職能轉(zhuǎn)變。

(二)宅基地制度改革創(chuàng)新的突破口——實(shí)行宅基地有償使用

(1)宅基地使用將開放,消除了向使用多元化轉(zhuǎn)變的障礙,就不用為界定使用人和條件再絞心費(fèi)腦。(2)有償使用體現(xiàn)了宅基地的商品價值,使用有價將成為人們使用宅基地酌量的重要經(jīng)濟(jì)因素,消除“不用白不用” “不占白不占”的心態(tài),能有效地遏制多占亂占宅基地、大量農(nóng)宅閑置的現(xiàn)象,有利于土地的合理利用。實(shí)現(xiàn)土地收益,有利于增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力和增加農(nóng)民收入。(3)密切“房”“地”聯(lián)系,可為實(shí)現(xiàn)“‘地隨‘房走”奠定基礎(chǔ),從而促進(jìn)房產(chǎn)健康流轉(zhuǎn)。(4)實(shí)行有償使用可提高集體管理宅基地的積極性,減少行政管理的負(fù)擔(dān),有利于管理體系的職能轉(zhuǎn)變。

(三)推行宅基地有償使用的原則和政策的要點(diǎn)

(1)堅持社會主義道路,維護(hù)宅基地集體所有,保持宅基地用于居住的基本屬性。(2)保持農(nóng)村宅基地使用的福利性質(zhì)和公平原則,農(nóng)民(集體經(jīng)濟(jì)組織成員)無償使用宅基地。(3)宅基地使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)要符合地價原則,但要適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平,起步要低(遠(yuǎn)低于地價),緩慢提高,始終使絕大多數(shù)使用人能夠承受。(4)政府規(guī)定使用費(fèi)原則和標(biāo)準(zhǔn),使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)既有區(qū)域差異,又要體現(xiàn)使用人的戶籍身份、土地質(zhì)量、使用性質(zhì)、房屋取得方式、人口戶型等差別,區(qū)別對待。(5)宅基地土地所有者是使用費(fèi)的所有者、管理者,宅基地使用費(fèi)實(shí)行專用,用于村莊建設(shè)和對農(nóng)民(集體經(jīng)濟(jì)組織成員)無償使用的補(bǔ)償。