發(fā)達國家奶業(yè)政策啟示

曹　暕　王玉斌　趙　曼

一直以來,乳品作為一個與人民生活密切相關(guān)的重要農(nóng)產(chǎn)品得到各國政府的全力支持。盡管各國對乳品行業(yè)給予支持和保護的手段和方式有所不同,但目的卻有著極大的相似性,即用合理的價格向消費者提供安全、可靠的乳品,保證乳品生產(chǎn)者按合理的價格出售乳品以獲得相應(yīng)比較滿意的收入;保護國內(nèi)的生產(chǎn)者和市場免受外來品的沖擊和影響,并盡可能地促進本國產(chǎn)品的出口,占領(lǐng)國際市場。

各國奶業(yè)相關(guān)政策

美國政府收購所有賣不出的牛奶,保證價格水平

自1933年《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》出臺,歷經(jīng)幾十年,美國形成了完整的奶業(yè)政策。農(nóng)業(yè)部長期通過商品信貸公司收購奶制品以保證支持價格水平,并通過特殊的辦法處理,包括以世界市場價格出口奶制品,根據(jù)480號法案以低于支持價格水平的價格將奶制品用于學(xué)校午餐和福利方案,用于軍隊、老人、醫(yī)院、救災(zāi)等。美國農(nóng)業(yè)對外政策的核心是加強奶產(chǎn)品出口,以緩解國內(nèi)產(chǎn)品的過剩。美國對奶制品采取重重關(guān)稅和非關(guān)稅壁壘,嚴(yán)格控制進口。

2002年美國新的農(nóng)業(yè)法案中,奶和奶制品方面,除了繼續(xù)執(zhí)行現(xiàn)有的牛奶價格支持計劃,維持9.90美元/英擔(dān)(1英擔(dān)=50.8024公斤)的牛奶不變價格以外,生產(chǎn)者將得到一項與價格相關(guān)的補貼。該項目美國將提供相當(dāng)于16.94美元與波士頓一級價之差45%的聯(lián)邦補貼。如此計算下來,牛奶生產(chǎn)者每年可獲得最高240萬磅的補貼。

美國作為世界上食品供應(yīng)最安全的國家,實行機構(gòu)聯(lián)合監(jiān)管制度,在每一個層次(地方、州和全國)監(jiān)督食品生產(chǎn)與流通:對生產(chǎn)、加工、貯運、銷售過程進行全程控制;嚴(yán)密畜產(chǎn)品質(zhì)量安全管理組織機構(gòu)體系,除了聯(lián)邦畜產(chǎn)品檢測體系外,美國還有各州畜產(chǎn)品檢測體系,各行業(yè)協(xié)會質(zhì)量監(jiān)測體系以及各畜牧業(yè)生產(chǎn)單位、家庭農(nóng)場主質(zhì)量自檢中心;強化生產(chǎn)源頭控制和進出口檢疫,美國以家庭農(nóng)場為基本生產(chǎn)單位生產(chǎn)的畜產(chǎn)品,要通過質(zhì)量認(rèn)證體系和標(biāo)準(zhǔn)等級制度的嚴(yán)格控制和管理,才能進入市場,畜產(chǎn)品的進出口,均要通過聯(lián)邦海關(guān)和動植物檢疫機構(gòu)進行嚴(yán)格檢疫監(jiān)測,檢疫檢驗不合格的畜產(chǎn)品堅決予以銷毀,保證了畜產(chǎn)品的進出口安全。

歐盟 以配額、補貼、定價干預(yù),維護奶農(nóng)及消費者利益

歐盟的市場共同組織于1984年對牛奶和奶制品生產(chǎn)實行生產(chǎn)配額、價格補貼和定價干預(yù)制度,試圖通過這一機制使奶牛場主得到合理的收益,而消費者不必為奶制品多增加開支。對于超配額生產(chǎn),歐盟通過增加額外稅收予以抑制;對于市場需求不足,歐盟通過價格干預(yù)以保護價進行收購,通常情況下,保護價低于生產(chǎn)成本價。同時,歐盟對某些出口奶制品征收出口稅,以保證歐盟內(nèi)部不至于出現(xiàn)因奶制品短缺而造成的價格過高現(xiàn)象;對另外一些奶制品的出口實行鼓勵政策,給予出口價格返還,以補貼出口商因國際市場價和歐盟內(nèi)部價之間的差額而造成的損失;對進口奶制品征收進口稅,以保護奶制品生產(chǎn)者的利益。

2003年7月,歐盟農(nóng)業(yè)委員提出了新的農(nóng)業(yè)改革方案:即切斷直接補貼與生產(chǎn)的聯(lián)系,使農(nóng)民按市場需求自行組織生產(chǎn),補貼支付將與環(huán)保和產(chǎn)品質(zhì)量緊密掛鉤,并逐步減少20%。此方案對歐共體的牛奶和奶制品生產(chǎn)產(chǎn)生重大影響。因此于2003年開始的中期評估,各大奶業(yè)公司和奶牛場主都在積極游說要求保持配額制度、穩(wěn)定牛奶和奶制品生產(chǎn)。歐盟一方面表示要積極推進市場共同組織的改革,另一方面將繼續(xù)增加2.4%的牛奶和奶制品生產(chǎn)配額,但對配額的分配方式將進行變革,以保證使生產(chǎn)效率高者受益、新的奶牛場主不受歧視。

歐盟設(shè)想通過逐步減少對黃油、脫脂奶粉和鮮奶的市場價格干預(yù)促進歐盟內(nèi)部的奶制品消費,提高歐盟奶制品的國際競爭力。從2005年起,歐盟分三步將干預(yù)價減少15%。

為保障食品的質(zhì)量安全管理,歐盟在成立必要的協(xié)調(diào)機構(gòu)基礎(chǔ)上,實施了以統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)為中心的食品質(zhì)量安全配套管理措施,強制實施食品質(zhì)量安全控制的HACCP標(biāo)準(zhǔn)。1996年開始實施的歐盟食品衛(wèi)生法規(guī)定,食品生產(chǎn)、加工、處理、包裝、運輸或經(jīng)銷直至消費的各個環(huán)節(jié)都可能產(chǎn)生質(zhì)量安全問題,都必須進行質(zhì)量安全的控制。此外,規(guī)定食品、飼料、供食品制造用的家畜,以及與食品、飼料制造相關(guān)的物品,其在生產(chǎn)、加工、流通的各個階段必須確立食品信息可追蹤系統(tǒng),從而達到監(jiān)測預(yù)防效果。

日本 實行銷售定額、虧損補貼制度,合作社強制牛奶供應(yīng)管理

日本的奶業(yè)政策由三個基本部分組成,即政府對鮮奶的價格補貼,按等級定價,通過縣牛奶銷售部門實現(xiàn)的稅收共享以及進口限額。同時,奶業(yè)生產(chǎn)合作社實施了強制性的奶供應(yīng)管理方案,以控制牛奶的供應(yīng)量。因國內(nèi)價格高于世界市場可比價格,日本沒有出口補貼。

1961年日本采取了一個間接與美國價格維持方案相似的維持系統(tǒng)。日本家畜業(yè)促進委員會在市場價格低于90%的指導(dǎo)價時,購買計劃內(nèi)奶制品。1979年以后,因財政緊張,該委員會不再購買,而是提供財政幫助來防止過剩的產(chǎn)品流入市場。相反,當(dāng)市場價格提高到104%指導(dǎo)價以上時,該委員會就將貯存的產(chǎn)品返銷給市場。日本依據(jù)市場的需求,以奶供應(yīng)情況為基礎(chǔ),先計算奶制品穩(wěn)定指導(dǎo)價,再推導(dǎo)出穩(wěn)定的標(biāo)準(zhǔn)價。1966年穩(wěn)定的標(biāo)準(zhǔn)價被劃成兩種價格:生產(chǎn)廠家付給農(nóng)民的標(biāo)準(zhǔn)購買價和農(nóng)民得到的保護價。為了管理牛奶供應(yīng)和奶業(yè)成本,日本實行銷售定額系統(tǒng)。政府對定額之內(nèi)的保護價和標(biāo)準(zhǔn)購買價之間的缺口給予補貼。

為保持市場穩(wěn)定,日本出臺了虧額補貼法律,使家畜促進委員會成為幾種進口奶產(chǎn)品的專營權(quán)力機構(gòu)。在農(nóng)林水產(chǎn)省的同意下,當(dāng)市場價高于穩(wěn)定指導(dǎo)價時,法律允許進口指定的奶產(chǎn)品,但進口產(chǎn)品在國內(nèi)市場上要以投標(biāo)的價格售出。進口價與投標(biāo)價差,由該委員會掌握。20世紀(jì)70年代后期,日本出現(xiàn)了牛奶長期過剩的問題,政府從1979年采取了用限額來減少虧損補貼的辦法。生產(chǎn)合作社自己制定定額方案,超量受罰,農(nóng)場主都將超出量自行轉(zhuǎn)化成奶制品,來避免受罰,此外,必要時,日本實施奶牛收買政策、給補助等措施。

1995年,日本建立了全面的以HACCP為基礎(chǔ)的衛(wèi)生控制系統(tǒng)。制造商或加工商根據(jù)HACCP系統(tǒng)確定對象食物的制造或加工方法及衛(wèi)生控制方法,然后健康、勞動和福利部確認(rèn)這些確定的方法是否符合審批標(biāo)準(zhǔn)。這意味著該系統(tǒng)使人們能夠?qū)κ称飞a(chǎn)采用眾多的方法而需遵循統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。目前,有包括牛奶、乳制品、肉制品、罐頭食品、高壓滅菌包裝物等6類食物成為該系統(tǒng)的對象。

各國奶業(yè)實際保護水平

世界各國對乳業(yè)都非常重視,乳業(yè)政策的運用也比較豐富,由于世界各國對乳業(yè)的支持主要反映在乳品生產(chǎn)的補貼,因此我們選擇了生產(chǎn)者補貼等值(PSE)作為衡量指標(biāo)。從烏拉圭回合談判開始,各國都在逐步履行其補貼減讓的承諾,PSE呈下降趨勢,但是在發(fā)達國家中,對乳業(yè)的支持力度還是很大的,其中日本的力度最大,高達66%。歐盟、美國、加拿大的PSE值處于第二集團,而澳大利亞、新西蘭支持值則很小,這與各國采取的乳業(yè)政策目標(biāo)是相適應(yīng)的。從1986年到2004年之間,除歐盟以外,OECD國家的乳品PSE始終高于農(nóng)產(chǎn)品的平均PSE,這表明在發(fā)達國家,乳業(yè)行業(yè)在各國的扶持政策中占有很大的比重。

啟示

與國外通常的政策相比,我國的奶業(yè)政策目標(biāo)不明確、政策手段不豐富,起到的效果也不明顯。目前,我國奶業(yè)屬于弱質(zhì)產(chǎn)業(yè),無論奶牛業(yè),還是乳品加工業(yè),均與奶業(yè)發(fā)達國家存在較大差距。因此,有必要在一定時期內(nèi)加強對民族奶業(yè)的保護,可以充分利用WTO的規(guī)則,在容許的范圍內(nèi)支持乳業(yè)的發(fā)展。除了充分利用“綠箱”補貼給予的機會,積極扶持奶農(nóng)發(fā)展,考慮到原奶生產(chǎn)的特殊性,我們可以最大限度地利用“黃箱”措施來扶持奶農(nóng):

第一,近期可以盡可能免費為奶農(nóng)提供一系列科技和質(zhì)量檢驗服務(wù)。這些服務(wù)包括建設(shè)培訓(xùn)教育設(shè)施、培訓(xùn)奶牛飼養(yǎng)業(yè)科技人員和飼養(yǎng)人員、進行技術(shù)推廣和咨詢服務(wù)及檢驗服務(wù)。通過建立一系列政府性、社會性服務(wù)體系,加大奶農(nóng)產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后服務(wù)的科技含量,增加奶農(nóng)產(chǎn)品的附加值。

第二,給予奶農(nóng)補貼性貸款,還可以就相關(guān)奶牛飼養(yǎng)設(shè)備的購置、飼養(yǎng)場所草場圍設(shè)等建設(shè)材料方面的專項資金需求給予適當(dāng)?shù)难a貼貸款。

第三,原奶價格支持政策,建立相應(yīng)的原奶價格“標(biāo)準(zhǔn)”制度,以切實保護農(nóng)民利益。

第四,由政府出資或資助建立統(tǒng)一擠奶廳,以便利奶農(nóng)擠奶和提高原料奶的質(zhì)量,也可以資助相關(guān)奶加工企業(yè)部分資金,由其出面籌建擠奶中心。

第五,對生產(chǎn)高質(zhì)量無抗奶的奶農(nóng)給予減產(chǎn)專項補貼。

此外,政府還應(yīng)當(dāng)建立健全有關(guān)食品安全的法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系,完善食品安全檢測體系、提高關(guān)鍵監(jiān)測技術(shù),普遍推行危險性評估控制技術(shù),進行HACCP認(rèn)證。