劉海力推順德“大部制”改革

吳明華

在劉海的鐵腕推動(dòng)下,改革以迅雷不及掩耳之勢強(qiáng)力推進(jìn)。僅僅用了3天,順德就將41個(gè)黨政機(jī)構(gòu)撤并為16個(gè),速度驚人。

時(shí)下,昔日的“改革明星”廣東佛山市順德區(qū),又一次站在了改革的風(fēng)口浪尖。

9月16日,順德開始進(jìn)行“大部制”改革,把41個(gè)黨政機(jī)構(gòu)一次性“砍?！睘?6個(gè)部門,其力度之大、創(chuàng)新之多,人們用“石破天驚”來形容。

更令人吃驚的是,從宣布改革到人事變動(dòng)結(jié)束,只用了3天時(shí)間,整個(gè)改革也只用了一個(gè)多月。一時(shí)間,官場震動(dòng),輿論沸騰。但處在“風(fēng)暴眼”中的順德,和改革“操盤者”劉海卻出奇地平靜。

這位佛山市委常委、順德區(qū)委書記,曾經(jīng)在市委宣傳部長任上成功推動(dòng)佛山的傳媒整合,在任南海區(qū)委書記時(shí)進(jìn)行鎮(zhèn)街撤并的改革,極具改革意識(shí)和改革經(jīng)驗(yàn)。

然而,在這場疾風(fēng)驟雨般的改革中,壓力之大、難度之高前所未有。其中慣性思維的束縛、利益格局的調(diào)整、法律法規(guī)的抵觸,無不考驗(yàn)改革者的智慧與勇氣。

“捅破這層紙”

“我們一直跳不出某些思想誤區(qū),總以減多少機(jī)構(gòu)、減多少人作為改革的成果。可對(duì)順德這個(gè)經(jīng)濟(jì)總量如此之大的縣級(jí)行政單位來說,到底多少機(jī)構(gòu)、多少人才合理?”國家開始“大部制”改革之后,劉海一直在思考這個(gè)問題。

早在1992年,順德就已經(jīng)進(jìn)行了“大部制”改革,黨政機(jī)構(gòu)從56個(gè)精減為28個(gè),內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)減少125 個(gè),撤銷臨時(shí)機(jī)構(gòu)100 多個(gè),只保留20多個(gè),市屬機(jī)關(guān)行政編制由1200多人減至910 人,機(jī)構(gòu)和人員都已經(jīng)盡量壓縮了?，F(xiàn)在要進(jìn)一步實(shí)行大部制,怎樣改,空間在哪里?

主導(dǎo)過幾次改革的劉海覺得,這次改革最難。

“難在哪里呢?關(guān)鍵在于定向思維的束縛?！痹谒磥?新中國成立以來,各級(jí)政府的機(jī)構(gòu)改革一直都沒有停頓,改革時(shí)往往把想象中較不重要的部門削減,但運(yùn)行一段時(shí)間發(fā)現(xiàn)其實(shí)每個(gè)部門都不可或缺,慢慢又增加回去?！昂孟裣萑肓艘粋€(gè)‘精兵簡政的思維泥潭,想一下子跳出這個(gè)思維慣性絕非易事?！?/p>

為了跳出思維慣性,劉海開始“借外腦”。今年上半年,先后委托國內(nèi)外的專家,就改革進(jìn)行專題調(diào)研,又到香港、新加坡,以及北京、上海、深圳等地學(xué)習(xí)考察。經(jīng)過反復(fù)研討和咨詢,最終形成了黨政機(jī)構(gòu)改革方案。

在制訂方案時(shí),先參照歐美國家郡縣政府職能,對(duì)順德現(xiàn)有部門進(jìn)行分類。按照職能相近原則,對(duì)原先的41個(gè)部門進(jìn)行同類項(xiàng)合并,僅保留10個(gè)左右。由于縣級(jí)黨委系統(tǒng)中諸如紀(jì)委、宣傳部、組織部等部門必須保留,故將改革后的行政部門數(shù)目定在16個(gè)。

方案徹底沖破了原有的思維慣性,在機(jī)構(gòu)設(shè)置時(shí)不再顧忌有沒有“上下對(duì)口”,不再顧忌有沒有“黨政分開”。一個(gè)機(jī)構(gòu)該不該設(shè),劉海的標(biāo)準(zhǔn)只有一條,是否利于解決實(shí)際問題。

“‘大部制改革不只是精兵簡政的問題,怎樣形成公共服務(wù)型政府,怎么形成公權(quán)力的公平公正,這是我最關(guān)心的?！眲⒑ＵJ(rèn)為,現(xiàn)在要倒過來思考,單純部門的增減只是物理反應(yīng),從服務(wù)功能上提升產(chǎn)生化學(xué)反應(yīng),才是真正的成功?！坝靡痪渫ㄋ椎脑拋硇稳?希望不要通過物理反應(yīng),而通過化學(xué)反應(yīng)達(dá)到目標(biāo)?！?/p>

“沖破思維慣性后,有豁然開朗之感?！狈桨傅拇竽懲黄?讓劉海很興奮,“現(xiàn)在回過頭看,會(huì)覺得是很容易的事情,但當(dāng)初要捅破這層紙確實(shí)不容易。”

與此同時(shí),在廣東省經(jīng)濟(jì)特區(qū)工作會(huì)議上,順德被確定為四個(gè)綜合體制改革先行先試地區(qū)之一。隨后,順德又被賦予行使地級(jí)市的管理權(quán)限。

有了“尚方寶劍”之后,順德的“大部制”改革已然萬事俱備。

“快刀斬亂麻”

考慮到方案可能帶來的各種影響,劉海采取的是旋風(fēng)式改革?！翱斓稊貋y麻”,最大限度地減少改革帶來的阻力和震蕩。

9月14日上午,方案得到廣東省委書記汪洋的批示同意;14日下午,佛山市召開市委常委會(huì)作內(nèi)部通報(bào);15日上午,順德召開四套班子黨政聯(lián)席會(huì)議,班子成員第一次了解此方案,當(dāng)晚方案和27個(gè)職能局局長見面;16日上午召開干部動(dòng)員大會(huì),免除22名正局長,并宣布16個(gè)大部負(fù)責(zé)人和副職人員名單;21日,16個(gè)部門正式運(yùn)轉(zhuǎn)。

改革以迅雷不及掩耳之勢強(qiáng)力推進(jìn)。

“把推進(jìn)改革的情況作為干部政績考核的重要內(nèi)容,對(duì)于推進(jìn)工作不得力、不負(fù)責(zé)任、影響進(jìn)度和造成嚴(yán)重后果的,要嚴(yán)肅追究相關(guān)責(zé)任。”劉海還明確要求干部們,“不講不利于改革的話,不講不利于團(tuán)結(jié)的話,引導(dǎo)好輿論,引導(dǎo)好群眾。”

在劉海的鐵腕推動(dòng)下,僅僅用了3天,順德就將41個(gè)黨政機(jī)構(gòu)撤并為16個(gè),速度驚人。

除人大、政協(xié)外,順德黨政工群全套系統(tǒng)及垂直管理的工商、地稅等9個(gè)部門一并納入機(jī)構(gòu)整合范圍,6個(gè)黨委機(jī)構(gòu)全部與政府機(jī)構(gòu)合署辦公。其中,出現(xiàn)了“社會(huì)工作部”、“經(jīng)濟(jì)促進(jìn)局”等新部門。

“所有部門重新組合,按照功能合并、同類項(xiàng)合并組建大部門,這樣執(zhí)行職責(zé)就會(huì)很分明?！痹趧⒑？磥?將職能相近的部門合并,使其減少管理層級(jí),審批手續(xù),這才是改革的目的?！拔疫^去一直想搞問責(zé)制,但一件事要問的部門太多,無從下手,因?yàn)椤R抓共管,大家不管。現(xiàn)在一件事就一個(gè)部門管,問起責(zé)來,逃也逃不掉?！?/p>

權(quán)收16個(gè)部門后,部門實(shí)行首長負(fù)責(zé)制,各部門首長分工很明確、責(zé)權(quán)利很清晰。最高決策機(jī)構(gòu)則是由四套班子負(fù)責(zé)人和16個(gè)一把手召開的黨政聯(lián)席會(huì)議,取代原來的書記會(huì)、常委會(huì),甚至全委會(huì)決策,推動(dòng)黨政決策和管理的扁平化。

16個(gè)“大部門”的一把手,并不從原來41個(gè)局行政首長中挑選,而是由5個(gè)區(qū)委常委和6個(gè)副區(qū)長兼任。余下由新設(shè)立的“政務(wù)委員”擔(dān)任,等同副區(qū)長級(jí)別。

“我將區(qū)委常委、副區(qū)長都推向火線,最近發(fā)現(xiàn)電話少了很多。他們不打電話有兩種可能性,一個(gè)是機(jī)構(gòu)改革局長少了,對(duì)我劉海有意見了,不給電話了;還有一種可能是,實(shí)行大部門制,首長負(fù)責(zé),大局所有的資源基本具備,不用找劉海都能解決了?！备母镏?劉海很快發(fā)現(xiàn)了其中的變化。

9月17日,順德召開新部門掛牌儀式。會(huì)議的氣氛敏感而又平靜,如同“風(fēng)暴眼之內(nèi)的平靜”。

“這次黨政部門掛牌成立,部門正副職領(lǐng)導(dǎo)被任命上崗,標(biāo)志著順德機(jī)構(gòu)改革邁出重要一步,改革取得階段性成果?！钡珓⒑Ｇ逍训目吹?機(jī)構(gòu)改革是順德綜合改革試驗(yàn)最核心部分,任務(wù)艱巨,推進(jìn)起來任重而道遠(yuǎn),壓力和阻力隨時(shí)會(huì)爆發(fā)。

“改革需要妥協(xié)”

9月21日,劉海走訪新成立的市場安全監(jiān)管局時(shí),握著副局長溫雄的手說,“實(shí)在對(duì)不起溫局?！睕]一會(huì),劉海拍著溫雄肩膀再次說,“對(duì)不起溫局了?！?/p>

在這次改革中,順德市場安監(jiān)局整合了質(zhì)檢、工商以及藥監(jiān)等3個(gè)省直管部門,以及8個(gè)執(zhí)法部門的職能,原任質(zhì)監(jiān)局局長的溫雄轉(zhuǎn)任安監(jiān)局副局長,享受原副處級(jí)待遇。而作為原省直管部門,溫雄的職務(wù)級(jí)別相當(dāng)于順德區(qū)副區(qū)長。

黨政機(jī)構(gòu)“合并同類項(xiàng)”后,意味著利益格局的重大調(diào)整。部門的存廢、官員的調(diào)整、財(cái)權(quán)的轉(zhuǎn)移、人員的安置、人情的糾葛,都與個(gè)人、部門、集團(tuán)的利益息息相關(guān)。如何平衡錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系,考驗(yàn)著改革者的智慧。

其中,最為關(guān)鍵的還是人的問題。在很多人眼里,改革動(dòng)了人家的奶酪,一些領(lǐng)導(dǎo)的手中權(quán)力被攤薄了甚至被稀釋掉。

原先41個(gè)部門的正副職領(lǐng)導(dǎo)100多名干部,分別成為了副局長和局務(wù)委員,僅僅保留原先的待遇。隨著部門數(shù)量的急劇減少,官位也越來越少。對(duì)普通科員而言,意味著升遷的機(jī)會(huì)更少,等待的時(shí)間更長。

在所有的改革中,人的問題往往決定著改革成敗?！案母锷婕安块T和人員較多,盡管冗員的情況并不多見,人事安排仍然是難點(diǎn)?！苯?jīng)歷多次改革的劉海,深知改革順利進(jìn)行的關(guān)鍵所在,“改革的前提之一就是要把干部安排好,公務(wù)員也是人,改革也要兼顧公務(wù)員的利益?！?/p>

順德改革的一個(gè)重要策略,就是在區(qū)一級(jí)設(shè)立“政務(wù)委員”,在局一級(jí)設(shè)立“局務(wù)委員”,增加了安排官員的回旋空間。同時(shí),采用“人隨事走”的方式,按照職能劃分將科室整體平移,因此編制和公務(wù)員數(shù)量不會(huì)大幅變化。

人員不減、待遇不降、編制不突破、人員不降級(jí),整體利益格局沒有破壞,人員安置的困局隨之破解。

“這次改革局一級(jí)干部全部百分百安排好,有一部分同志還需要考察提拔。雖說大局少了,但按照新的體制也完全有晉升的機(jī)會(huì)。我們?cè)O(shè)計(jì)了很多方案、想了很多辦法,事實(shí)上目的也達(dá)到了。另外根據(jù)《公務(wù)員法》,將來科員做得好的話,工資可能比局長還高,這個(gè)也為我們改革減少了阻力?！痹趧⒑？磥?方法總比困難多。

機(jī)構(gòu)改革可以雷厲風(fēng)行,而關(guān)乎公務(wù)員切身利益的人事安排卻需要妥協(xié)。劉海認(rèn)為,“合并部門的干部被妥善安置,改革就成功了一半?！?/p>

“立足于解決問題”

順德的改革表面上看是機(jī)構(gòu)的合并,實(shí)質(zhì)上卻是黨政組織結(jié)構(gòu)的深刻變革。劉海希望通過改革建立決策、執(zhí)行與監(jiān)督互相制約又互相協(xié)調(diào)的行政管理體制,為全國縣級(jí)行政單位改革探路。

“我們采取的是‘黨政聯(lián)動(dòng)的思路,希望通過合并同類項(xiàng)的方式讓改革產(chǎn)生化學(xué)反應(yīng)?！薄包h政聯(lián)動(dòng)”是順德此次改革的最大亮點(diǎn)之一,但也是最受外界爭議的地方,這出乎了劉海的意料。

所謂“黨政聯(lián)動(dòng)”,是將機(jī)構(gòu)職能分為政務(wù)管理、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)與市場監(jiān)管、社會(huì)管理與公共服務(wù)三大類型,對(duì)原有黨政機(jī)構(gòu)中職責(zé)相同、相近、相關(guān)的部門進(jìn)行合并和有機(jī)整合,如新設(shè)置的社會(huì)工作部,就將群眾、統(tǒng)戰(zhàn)和宗教等工作合并在一起。

理論上看,減少了重復(fù)行政,縮短了管理鏈條,的確可以解決部門重疊問題。但黨委負(fù)責(zé)人直接擔(dān)任政府一把手,有人批評(píng)這是“以黨代政、黨政不分”。

改革之后,“統(tǒng)戰(zhàn)部”與工青婦一道,被并入了“社會(huì)工作部”。這個(gè)大膽之筆,也引起很多人的質(zhì)疑。

“不設(shè)統(tǒng)戰(zhàn)部,不代表不重視統(tǒng)戰(zhàn)工作。恰恰相反的是,由于社會(huì)工作部集中了與統(tǒng)戰(zhàn)相關(guān)的部門,無論是從決策、執(zhí)行,還是人力,都加強(qiáng)了社會(huì)工作,也加強(qiáng)了統(tǒng)戰(zhàn)工作?！眲⒑１硎?“我們堅(jiān)持從實(shí)用、可操作和貼近基層的角度來思考問題,而不是拘泥于叫什么名稱?！?/p>

長期在基層工作的劉海認(rèn)為,在基層最關(guān)鍵的就是要解決問題,這是他改革的出發(fā)點(diǎn)?！拔以鴵?dān)任過6年宣傳部長,宣傳部長最時(shí)髦的一句話叫‘虛工實(shí)做,宣傳部是一個(gè)虛工,但要爭取實(shí)做。我想將工作做實(shí)但苦于沒有資源,沒有平臺(tái)。在基層做事,需要平臺(tái),需要抓手?！?/p>

上面千根線,下面一根針。劉海認(rèn)為,在基層,黨政難以徹底分開,改革應(yīng)立足于如何解決基層的問題,既要合理加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo),又要不致使黨沉入太多具體事務(wù)當(dāng)中。此次改革體現(xiàn)了眼光向下的原則,其目的是要使上層建筑為基層需求而設(shè)。

“改革確實(shí)非常艱難,而且此次變動(dòng)這么大,壓力前所未有。”在很多場合,劉海都有這樣的感概,“我個(gè)人的想法是要沉住氣,腳踏實(shí)地一件一件把事做好,3年后見分曉。我現(xiàn)在不出聲,我先干,干好再說?！?/p>

相比深圳等其他地區(qū),順德作為一個(gè)縣級(jí)區(qū)域,大刀闊斧地推行改革,靠的是勇氣和創(chuàng)新。“汪洋書記曾跟我說,開弓沒有回頭箭,順德沒有退路,只能勇往直前。”這句話一直是劉海力推順德“大部制”改革的座右銘。