“吳江事件”考問(wèn)決策公共性

一個(gè)具備合法手續(xù)的項(xiàng)目為何遭遇民眾強(qiáng)烈抵制?為什么公共決策不能得到廣大民眾的支持?如何才能既做好公益又贏得民心?

[城·事]

垃圾焚燒筑成火山口

江蘇吳江市從2006年開(kāi)始興建垃圾焚燒發(fā)電廠。由于擔(dān)心垃圾焚燒可能產(chǎn)生的二惡英污染,建設(shè)之初就遭到周圍百姓的反對(duì)。但當(dāng)?shù)卣J(rèn)為,電廠幾乎具備了所有審批手續(xù),是完全合法的,于是忽視了民意,導(dǎo)致矛盾越積越大。

2009年10月21日,當(dāng)電廠準(zhǔn)備點(diǎn)火發(fā)電時(shí),數(shù)千當(dāng)?shù)鼐用窬奂陔姀S周圍抵制工廠點(diǎn)火,最終造成一場(chǎng)公共危機(jī)事件。當(dāng)?shù)卣坏貌痪o急叫停這個(gè)投資3億多、可解決江蘇省吳江市生活垃圾處理的公益性工程。

與吳江一樣,在垃圾圍城的現(xiàn)實(shí)困境之下,國(guó)內(nèi)諸多城市紛紛上馬垃圾焚燒發(fā)電廠,但都不同程度的遭到民眾的反對(duì)?！皡墙录钡慕逃?xùn),對(duì)其他地方極具借鑒意義。

[案例剖析]

一個(gè)公共設(shè)施項(xiàng)目緣何“中途夭折”?一個(gè)具備合法手續(xù)的項(xiàng)目為何遭遇民眾強(qiáng)烈抵制?

環(huán)保與發(fā)展的兩難困境

張芳山(南昌大學(xué)公共管理學(xué)院)

也許由于立場(chǎng)的不同,“吳江事件”中政府和民眾都感到困惑和憤怒。

在政府看來(lái),垃圾焚燒是目前處理固體垃圾比較好的做法之一?？紤]到垃圾處理發(fā)電是一石多鳥(niǎo)的好事,既能凈化環(huán)境、又能解決工業(yè)發(fā)展的用電問(wèn)題,是一個(gè)造福于民的千秋功業(yè)。況且這個(gè)項(xiàng)目是經(jīng)過(guò)國(guó)家有關(guān)部門(mén)審批的,具有應(yīng)該有的法律程序,可民眾怎么就極力反對(duì)呢?

在民眾看來(lái),吳江市的這個(gè)決策無(wú)疑是問(wèn)題重重的,是政府的政績(jī)工程、面子工程,他們是最大的犧牲者。因?yàn)槔贌龝?huì)產(chǎn)生大量的有毒物質(zhì),尤其是二惡英不僅具有強(qiáng)致癌性,還有極強(qiáng)的生殖毒性、免疫毒性和內(nèi)分泌毒性對(duì)人的身體有很大的危害。

所以,市民有強(qiáng)烈的危機(jī)感:垃圾發(fā)電一旦投產(chǎn),我們還有我們的子孫的健康也許就不復(fù)存在了。“要面子還是要命?”是可忍孰不可忍,于是奔走呼吁。

表面上看,在這個(gè)案例中其實(shí)無(wú)法分辨誰(shuí)對(duì)誰(shuí)錯(cuò)、孰是孰非,所以才會(huì)各執(zhí)己見(jiàn),乃至“拔刀相見(jiàn)”。吳江市的決策也許真的出于大公無(wú)私的考慮,出于吳江市長(zhǎng)久發(fā)展的考慮,但民眾也沒(méi)有錯(cuò),他們認(rèn)為垃圾焚燒會(huì)給他們的環(huán)境和身心健康帶來(lái)嚴(yán)重的危害,出于自身利益的考慮要求政府停止建設(shè)也情理兩合。

政府對(duì)誰(shuí)負(fù)責(zé)?

顧麗梅(復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院)

和許多被垃圾困擾的城市一樣,吳江看似別無(wú)選擇,繼續(xù)建設(shè)填埋場(chǎng)需要3000畝的土地,在寸土寸金的經(jīng)濟(jì)地帶,這幾無(wú)可能。在發(fā)展的過(guò)程,吳江如同國(guó)內(nèi)許多城市一樣,都面臨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境治理的沖突與困境。經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)了環(huán)境問(wèn)題,而環(huán)境治理似乎與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間無(wú)法調(diào)和。

在錯(cuò)誤的思想引導(dǎo)下,吳江的垃圾焚燒項(xiàng)目建成了,對(duì)于其過(guò)程中的群眾質(zhì)疑置若罔聞。如果我們的地方政府官員,認(rèn)真剖析一下發(fā)展的目的是為了什么,就不會(huì)讓類似的錯(cuò)誤一而再、再而三的發(fā)生。

在所有的群體性事件中,有一個(gè)被忽略的共性問(wèn)題,即政府對(duì)誰(shuí)負(fù)責(zé)?為誰(shuí)服務(wù),如何服務(wù)?近年來(lái),無(wú)論是學(xué)界,還是政府官員,都強(qiáng)調(diào)打造服務(wù)型政府,政府的首要職責(zé)是服務(wù)。那么究竟什么是服務(wù)型政府,如何服務(wù)?

筆者認(rèn)為,它跟傳統(tǒng)政府相比較有這樣幾個(gè)特征:服務(wù)型政府首先是對(duì)公民負(fù)責(zé)任的政府,是責(zé)任政府;是有限政府;是法治型政府;更為重要的是參與型政府。它強(qiáng)調(diào)政府的公正與透明度;提倡多元主體的共同參與和治理;鼓勵(lì)合作參與式的治理方式。

簡(jiǎn)言之,服務(wù)型政府建構(gòu)在公共利益共享的基礎(chǔ)上,依據(jù)的是社會(huì)共享的價(jià)值觀,在政府和市民之間建構(gòu)一種協(xié)作與信任關(guān)系。而群體性事件中突顯出來(lái)的問(wèn)題,就是政府與公民之間缺乏有效的溝通,缺乏相互信任。

[深度解讀]

“吳江事件”中,沖突雙方似乎都沒(méi)有錯(cuò),但問(wèn)題到底出在哪里?為什么公共決策不能得到廣大民眾的支持?

公共參與的缺失

張芳山(南昌大學(xué)公共管理學(xué)院)

我們都知道,政治的穩(wěn)定來(lái)自于政治的合法性,所謂合法性就是公民的認(rèn)同。政治要獲得合法性就得遵循以下的幾個(gè)原則。

首先,合乎法律性,就是政策制定、政策執(zhí)行必須遵照法律。但合乎法律性并不等同于合法性,合乎法律只是合法性的一個(gè)基礎(chǔ)條件,有的政策合乎法律但有可能依然不具有合法性。

比如,剛開(kāi)始建設(shè)垃圾焚燒廠時(shí),2007年12月24日,就有一個(gè)居民向吳江市環(huán)境保護(hù)局提出了質(zhì)疑,“發(fā)達(dá)國(guó)家早就拋棄了這種處理垃圾的方式,為什么我們還要建造?”環(huán)保局對(duì)此的答復(fù)只有一句,“該項(xiàng)目已經(jīng)國(guó)家環(huán)保總局批準(zhǔn)同意建設(shè)?！杯h(huán)保局的立場(chǎng)就有問(wèn)題,國(guó)家法律制度批準(zhǔn)的難道就一定是好的政策嗎?

其次,合乎利益性。合法性的核心是政治、政策要合乎老百姓的根本利益,吳江市政府的決策也許是維護(hù)了吳江市市民的根本利益,但卻沒(méi)有讓市民理解,所以市民就無(wú)法理解它的政策。

第三,合乎道德性。政治、政策的合法性還要求它不能超越道德習(xí)俗的規(guī)范,不能違背社會(huì)道德而強(qiáng)行推廣。只有同時(shí)法律性、利益性、合乎道德性的政策,才能比較容易得到老百姓的認(rèn)同,也才具有更高的合法性。

另外,公共參與也是非常重要的。因?yàn)橹挥袕V大民眾參與到?jīng)Q策中去,他們才能認(rèn)為這個(gè)決策是他們做出的,他們才有主人翁意識(shí)和感覺(jué),也更愿意承擔(dān)由此造成的后果和責(zé)任。政治決策如果沒(méi)有民眾參與,他們會(huì)有被剝奪的感覺(jué),而且,他們也沒(méi)有為他人的錯(cuò)誤決策買單的義務(wù)。

公共決策如果缺乏公共性會(huì)帶來(lái)什么結(jié)局?“吳江事件”以事實(shí)做出了回答。

由于缺乏公共性,決策可能有兩個(gè)結(jié)果:一是導(dǎo)致決策的錯(cuò)誤,因?yàn)閭€(gè)人理性總是有限的,沒(méi)有廣泛的調(diào)查和動(dòng)員就容易閉門(mén)造車紙上談兵,考慮問(wèn)題不周全,個(gè)人理性替代集體理性,“拍拍腦袋出政策”。二是會(huì)導(dǎo)致公共決策執(zhí)行的困難,因?yàn)槿狈⑴c就缺乏溝通,缺乏溝通就缺乏信任,“民無(wú)信不立”,政策就很難得到執(zhí)行,所以才會(huì)導(dǎo)致“上級(jí)壓下級(jí),一級(jí)壓一級(jí),級(jí)級(jí)加碼馬到成功;下層蒙上層,一層蒙一層,層層摻水水到渠成”。

這個(gè)案例啟示我們,公共決策一定要有公共性。所謂公共性包含兩個(gè)層次的意思:一是從內(nèi)容上來(lái)說(shuō)公共決策一定要代表公共利益;二是從程序上來(lái)說(shuō)公共決策一定要有公共的參與。二者缺一不可。

[對(duì)策建議]

由于政府漠視了公民的需求和缺乏有效的利益訴求機(jī)制,導(dǎo)致了群體性事件的爆發(fā)。對(duì)于地方政府而言,如何才能既做好公益又贏得民心?

構(gòu)建有效參與機(jī)制

顧麗梅(復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院)

回顧歷史,不難發(fā)現(xiàn)在20世紀(jì)五六十年代,因?yàn)榄h(huán)境污染而導(dǎo)致的群體性事件在西方社會(huì)時(shí)有發(fā)生。正因?yàn)槿绱?約翰·克萊頓在10多年前就提出了“新的公共參與運(yùn)動(dòng)”,已經(jīng)改變了公共管理者的工作。

作為一個(gè)后發(fā)國(guó)家,完全可以汲取別國(guó)的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn),避免重蹈覆轍。而我們的管理者緣何又忽略了公共參與的重要性,讓此類的沖突演變?yōu)槌B(tài)?這種無(wú)序的參與(群體性事件),似乎已經(jīng)成為民意表達(dá)的重要渠道。

為了防止此類的群體性事件的產(chǎn)生,筆者認(rèn)為建構(gòu)一種積極有效的參與機(jī)制,是當(dāng)務(wù)之急。

一、提升利益相關(guān)者的積極參與。

在政府管理中,首先要提倡科學(xué)、民主的決策機(jī)制,要實(shí)現(xiàn)民主決策,必須確保公共政策制定與執(zhí)行的所有過(guò)程,都有適度、廣泛而又有效地公共參與。因?yàn)楣竦膮⑴c可以增加公民與政府之間的相互理解,便于政策資源公平合理的分配,可以減輕公共行政人員在政策執(zhí)行中的負(fù)擔(dān)與壓力。

其次,通過(guò)公共參與還可以將決策的科學(xué)性、民主性與有效性有機(jī)結(jié)合,使得公共決策的效率與社會(huì)效益能夠有機(jī)統(tǒng)一,多有序參與,少無(wú)序參與。

二、政府管理者在公共服務(wù)的提供中,還要學(xué)會(huì)協(xié)調(diào)、談判與解決沖突的能力。

為了提升公民對(duì)政府的合法性認(rèn)同,還需建構(gòu)一種積極的政府與公民的關(guān)系。政府不只是承擔(dān)公共服務(wù)提供者與組織者的角色,他們還需要扮演好協(xié)調(diào)者、調(diào)解員甚至裁判員的角色。

這些新的角色就需要政府在面臨群體性事件時(shí)必須具備新的技能,而不是傳統(tǒng)的政府管理中的控制力。信息技術(shù)的發(fā)展,網(wǎng)絡(luò)傳媒的介入,控制已難以為繼。公共管理者更加需要的,是新的協(xié)調(diào)、談判、妥協(xié)和沖突解決的能力。作為有效的政府管理者必須學(xué)會(huì)談判,善于妥協(xié),提升其解決沖突問(wèn)題的能力。

三、通過(guò)參與,利益共享、責(zé)任共擔(dān),公民責(zé)任與政府責(zé)任的并重。

在地方政府治理的變革中,一方面,強(qiáng)調(diào)公共參與和責(zé)任型政府建設(shè);另一方面,不可忽略的是對(duì)公民責(zé)任的倡導(dǎo)與呼吁。通過(guò)公共教育和各領(lǐng)域社會(huì)精英積極參與,政府可以刺激或喚起市民的自豪感和市民責(zé)任。這種自豪感和社會(huì)責(zé)任意識(shí)在各個(gè)層面都能得到體現(xiàn),并產(chǎn)生政府與公民之間的合作治理的美好愿景。

為了培養(yǎng)市民責(zé)任,首先,需要領(lǐng)導(dǎo)者承擔(dān)的非常重要和非常明顯的角色,就是明晰和鼓勵(lì)市民責(zé)任的強(qiáng)化;其次,積極組織和公民參與公共決策、公共項(xiàng)目的論證,并建立起責(zé)任共擔(dān)、利益共享的社會(huì)機(jī)制。

在公共服務(wù)與公共管理領(lǐng)域,危機(jī)和機(jī)遇存在于民主的市民權(quán)利和責(zé)任之中。一個(gè)缺乏公民責(zé)任心的社會(huì),也很難期望建立一個(gè)真正的責(zé)任政府。有什么樣的公民社會(huì)就有什么樣的政府;反之亦然,有什么樣的政府就有什么樣的公民。為此,在政府應(yīng)對(duì)危機(jī)的挑戰(zhàn)過(guò)程中,更加需要強(qiáng)化公民的責(zé)任意識(shí),將個(gè)人的利益與公共利益相結(jié)合,將個(gè)人的安危與命運(yùn)與社會(huì)的安危與命運(yùn)相結(jié)合。政府責(zé)任與公民責(zé)任的強(qiáng)調(diào),對(duì)于一個(gè)健康理性的社會(huì)發(fā)展都至關(guān)重要。