我國高等學(xué)校內(nèi)部管理體制改革60年:回顧與思考

陳立鵬 楊 陽

[收稿日期]20090930

[基金項(xiàng)目]北京市教育科學(xué)“十一五”規(guī)劃2009年度重點(diǎn)課題“中外大學(xué)章程比較研究”(ADA09034);本文同時(shí)得到教育部“211工程”三期子項(xiàng)目“中國特色的公共管理與公共政策學(xué)科平臺(tái)建設(shè)”及中國人民大學(xué)北京市重點(diǎn)學(xué)科“教育經(jīng)濟(jì)與管理”的資助

[作者簡介]陳立鵬(1969),男,湖南城步人,中國人民大學(xué)副教授,博士,碩士生導(dǎo)師,主要從事教育政策法規(guī)、學(xué)校管理、少數(shù)民族教育、多元文化教育等方面研究。

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[摘 要]建國60年來,我國高等學(xué)校內(nèi)部管理體制改革經(jīng)歷了初步探索與曲折發(fā)展、全面恢復(fù)與探索、全面推進(jìn)與進(jìn)一步完善三個(gè)階段,取得了顯著的成就與經(jīng)驗(yàn)。高等學(xué)校形成以黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制為領(lǐng)導(dǎo)核心,校長全面負(fù)責(zé),教職工參與民主管理的內(nèi)部管理體制;并始終堅(jiān)持“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合的改革策略。面對(duì)新形勢(shì),應(yīng)進(jìn)一步深化我國高等學(xué)校內(nèi)部管理體制改革,進(jìn)一步明確領(lǐng)導(dǎo)體制、完善決策體制、規(guī)范執(zhí)行體制、健全監(jiān)督體制。

[關(guān)鍵詞]高等學(xué)校內(nèi)部管理體制改革;發(fā)展歷程;成就;對(duì)策

[中圖分類號(hào)]G649 21 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]16720717(2009)06003506

一、建國60年來我國高等學(xué)校つ誆抗芾硤逯聘母鋟⒄估程

建國60年來,我國發(fā)生了翻天覆地的變化:社會(huì)主義制度在新中國建立,計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)成功轉(zhuǎn)型,經(jīng)濟(jì)、社會(huì)在曲折中前進(jìn)與發(fā)展。其中,伴隨著我國高等教育行政管理體制的改革與發(fā)展,高等學(xué)校內(nèi)部管理體制改革,也走過了從艱難探索到不斷成熟、成就輝煌的六十年。我國高等學(xué)校內(nèi)部管理體制改革的不斷深化,有力地推動(dòng)了我國高等教育事業(yè)的改革與發(fā)展。縱觀建國60年來我國高等學(xué)校內(nèi)部管理體制改革的發(fā)展,大致可分成以下各有區(qū)別又緊密聯(lián)系的三個(gè)階段。

1 第一階段:1949~1977年,初步探索與曲折發(fā)展時(shí)期

1949年,新中國成立,黨和國家開始全面規(guī)劃和建設(shè)高等教育事業(yè)。1950年,教育部頒布《高等學(xué)校暫行規(guī)程》和《?？茖W(xué)校暫行規(guī)程》(以下簡稱《規(guī)程》),明確規(guī)定高等學(xué)校的內(nèi)部管理體制。這是黨和國家關(guān)于高校內(nèi)部管理體制最早的文件。這兩個(gè)文件明確指出高等學(xué)校實(shí)行校長負(fù)責(zé)制,在校長領(lǐng)導(dǎo)下設(shè)立校務(wù)委員會(huì),同時(shí)設(shè)立工會(huì)、學(xué)生會(huì)等社團(tuán)組織,并詳細(xì)規(guī)定了校長、校務(wù)委員會(huì)、工會(huì)的職責(zé),但對(duì)教師群體的權(quán)利沒有涉及。如,關(guān)于校長的職責(zé),規(guī)定“(一)代表學(xué)校;(二)領(lǐng)導(dǎo)全校(院)一切教學(xué)、研究及行政事宜;(三)領(lǐng)導(dǎo)全校教師、學(xué)生、職員、工警的政治學(xué)習(xí);(四)任免教師、職員、工警;(五)批準(zhǔn)校務(wù)委員會(huì)的決議”。新中國伊始,高等學(xué)校內(nèi)部管理實(shí)行校長負(fù)責(zé)制與我國建設(shè)社會(huì)主義事業(yè)借鑒蘇聯(lián)經(jīng)驗(yàn)有極大的關(guān)系,當(dāng)時(shí)蘇聯(lián)高校實(shí)行的是行政首長“一長制”,賦予行政負(fù)責(zé)人很大的權(quán)力。

1957年,全國的整風(fēng)反右運(yùn)動(dòng)指出現(xiàn)存的高等學(xué)校內(nèi)部管理體制脫離了黨的領(lǐng)導(dǎo)。于是,中共中央、國務(wù)院在1958年9月出臺(tái)了《關(guān)于教育工作的指示》(以下簡稱《指示》)。《指示》指出“一切教育行政機(jī)關(guān)和一切學(xué)校,應(yīng)該受黨委的領(lǐng)導(dǎo)”?！霸谝磺懈叩葘W(xué)校中,應(yīng)當(dāng)實(shí)行學(xué)校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)制;一長制容易脫離黨委領(lǐng)導(dǎo),所以是不妥當(dāng)?shù)摹薄ｋm然黨和國家強(qiáng)調(diào)了學(xué)校黨委在高校內(nèi)部管理的領(lǐng)導(dǎo)地位,但各部門沒有對(duì)《指示》進(jìn)行認(rèn)真落實(shí)。直到1961年《教育部直屬高等學(xué)校暫行工作條例(草案)》頒布,我國高校內(nèi)部管理體制才發(fā)生重大變化。

1961年9月,教育部頒布《教育部直屬高等學(xué)校暫行工作條例(草案)》(以下簡稱《高校六十條》),對(duì)我國高校內(nèi)部管理體制重新做了界定。其第51條明確規(guī)定“高等學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)制度,是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的以校長為首的校務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)制”。這一時(shí)期校務(wù)委員會(huì)的職責(zé)與建國初期《規(guī)程》中對(duì)校務(wù)委員會(huì)的規(guī)定無實(shí)質(zhì)性變化。相比以前文件對(duì)高校管理體制的規(guī)定,《高校六十條》的最大變化是對(duì)黨委領(lǐng)導(dǎo)的規(guī)定,其第54條規(guī)定“高等學(xué)校的黨委員會(huì),是中國共產(chǎn)黨在高等學(xué)校的基層組織,是學(xué)校工作的領(lǐng)導(dǎo)核心,對(duì)學(xué)校工作實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。高等學(xué)校中,黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力應(yīng)該集中在學(xué)校黨委員會(huì)一級(jí),不應(yīng)該分散”。《高校六十條》還規(guī)定了建立教授、副教授和講師的輪流休假制度。《高校六十條》不但加強(qiáng)了黨對(duì)學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo),還強(qiáng)調(diào)保障教師的基本權(quán)益,注重調(diào)動(dòng)教師的工作積極性,是對(duì)前一段高校管理體制改革的突破。盡管《高校六十條》實(shí)施時(shí)間不長,但是它對(duì)我國高等學(xué)校內(nèi)部管理體制改革的影響是深遠(yuǎn)的,基本上確立了黨的基層組織對(duì)高等學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)地位,引起了管理過程中對(duì)教師權(quán)益的重視,為我國現(xiàn)今的高等學(xué)校內(nèi)部管理體制打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

“文革”期間,我國高等教育事業(yè)遭到嚴(yán)重破壞,正常的管理體制被打亂,高等學(xué)校實(shí)行的是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的由工宣隊(duì)、軍宣隊(duì)、革命干部組成的革命委員會(huì)負(fù)責(zé)制。1974年4月《全國教育工作會(huì)議紀(jì)要》明確指出,“學(xué)校實(shí)行黨委的一元化領(lǐng)導(dǎo),充分發(fā)揮工宣隊(duì)的政治作用”。在“工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)一切”的口號(hào)下,由工人群眾管理學(xué)校,對(duì)原來的內(nèi)部管理體制全盤否定,嚴(yán)重影響了高校的教學(xué)和科研工作質(zhì)量。

2 第二階段:1978~1991年,全面恢復(fù)與探索時(shí)期

1978年年底,中共中央召開了具有深遠(yuǎn)歷史意義的十一屆三中全會(huì),經(jīng)過指導(dǎo)思想上的撥亂反正,糾正了“左”的錯(cuò)誤,重新確立了馬克思主義的思想路線、

政治路線和組織路線。教育戰(zhàn)線根據(jù)中央的統(tǒng)一部署,開始撥亂反正,恢復(fù)整頓教育秩序,使我國教育事業(yè)迎來了新的春天。1978年教育部頒布《全國重點(diǎn)高等學(xué)校暫行工作條例(試行草案)》(以下簡稱《條例》),指出“高等學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)體制是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長分工負(fù)責(zé)制”,取消設(shè)立校務(wù)委員會(huì),提出設(shè)立學(xué)術(shù)委員會(huì)。《條例》重新明確了高等學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)體制,改變了高等學(xué)校內(nèi)部管理的混亂局面。但對(duì)校長分工負(fù)責(zé)制,教育界的理解存在爭論與分歧,校長和黨委之間責(zé)任和權(quán)力不明確。《條例》實(shí)際上是對(duì)《高校六十條》的重新修訂,取消了校務(wù)委員會(huì)的實(shí)質(zhì)性權(quán)力,加強(qiáng)了黨委的領(lǐng)導(dǎo)。

1985 年,中共中央召開改革開放以來第一次全國教育工作會(huì)議,頒布了《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》(以下簡稱《決定》)。以此為標(biāo)志,我國高校內(nèi)部管理體制改革進(jìn)入全面探索時(shí)期。

《決定》提出,“要改革管理體制,在加強(qiáng)宏觀管理的同時(shí),堅(jiān)決實(shí)行簡政放權(quán),擴(kuò)大學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)”。并對(duì)高校內(nèi)部管理體制作了具體規(guī)定,“學(xué)校逐步實(shí)行校長負(fù)責(zé)制,有條件的學(xué)校要設(shè)立由校長主持的、人數(shù)不多的、有威信的校務(wù)委員會(huì),作為審議機(jī)構(gòu)。要建立和健全以教師為主體的教職工代表大會(huì)制度,加強(qiáng)民主管理和民主監(jiān)督。學(xué)校中的黨組織要從過去那種包攬一切的狀態(tài)中解脫出來,把自己的精力集中到加強(qiáng)黨的建設(shè)和加強(qiáng)思想政治工作中來”。《決定》頒布后,100多所高等學(xué)校先后進(jìn)行內(nèi)部管理體制改革,實(shí)行校長負(fù)責(zé)制的試點(diǎn)工作。1988年國家教委發(fā)布《關(guān)于高等學(xué)校逐步實(shí)行校長負(fù)責(zé)制的意見》,指出“高等學(xué)校必須按照黨政分開的原則,逐步實(shí)行校長負(fù)責(zé)制”。這與當(dāng)時(shí)國家推行的政治體制改革是有密切關(guān)系的,但未能得到廣泛推行。因?yàn)殡S后不久我國發(fā)生了“89”風(fēng)波,根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定,高等學(xué)校一律實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制,加強(qiáng)黨委對(duì)學(xué)校工作的領(lǐng)導(dǎo),加強(qiáng)高校的思想政治教育。

3 第三階段:1992年至今,全面推進(jìn)與進(jìn)一步完善時(shí)期

1992年,鄧小平同志南巡講話的發(fā)表和黨的十四大的召開,標(biāo)志著中國改革開放進(jìn)入了一個(gè)新的階段。十四大明確提出要建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)新體制。為了適應(yīng)這一改革目標(biāo),1993年,中共中央印發(fā)了《中國教育改革和發(fā)展綱要》,隨后又召開了改革開放以來第二次全國教育工作會(huì)議,就全國的教育發(fā)展和教育體制改革作了部署,高等學(xué)校內(nèi)部管理體制改革全面推進(jìn)。這一階段,一是以法律的形式確認(rèn)了高校內(nèi)部管理體制即黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制,二是掀起了以人事、分配制度改革為重點(diǎn)的全面改革浪潮,探索建立適合社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制和高等教育發(fā)展規(guī)律的高校內(nèi)部管理體制和運(yùn)行機(jī)制。

1992年2月,國家教委決定在其直屬的36所高等學(xué)校開展內(nèi)部管理體制改革試點(diǎn),8月印發(fā)了《關(guān)于國家教委直屬高校內(nèi)部管理體制改革的若干意見》,指出“校內(nèi)管理體制改革是人事、分配、住房、醫(yī)療、退休保險(xiǎn)制度諸方面改革相互制約、相互啟動(dòng)的系統(tǒng)工程”。 1992年11月,國家教委主持了普通高等學(xué)校工作會(huì)議,總結(jié)了試點(diǎn)高校改革的經(jīng)驗(yàn)。并于1993年2月印發(fā)《關(guān)于普通高等學(xué)校內(nèi)部管理體制改革的意見》,積極推廣試點(diǎn)學(xué)校的經(jīng)驗(yàn),全面推進(jìn)高等學(xué)校內(nèi)部管理體制改革。同期,中共中央國務(wù)院印發(fā)了《中國教育改革和發(fā)展綱要》(以下簡稱為《綱要》),“積極推進(jìn)以人事制度和分配制度改革為重點(diǎn)的學(xué)校內(nèi)部管理體制改革”?！案母锏暮诵脑谟?運(yùn)用正確的政策導(dǎo)向、思想教育和物質(zhì)激勵(lì)手段,打破平均主義,調(diào)動(dòng)廣大教職工積極性,轉(zhuǎn)換學(xué)校內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制,提高辦學(xué)水平和效益”。

1998年8月,《高等教育法》頒布,標(biāo)志著我國高等教育進(jìn)入了一個(gè)嶄新的發(fā)展階段?！陡叩冉逃ā芬?guī)定,“國家舉辦的高等學(xué)校實(shí)行中國共產(chǎn)黨高等學(xué)校基層委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制。中國共產(chǎn)黨高等學(xué)?；鶎游瘑T會(huì)按照中國共產(chǎn)黨黨章和有關(guān)規(guī)定,統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校工作,支持校長獨(dú)立負(fù)責(zé)地行使職權(quán)”,“高等學(xué)校的校長全面負(fù)責(zé)本校的教學(xué)、科學(xué)研究和其他行政管理工作”。根據(jù)高等教育法的有關(guān)規(guī)定,高等學(xué)校要設(shè)立學(xué)術(shù)委員會(huì)、教職工代表大會(huì),實(shí)行民主管理?！陡叩冉逃ā芬苑傻男问矫鞔_了高校內(nèi)部管理體制即黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制,并對(duì)學(xué)校黨委和校長的職權(quán)作出了科學(xué)界定,為高校內(nèi)部管理體制改革不斷走向規(guī)范化和科學(xué)化,提供了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。

2000年6月,中組部、人事部、教育部印發(fā)了《關(guān)于深化高等學(xué)校人事制度改革的實(shí)施意見》,提出要建立起適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制和符合高等教育發(fā)展規(guī)律的高等學(xué)校人事管理制度,體現(xiàn)了高等學(xué)校人事和分配制度的改革仍是目前一段時(shí)期內(nèi)高等學(xué)校內(nèi)部管理改革的重點(diǎn)。

2007年,教育部印發(fā)《教育部直屬高校司關(guān)于認(rèn)真做好高校管理工作的通知》,提出建設(shè)“高等學(xué)校管理年”,指出新時(shí)期新階段高等學(xué)校應(yīng)著重抓好的三件大事之一就是“學(xué)校內(nèi)部管理”,要求高等學(xué)校在管理活動(dòng)中要積極探索管理工作的規(guī)律和特點(diǎn),及時(shí)總結(jié),并把成熟的管理經(jīng)驗(yàn)上升到制度層面,在制度建設(shè)方面不斷創(chuàng)新,通過制度建設(shè)推動(dòng)學(xué)校管理的全面提升。

二、建國60年來我國高等學(xué)校內(nèi)部管理體制改革取得的成就及經(jīng)驗(yàn)

建國60年來,我國高等學(xué)校內(nèi)部管理體制改革長足發(fā)展,取得了顯著的成就和經(jīng)驗(yàn),適應(yīng)了各個(gè)時(shí)期高等教育改革與發(fā)展的需要,促進(jìn)了學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量和水平的提高。主要表現(xiàn)在:

第一,經(jīng)過60年的改革與發(fā)展,我國高等學(xué)校逐步形成了以黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制為領(lǐng)導(dǎo)核心、校長全面負(fù)責(zé)、教職工參與民主管理的內(nèi)部管理體制。這一體制,既有利于發(fā)揮校長在學(xué)校行政管理中的重要作用,又克服了“一長制”的管理弊病,確立了學(xué)校黨委在高校內(nèi)部管理的領(lǐng)導(dǎo)地位,明確了教職工參與民主管理的權(quán)利和渠道;有利于在高校中形成政治權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力的合力,促進(jìn)高校按學(xué)術(shù)邏輯辦學(xué)。實(shí)踐證明,它是行之有效的,并作為高等學(xué)校內(nèi)部管理體制改革的成果明確寫入了《高等教育法》,成為高校普遍遵循的內(nèi)部管理┨逯?。?/p>

第二,60年來我國高等學(xué)校內(nèi)部管理體制改革堅(jiān)持“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合的改革策略。我國高校內(nèi)部管理體制改革總體上是一個(gè)自上而下的推動(dòng)過程,上級(jí)(主要是國家教育行政部門)在改革中發(fā)揮主導(dǎo)作用,許多改革是通過行政命令實(shí)現(xiàn)的,“統(tǒng)一要求、自上而下、行政推動(dòng)”是其鮮明的特征^[1]。但中國高校內(nèi)部管理體制的“自上而下”中的“上”,其決策又主要來自基層的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),個(gè)別地區(qū)、個(gè)別高校內(nèi)部管理體制的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和做法被總結(jié)、提練和完善,成為推進(jìn)全面改革的依據(jù)。從總體上看,這是一個(gè)“從群眾中來到群眾中去”的過程。高校內(nèi)部管理體制改革的實(shí)踐證明,教育行政部門的強(qiáng)力推動(dòng)是高校內(nèi)部管理體制改革推進(jìn)的重要保證,但這樣的推進(jìn)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持尊重學(xué)校的現(xiàn)狀,決策應(yīng)當(dāng)更多地來自于一線學(xué)校改革創(chuàng)造的經(jīng)驗(yàn)和理論成果,只有堅(jiān)持自上而下與自下而上的有機(jī)結(jié)合,才能保證高校內(nèi)部管理體制改革的順利發(fā)展與不斷┩晟啤

第三,我國高等學(xué)校內(nèi)部管理體制改革是在實(shí)踐中不斷探索、不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上逐步發(fā)展、完善的。遵循講求實(shí)效、循序漸進(jìn)、試點(diǎn)推廣、發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)糾正調(diào)整、不斷完善的改革路徑。幾乎每一個(gè)比較重大的改革問題都是從實(shí)踐中提出來的,都是在總結(jié)個(gè)別高校實(shí)踐嘗試的基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)并組織試點(diǎn),試點(diǎn)取得經(jīng)驗(yàn)后再不斷推開,發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)調(diào)整和糾正。這樣的改革路徑保證了高等學(xué)校內(nèi)部管理體制改革的穩(wěn)定推進(jìn),推動(dòng)了我國高等教育的持續(xù)健康發(fā)展,使改革、發(fā)展、穩(wěn)定得到了有機(jī)的統(tǒng)一。它應(yīng)成為我國高校未來改革遵循的重要原則。

第四,我國高校內(nèi)部管理體制改革應(yīng)始終以提高高等教育的質(zhì)量為核心。高校內(nèi)部管理體制改革應(yīng)以提高學(xué)校管理的科學(xué)化、民主化、規(guī)范化為目標(biāo),而學(xué)校管理的科學(xué)化、民主化、規(guī)范化,是為了提高學(xué)校的管理質(zhì)量和效率,說到底是為了提高學(xué)校的教育質(zhì)量和辦學(xué)水平。我國高等教育自1999年開始擴(kuò)招,在很短的時(shí)間里實(shí)現(xiàn)了大眾化,高等教育毛入學(xué)率從1998年的9.8%迅速提高到2008年的23.3%,隨之而至的是辦學(xué)條件的惡化、教育教學(xué)設(shè)施的嚴(yán)重缺乏、生源質(zhì)量下降、師資力量不足,高等教育質(zhì)量問題引起全社會(huì)的廣泛關(guān)注。高等學(xué)校內(nèi)部管理體制改革的內(nèi)容縱然很多,但中心問題是提高高等教育的質(zhì)量,增強(qiáng)高校的辦學(xué)活力和社會(huì)適應(yīng)性,提高學(xué)生的就業(yè)競爭力。未來改革應(yīng)當(dāng)圍繞提高質(zhì)量而展開。

三、 進(jìn)一步深化我國高等學(xué)校內(nèi)部管理體制改革的思考及建議

建國60年來,我國高等學(xué)校內(nèi)部管理體制改革取得了巨大的成就,已基本建立起適應(yīng)我國高等教育事業(yè)改革與發(fā)展需要的內(nèi)部管理體制。但隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷發(fā)展,特別是隨著現(xiàn)代大學(xué)制度的不斷確立,我國高等學(xué)校內(nèi)部管理體制改革仍然面臨著諸多挑戰(zhàn)。當(dāng)前,應(yīng)著重加強(qiáng)以下幾方面的工作。

1 進(jìn)一步明確領(lǐng)導(dǎo)體制

構(gòu)建科學(xué)的高等學(xué)校內(nèi)部管理體制,首先要明確領(lǐng)導(dǎo)體制,這是核心問題?；仡櫧▏?0年來我國高等學(xué)校內(nèi)部管理體制改革歷程,每一次改革都是首先明確領(lǐng)導(dǎo)體制,同時(shí)也可以看到從建國初期到1989年間,黨和國家都是圍繞探索高校內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)體制對(duì)高等學(xué)校內(nèi)部管理體制進(jìn)行改革。改革的歷史告訴我們,明確領(lǐng)導(dǎo)體制是構(gòu)建高等學(xué)校內(nèi)部管理體制的關(guān)鍵問題?！陡叩冉逃ā返?9條規(guī)定:“國家舉辦的高等學(xué)校實(shí)行中國共產(chǎn)黨高等學(xué)?；鶎游瘑T會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制。”這是目前我國高校普遍實(shí)行的內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)體制。然而,對(duì)于這一領(lǐng)導(dǎo)體制在高校內(nèi)部管理中常常表現(xiàn)出認(rèn)識(shí)不清晰的現(xiàn)象,如存在對(duì)校長和書記誰的權(quán)力大的爭論。我們認(rèn)為,要進(jìn)一步明確我國高校內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)體制,必須注意以下三點(diǎn):

第一,堅(jiān)持黨委對(duì)學(xué)校工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。中國共產(chǎn)黨是中國特色社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心,為了辦好中國特色的社會(huì)主義大學(xué),中國共產(chǎn)黨高等學(xué)?；鶎游瘑T會(huì)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校工作是必不可少的,這體現(xiàn)了我國高等學(xué)校的社會(huì)主義辦學(xué)方向。同時(shí),《高等教育法》第39條也作了規(guī)定:“中國共產(chǎn)黨高等學(xué)?；鶎游瘑T會(huì)按照中國共產(chǎn)黨章程和有關(guān)規(guī)定,統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校工作,支持校長獨(dú)立負(fù)責(zé)地行使職權(quán)。”因此,黨委在高等學(xué)校的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)地位不能動(dòng)搖,它是黨的領(lǐng)導(dǎo)在高等學(xué)校內(nèi)部管理中的實(shí)現(xiàn)形式,是保證高等學(xué)校政治方向正確的重要舉措。

第二,正確認(rèn)識(shí)黨委領(lǐng)導(dǎo)。首先,黨委領(lǐng)導(dǎo)不是黨委直接管理。黨委領(lǐng)導(dǎo)不是事事都要經(jīng)黨委討論通過。黨委領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo),主要是政治方向、政治思想、政治路線、政治方針政策的領(lǐng)導(dǎo)。黨委領(lǐng)導(dǎo)不是事無巨細(xì)都要管,而是要抓方向、顧大局、管大事。其次,要明確黨委的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)?！陡叩冉逃ā返?9條對(duì)黨委領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)作了具體規(guī)定:“執(zhí)行中國共產(chǎn)黨的路線、方針、政策,堅(jiān)持社會(huì)主義辦學(xué)方向,領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校的思想政治工作和德育工作,討論決定學(xué)校內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置和內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的人選,討論決定學(xué)校的改革、發(fā)展和基本管理制度等重大事項(xiàng),保證以培養(yǎng)人才為中心的各項(xiàng)任務(wù)的完成?！?《中國共產(chǎn)黨普通高等學(xué)?；鶎咏M織工作條例》中也作了相關(guān)規(guī)定,其第2條規(guī)定,“高等學(xué)校的黨組織必須以馬列主義、毛澤東思想和鄧小平建設(shè)有中國特色社會(huì)主義理論為指導(dǎo),全面貫徹執(zhí)行黨的基本路線和教育方針,堅(jiān)持教育必須為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù),必須與生產(chǎn)勞動(dòng)相結(jié)合,培養(yǎng)德、智、體等方面全面發(fā)展的社會(huì)主義事業(yè)的建設(shè)者和接班人”。從以上規(guī)定中可以看出對(duì)黨組織的職責(zé)要求是一致的,都是以貫徹黨的基本路線和方針政策為中心點(diǎn)。因此,在高等學(xué)校內(nèi)部管理實(shí)際中應(yīng)嚴(yán)格規(guī)范黨組織的政治領(lǐng)導(dǎo),一方面,加強(qiáng)政治方向領(lǐng)導(dǎo),保證學(xué)校各項(xiàng)工作的正確方向,切實(shí)落實(shí)黨的路線、方針、政策,搞好思想政治工作;另一方面,嚴(yán)格規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)行為,做到不要事事包攬,政治權(quán)力不“越軌”、不“過泛”。最后,黨委領(lǐng)導(dǎo)不是書記個(gè)人領(lǐng)導(dǎo),不能書記個(gè)人說了算。黨委領(lǐng)導(dǎo)是集體領(lǐng)導(dǎo),這是我們黨領(lǐng)導(dǎo)的重要原則,只有這樣才能保證領(lǐng)導(dǎo)的科學(xué)性和民主性。

第三,正確認(rèn)識(shí)黨委領(lǐng)導(dǎo)和校長負(fù)責(zé)的關(guān)系。

正確認(rèn)識(shí)我國高校內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)體制,就要正確認(rèn)識(shí)黨委領(lǐng)導(dǎo)和校長負(fù)責(zé)的關(guān)系,這是領(lǐng)導(dǎo)工作和管理工作常常出現(xiàn)問題的地方。黨委領(lǐng)導(dǎo)和校長負(fù)責(zé)是辨證統(tǒng)一的,一方面,校長負(fù)責(zé)是以黨委領(lǐng)導(dǎo)為根本前提的,這是政治方向問題;另一方面,黨委領(lǐng)導(dǎo)為校長負(fù)責(zé)提供了根本政治保障,為校長行政工作的開展提供便利。總之,黨委領(lǐng)導(dǎo)和校長負(fù)責(zé)在目標(biāo)上是一致的,黨政分開不是黨政分家,黨委領(lǐng)導(dǎo)和校長負(fù)責(zé)都是為了保障高校的工作順利開展,兩者對(duì)高等學(xué)校的教育質(zhì)量都負(fù)有重大責(zé)任。

2 進(jìn)一步完善決策體制

美國著名管理學(xué)家西蒙認(rèn)為:“管理就是決策。”決策是高等學(xué)校內(nèi)部管理體制的首要環(huán)節(jié),決定高等學(xué)校內(nèi)部管理的民主性和科學(xué)性。隨著高等學(xué)校的自主權(quán)不斷擴(kuò)大,決策行為變得越來越重要。所以,進(jìn)一步完善決策體制是深化內(nèi)部管理體制改革不可缺少的環(huán)節(jié)。當(dāng)前,完善高校的決策體制應(yīng)注意以下兩個(gè)方面:

一是決策集體化。決策集體化是當(dāng)今高等學(xué)校進(jìn)行決策行為的重要準(zhǔn)則。隨著高等學(xué)校打開校門面向社會(huì)辦學(xué),高等學(xué)校管理牽涉到的利益群體變得多元化,導(dǎo)致高校進(jìn)行決策行為時(shí)必須反映各群體利益,這其中可能包括黨和國家的政策要求、社會(huì)對(duì)人才的需求、校內(nèi)各類人員的相關(guān)利益等。要實(shí)現(xiàn)決策反映多方利益,必須做到?jīng)Q策集體化,集思廣益,聽取各方利益群體的意見。另外,隨著決策事項(xiàng)的多元化和復(fù)雜化,書記、校長等個(gè)人不可能憑借自己的學(xué)科知識(shí)和管理技能長期保證決策的科學(xué)性。因此,決策集體化是決策科學(xué)化的保證,是管理民主化的具體表現(xiàn)。

二是決策分工化。高等學(xué)校內(nèi)部管理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,其決策事項(xiàng)大致可分為四類:戰(zhàn)略性的決策(包括學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、學(xué)校思想政治工作計(jì)劃等);日常行政事務(wù)的決策(包括職能部門設(shè)立、校產(chǎn)管理、經(jīng)費(fèi)預(yù)算等);學(xué)術(shù)類的決策(包括教學(xué)和科研方面有關(guān)事項(xiàng));綜合類事項(xiàng)(涉及上述三類的交叉事項(xiàng))。不同的決策事項(xiàng)應(yīng)由不同的管理機(jī)構(gòu)完成。戰(zhàn)略性的決策應(yīng)由黨委決議,由書記主持黨組織大會(huì)進(jìn)行集體決議。日常行政事務(wù)的決策應(yīng)由校務(wù)委員會(huì)決議,校務(wù)委員會(huì)由校長、學(xué)校職能部門負(fù)責(zé)人、院系主要領(lǐng)導(dǎo)、有代表性的學(xué)者組成,決策經(jīng)由校長主持的校務(wù)委員會(huì)會(huì)議集體議決,必要時(shí)可吸納職工、學(xué)生代表參與決議。學(xué)術(shù)類的事項(xiàng)應(yīng)交由學(xué)術(shù)委員會(huì)進(jìn)行決策,學(xué)術(shù)委員會(huì)由學(xué)校各學(xué)科專家組成,是學(xué)校內(nèi)部最高的學(xué)術(shù)管理和決策機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)人由學(xué)術(shù)委員會(huì)全體成員選舉產(chǎn)生,這樣才能保證學(xué)術(shù)問題按學(xué)術(shù)邏輯處理,減少行政力量的負(fù)面影響。學(xué)術(shù)權(quán)力的有效發(fā)揮是高等學(xué)校管理科學(xué)化的基礎(chǔ)和前提,行政權(quán)力應(yīng)當(dāng)服務(wù)于學(xué)術(shù)權(quán)力而不應(yīng)當(dāng)凌駕于學(xué)術(shù)權(quán)力之上^[2]。行政綜合類事務(wù)應(yīng)交由校務(wù)委員會(huì)決策,黨委主要負(fù)責(zé)人參與會(huì)議,集體決策。決策分工不僅保證了學(xué)校各方利益得到反映,也充分發(fā)揮了政治權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力的合力,改變了學(xué)術(shù)權(quán)力在高校管理中一直處于相對(duì)薄弱和被忽視的地位,確保了大學(xué)的教學(xué)和科研活動(dòng)科學(xué)化,體現(xiàn)了大學(xué)的學(xué)術(shù)本質(zhì)屬性。

3 進(jìn)一步規(guī)范執(zhí)行體制

以校長為代表的行政體系行使執(zhí)行決策的職能。高等學(xué)校內(nèi)部管理有效與否很大程度上取決于行政體系執(zhí)行決策的好壞。目前,我國高等學(xué)校內(nèi)部的執(zhí)行體制存在很大問題,如執(zhí)行機(jī)構(gòu)臃腫,職能部門龐大,校級(jí)行政集權(quán),各職能部門職責(zé)不清、人浮于事、辦事拖沓、執(zhí)行效率低下等。進(jìn)一步理順和規(guī)范執(zhí)行體制是深化高等學(xué)校內(nèi)部管理體制改革的重點(diǎn)。我們認(rèn)為可從以下三方面著手:

首先,精簡機(jī)構(gòu),精干隊(duì)伍。精簡執(zhí)行機(jī)構(gòu),不是單純地減少機(jī)構(gòu)和部門數(shù)量,不是越少越好,而是改變效仿國家行政部門設(shè)置職能機(jī)構(gòu)的方式設(shè)置機(jī)構(gòu)的傾向,按照學(xué)校的實(shí)際管理需要設(shè)置機(jī)構(gòu);機(jī)構(gòu)職能與機(jī)構(gòu)組成對(duì)等,不重疊設(shè)置職能類似的部門;減少執(zhí)行層次和環(huán)節(jié),有效設(shè)置機(jī)構(gòu),提高執(zhí)行效率。精干隊(duì)伍,不是人員越少越好,而是隊(duì)伍人員要形成合力,素質(zhì)過硬,有足夠的管理經(jīng)驗(yàn)和才能,當(dāng)前尤其應(yīng)提高各級(jí)管理人員的公共服務(wù)意識(shí)和能力。其次,規(guī)范制度,明確職責(zé)。行政部門規(guī)章制度完善健全,部門職能清晰,各崗位職責(zé)明確,落實(shí)到每一個(gè)具體行政管理人員,克服“職責(zé)不清,人浮于事”的弊病,做到執(zhí)行堅(jiān)決到位,而不“越位”。當(dāng)前,要通過制定和完善大學(xué)章程,推動(dòng)學(xué)校各項(xiàng)規(guī)章制度的建立,推動(dòng)行政部門管理的規(guī)范化、科學(xué)化^[3]。最后,兩級(jí)管理,院系主導(dǎo)。目前,我國高校內(nèi)部行政權(quán)力多集中于校級(jí)部門,院系級(jí)自主管理的積極性受到束縛。而院系是教學(xué)科研的基本單位,應(yīng)擁有對(duì)院系內(nèi)部具體事務(wù)的自主管理權(quán)。學(xué)校執(zhí)行機(jī)構(gòu)應(yīng)合理放權(quán)給院系,使院系成為執(zhí)行決策的重點(diǎn)單位,校級(jí)執(zhí)行機(jī)構(gòu)不應(yīng)陷入具體事務(wù)之中,應(yīng)為各院系職能部門提供指導(dǎo)與服務(wù),著重發(fā)揮在學(xué)校教學(xué)、科研及其他行政管理工作中的公共服務(wù)職能,如研究建立科學(xué)的教師工作績效考評(píng)機(jī)制、學(xué)生“助管、助研、助教”管理機(jī)制等。

4 進(jìn)一步健全監(jiān)督體制

有效的管理閉合回路離不開監(jiān)督環(huán)節(jié),監(jiān)督體制確保決策的科學(xué)民主性和決策執(zhí)行的效果。目前,我國高等學(xué)校內(nèi)部管理的監(jiān)督體制很不完善,存在監(jiān)督機(jī)構(gòu)不健全、監(jiān)督無力、反饋不及時(shí)、教代會(huì)流于形式等諸多問題。因此,深化高等學(xué)校內(nèi)部管理體制改革需要進(jìn)一步完善監(jiān)督體制。我們認(rèn)為,應(yīng)從以下四個(gè)方面入手:

一是決策、執(zhí)行、監(jiān)督機(jī)構(gòu)分設(shè),這是管理體制的基本原則,這樣才能確保監(jiān)督的有效性。二是加強(qiáng)主動(dòng)監(jiān)督,加強(qiáng)事前防范,改進(jìn)和加強(qiáng)監(jiān)督工作,努力做到領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力行使到哪里,監(jiān)督就實(shí)行到哪里,防患于未然,改變現(xiàn)在的消極監(jiān)督、事后監(jiān)督為參與監(jiān)督,而不僅僅是等出了問題以后再去監(jiān)督^[4]。三是及時(shí)反饋。凡監(jiān)督必有反饋,只有及時(shí)反饋,監(jiān)督才有意義和效果,否則監(jiān)督無效。各監(jiān)督機(jī)構(gòu)如發(fā)現(xiàn)問題應(yīng)及時(shí)向相關(guān)部門反映,使問題及時(shí)得到預(yù)防或解決。四是確實(shí)發(fā)揮教代會(huì)的監(jiān)督職能?！陡叩冉逃ā访鞔_規(guī)定了教代會(huì)是保障教職工參與民主管理和監(jiān)督的組織形式?？梢?教代會(huì)是教職工行使監(jiān)督權(quán)、參與民主管理的重要形式。但當(dāng)前在高等學(xué)校內(nèi)部管理中,教代會(huì)形同虛設(shè),很少真正發(fā)揮作用,主要原因是性質(zhì)不明、職責(zé)不清。因此,為切實(shí)發(fā)揮教代會(huì)在高校民主管理和監(jiān)督中的作用,當(dāng)前應(yīng)抓住調(diào)研起草《學(xué)校法》的機(jī)會(huì),在《學(xué)校法》中明確規(guī)定學(xué)校教代會(huì)的性質(zhì)、地位、職權(quán)、議事規(guī)則等,保障教代會(huì)真正行使職權(quán),從而不斷推動(dòng)學(xué)校監(jiān)督體制的建立和發(fā)展。

總之,我國高等學(xué)校內(nèi)部管理體制改革60年,是充滿曲折與坎坷的60年,也是孕育欣喜與成果的60年;是艱難探索的60年,更是成就輝煌的60年。隨著全面建設(shè)小康社會(huì)和社

會(huì)主義和諧社會(huì)的不斷發(fā)展,我們有理由期待中國高等教育事業(yè)更加輝煌燦爛的明天。

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(責(zé)任編輯 黃建新)