淺析不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)的選擇問題

王熙前 閔先榮

不動(dòng)產(chǎn)登記，即經(jīng)權(quán)利人申請(qǐng)，國(guó)家專職部門將有關(guān)申請(qǐng)人的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的事項(xiàng)記載于不動(dòng)產(chǎn)登記簿的事實(shí)。因不動(dòng)產(chǎn)登記的內(nèi)容就是關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)的種種物權(quán)變動(dòng)的登記，所以不動(dòng)產(chǎn)登記又被稱之為不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記。不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記制度作為物權(quán)法的重要組成部分，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，擔(dān)負(fù)著確保財(cái)產(chǎn)在流轉(zhuǎn)過程中形成良性循環(huán)與保障交易安全的重任。基于登記的重大意義，世界各國(guó)的法學(xué)理論界和司法實(shí)務(wù)界都很重視對(duì)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記制度的研究。本文從不動(dòng)產(chǎn)登記制度對(duì)物權(quán)變動(dòng)的保護(hù)角度人手，從登記機(jī)關(guān)的選擇方面來闡述不動(dòng)產(chǎn)登記制度在我國(guó)的建立與完善。

我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)的現(xiàn)狀

目前，我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)呈現(xiàn)“多頭執(zhí)政”的局面，而且其依據(jù)的法律也不同。其中，土地使用權(quán)的登記集中在土地管理部門，房屋權(quán)利變動(dòng)的登記集中在房地產(chǎn)管理部門，林木權(quán)屬的登記機(jī)關(guān)為縣級(jí)以上地方人民政府和國(guó)務(wù)院林業(yè)主管部門，礦產(chǎn)資源勘查權(quán)的登記部門為礦產(chǎn)主管部門。我國(guó)《擔(dān)保法》第42條也明確規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)抵押登記部門分別是土地管理部門、房產(chǎn)管理部門、林業(yè)管理部門、運(yùn)輸工具登記部門(包括車輛管理部門、船舶和飛行器登記部門)。這些部門都是有關(guān)不動(dòng)產(chǎn)的行政管理部門，另外還有未明確所指的即第(二)項(xiàng)所說的“縣級(jí)以上地方人民政府規(guī)定的部門”。

這種情況的出現(xiàn)既有歷史的原因，也有理論上的原因。我國(guó)從1956年起土地權(quán)利退出了財(cái)產(chǎn)法的范疇，直到1988年之后才又重新進(jìn)入財(cái)產(chǎn)法范疇。而此時(shí)房產(chǎn)權(quán)、林地權(quán)等已經(jīng)進(jìn)入了財(cái)產(chǎn)法范疇，而且先于土地登記建立了自己的登記制度。當(dāng)時(shí)登記制度主要是行政管理之需要，故各部門分別登記制度并沒有顯現(xiàn)消極作用，相反這些登記在歷史上曾發(fā)揮了一定的積極作用，因此得到許多人的支持。我國(guó)現(xiàn)行立法為照顧這一現(xiàn)實(shí)，采取了不動(dòng)產(chǎn)登記分散在多個(gè)部門的做法。但是，這種在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下或者經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型時(shí)期曾經(jīng)發(fā)揮過積極作用的分別登記制度，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下是否能夠繼續(xù)發(fā)揮積極作用，是一個(gè)必須認(rèn)真思考的問題。在當(dāng)今世界，凡建立不動(dòng)產(chǎn)登記制度的國(guó)家和地區(qū)，不論這種登記被稱為土地登記還是被稱為不動(dòng)產(chǎn)登記，總是在一個(gè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行的。我國(guó)目前建立的不動(dòng)產(chǎn)分別登記的做法，確實(shí)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的普遍做法是相違背的，不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的登記法理。因此，我國(guó)于2008年頒布實(shí)施的《物權(quán)法》第十條規(guī)定“國(guó)家對(duì)不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記制度”。

我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)的改革思路

(一)統(tǒng)一不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)

由于歷史原因，我國(guó)有以上四個(gè)部門正在進(jìn)行著不動(dòng)產(chǎn)登記，另外還有一些部門正在主張自己進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)登記的權(quán)力。這些在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下曾經(jīng)發(fā)揮過積極作用的登記類型，顯然已與我國(guó)現(xiàn)行的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相違背，改變這種分別登記的落后狀況，原因在于：

第一，分別登記的理論基礎(chǔ)是土地、房屋、森林等不動(dòng)產(chǎn)的行政管理理論，而不是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要的民法物權(quán)法原理。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，不動(dòng)產(chǎn)登記的根本目的并不是行政管理，而是為了完成物權(quán)變動(dòng)的公示，并提供統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的法律基礎(chǔ)。因此，改變行政機(jī)關(guān)“多頭執(zhí)政”的現(xiàn)狀代之以統(tǒng)一的登記機(jī)關(guān)是必要的。

第二，分別登記造成不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)法律基礎(chǔ)的不統(tǒng)一，產(chǎn)生法律“相克”，即權(quán)利實(shí)現(xiàn)的法律不能，其結(jié)果是妨害正常的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)秩序。例如，按照我國(guó)擔(dān)保法，在不動(dòng)產(chǎn)上設(shè)定抵押權(quán)時(shí)，如果土地上無建筑物時(shí)，該抵押權(quán)的設(shè)立在土地部門登記；如果土地上有建筑物時(shí)，則抵押權(quán)的設(shè)立在房產(chǎn)部門登記。同樣按照擔(dān)保法，在土地權(quán)利上設(shè)定抵押權(quán)時(shí)，地上物同時(shí)納入抵押；而在地上物上設(shè)定抵押權(quán)時(shí)，土地物權(quán)也同時(shí)納入抵押。在實(shí)踐中，土地權(quán)利人常常為開發(fā)土地而借貸，并為該債權(quán)設(shè)定一個(gè)抵押權(quán)，這個(gè)抵押權(quán)是在土地部門登記設(shè)立的；在房屋建成后，他為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的需要又要借貸，為該債權(quán)他又設(shè)定一個(gè)抵押權(quán)，該抵押權(quán)是在房產(chǎn)部門登記的。按照擔(dān)保法，這兩個(gè)抵押權(quán)的支配范圍在土地上是重合的，故它們存在著實(shí)現(xiàn)的競(jìng)爭(zhēng)。后來設(shè)立的抵押權(quán)雖然在時(shí)間上居后，但是抵押權(quán)人對(duì)先前在土地上設(shè)定的抵押權(quán)并不知情，法律也沒有提供讓其知情的機(jī)會(huì)，上述兩個(gè)抵押權(quán)人當(dāng)然認(rèn)為自己是第一順位的抵押權(quán)人。由于這兩個(gè)抵押權(quán)登記在不同的登記簿上，故它們之間在法律上沒有順位的先后，并不能依法確定哪個(gè)權(quán)利先實(shí)現(xiàn)，哪個(gè)權(quán)利后實(shí)現(xiàn)。在這種情況下，不論是采取哪一種解決方案，都會(huì)違背立法的本意，也會(huì)對(duì)某個(gè)抵押權(quán)人不公平。這種情況，在法學(xué)上稱為“權(quán)利實(shí)現(xiàn)的法律不能”，即法律本身妨害著權(quán)利正常實(shí)現(xiàn)。這是分別登記造成的當(dāng)然后果。

第三，分別登記增加了公民和法人的不合理負(fù)擔(dān)，妨害我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)市場(chǎng)的順利發(fā)展。本來不動(dòng)產(chǎn)的權(quán)利人就一項(xiàng)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的變動(dòng)只需要進(jìn)行一次登記，而現(xiàn)在各涉及部門均要求其在自己的部門登記，甚至通過公開的方式不承認(rèn)別的部門登記的法律效力。這樣，公民、法人就一項(xiàng)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)不得不多次登記，這不但加重了他們的負(fù)擔(dān)，而且也損害了登記的嚴(yán)肅性和法律的權(quán)威性。

第四，分別登記不可能使各有權(quán)登記的部門職責(zé)分明，勢(shì)必造成各部門不斷扯皮鬧矛盾，這一點(diǎn)已經(jīng)為我國(guó)的實(shí)踐所證明。故不論是依據(jù)法理，還是依據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)都必須統(tǒng)一。

事實(shí)上，在我國(guó)已有一些地區(qū)采取了“房地合一”的登記辦法，其中深圳比較典型。深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)從1987年實(shí)行土地使用權(quán)出讓制度以來，借鑒香港的經(jīng)驗(yàn)，于1989年7月率先實(shí)行了房地產(chǎn)登記制度的重大改革，采取了“房地合一、房隨地走”的登記管理體制，將過去的《國(guó)有土地使用證》和《房屋所有權(quán)證》合二為一，以統(tǒng)一的《房地產(chǎn)證》代替。1992年通過的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)房地產(chǎn)登記條例》進(jìn)一步以立法的形式明確規(guī)定：“深圳市人民政府房地產(chǎn)主管部門是深圳市房地產(chǎn)登記機(jī)關(guān)”；“房地產(chǎn)登記以一宗土地為單位進(jìn)行登記”；“土地上已有建筑物、附著物的，土地及建筑物、附著物應(yīng)同時(shí)登記。土地使用權(quán)未經(jīng)批準(zhǔn)登記的，建筑物、附著物所有權(quán)或他項(xiàng)權(quán)利不予登記?！?/p>

(二)確定行政機(jī)關(guān)為登記機(jī)關(guān)

《物權(quán)法》解決了登記機(jī)關(guān)的統(tǒng)一性，接下來的問題就是統(tǒng)一于什么機(jī)關(guān)?！段餀?quán)法》第十條只是規(guī)定：“不動(dòng)產(chǎn)登記，由不動(dòng)產(chǎn)所在地的登記機(jī)構(gòu)辦理”。國(guó)際上，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)，在德國(guó)為屬于地方法院的土地登記局，在日本為司法行政機(jī)關(guān)法務(wù)局、地方法務(wù)局及其派出所，在瑞士，大多為各州的地方法院。這種作法，是以不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記直接決定當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，故登記應(yīng)建立與司法系統(tǒng)的直接聯(lián)系為前提的。我國(guó)歷史上制定民法之初也曾采用法院統(tǒng)一登記的作法，但后來因?yàn)槊駠?guó)初期司法的混亂而改為屬于行政機(jī)構(gòu)的地政局統(tǒng)一登記，此法在我國(guó)臺(tái)灣延用至今。我國(guó)究竟應(yīng)該選擇哪個(gè)機(jī)關(guān)作為統(tǒng)一的登記機(jī)關(guān)，對(duì)此學(xué)者之間有較大爭(zhēng)議，概括言之，

主要有以下幾種觀點(diǎn)：

1、法院登記說。持此觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)由不動(dòng)產(chǎn)所在地的縣級(jí)人民法院統(tǒng)一管轄區(qū)域內(nèi)的不動(dòng)產(chǎn)登記事務(wù)，且不動(dòng)產(chǎn)登記只能由不動(dòng)產(chǎn)所在地的縣級(jí)人民法院管轄。其理由為：(1)通過考察世界各地的不動(dòng)產(chǎn)登記制度，不動(dòng)產(chǎn)的登記機(jī)關(guān)一般是司法機(jī)關(guān)，這是因?yàn)椴粍?dòng)產(chǎn)物權(quán)登記具有決定公民與法人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利的司法意義，故各國(guó)法律一般均將司法機(jī)關(guān)作為不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)。(2)若以建設(shè)部管理下的房地產(chǎn)部門系統(tǒng)作為登記機(jī)關(guān)不能滿足物權(quán)公示的需要。因?yàn)樵摬块T的登記是以房產(chǎn)為基準(zhǔn)的登記，無法容納最為重要且是基礎(chǔ)不動(dòng)產(chǎn)性質(zhì)的土地登記。(3)以國(guó)土資源部系統(tǒng)的土地管理部門作為登記機(jī)關(guān)阻力較大。雖然由國(guó)土部門進(jìn)行公示登記可以輻射到中國(guó)城鄉(xiāng)全部土地，在范圍上可以滿足公示要求，但由于我國(guó)土地登記制恢復(fù)較晚，地籍資料不太完善，且由于部門利益關(guān)系，將不動(dòng)產(chǎn)登記納入土地登記的做法將遭到房產(chǎn)登記和林業(yè)登記部門的反對(duì)。綜上，應(yīng)由法院來登記?！段餀?quán)法》起草過程中，有的建議草案也規(guī)定了不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)為不動(dòng)產(chǎn)所在地的基層法院。

2、行政機(jī)關(guān)登記說。持此說的學(xué)者認(rèn)為，一方面我國(guó)目前的現(xiàn)狀是行政機(jī)關(guān)作為登記機(jī)關(guān)，只要將登記機(jī)關(guān)加以統(tǒng)一即可，改革成本較低；另一方面，行政機(jī)關(guān)進(jìn)行登記有其高效、高度公示的優(yōu)點(diǎn)，并且能夠避免法院作為登記機(jī)關(guān)可能產(chǎn)生的不公正性。

3、現(xiàn)狀妥協(xié)說。全國(guó)人大常委會(huì)制定的《物權(quán)法》曾在征求意見稿中寫到：“考慮到統(tǒng)一登記的問題較為復(fù)雜，涉及到多年來我國(guó)的行政管理體制，也涉及到不少單行法律、法規(guī)的規(guī)定，故采取維持各機(jī)關(guān)分別登記現(xiàn)狀的辦法?！?/p>

筆者認(rèn)為，統(tǒng)一由行政機(jī)關(guān)進(jìn)行登記更符合我國(guó)的國(guó)情，具體理由如下：

第一，我國(guó)從民國(guó)初期開始，不動(dòng)產(chǎn)登記就是由行政機(jī)構(gòu)的地政局統(tǒng)一進(jìn)行，我國(guó)目前不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)雖然沒有統(tǒng)一，但都屬于行政機(jī)關(guān)，而非司法機(jī)關(guān)，將登記職能賦予一個(gè)統(tǒng)一行政機(jī)關(guān)的好處在于節(jié)約社會(huì)改革成本，便于實(shí)踐操作；

第二，我國(guó)的政治體制、文化傳統(tǒng)等與西方國(guó)家不同，法院不具有完全的獨(dú)立性，法院的公信度不像西方國(guó)家那樣強(qiáng)大，如果由法院負(fù)責(zé)登記，發(fā)生糾紛又由法院裁判，一方面法院可能出現(xiàn)先入為主，影響公正裁判；另一方面使當(dāng)事人產(chǎn)生偏見，不服裁判，影響了正常的交易秩序，也損壞了登記機(jī)關(guān)的形象；

第三，人民法院行使不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記職權(quán)，并非增加法院的一項(xiàng)職能那么簡(jiǎn)單，這是擴(kuò)大了人民法院的職權(quán)范圍，恐怕就需要修改憲法、訴訟法等法律，對(duì)我國(guó)現(xiàn)存的法制架構(gòu)進(jìn)行全面調(diào)整，否則只在物權(quán)法中規(guī)定人民法院統(tǒng)一管轄不動(dòng)產(chǎn)登記，顯然違背了根本大法憲法的規(guī)定；

第四，由行政機(jī)關(guān)進(jìn)行登記與登記的司法性質(zhì)不會(huì)沖突。現(xiàn)代社會(huì)隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，行政權(quán)相對(duì)于立法權(quán)和司法權(quán)，有膨脹和擴(kuò)張的趨勢(shì)，現(xiàn)代行政權(quán)不再是純粹的執(zhí)行管理權(quán)，而包含了越來越多的準(zhǔn)立法權(quán)和準(zhǔn)司法權(quán)，因而國(guó)家行政機(jī)關(guān)同樣可以從事具有司法意義的行為，例如登記行為，因而采用行政機(jī)關(guān)進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)登記，兼具行政管理和司法性，并無壞處，可能從保護(hù)當(dāng)事人利益的公正角度而言反而會(huì)更便捷。

至于將哪個(gè)行政機(jī)關(guān)作為登記機(jī)關(guān)，筆者認(rèn)為有兩種思路，一是設(shè)立一個(gè)專門的登記機(jī)關(guān)，名稱為不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)或土地登記機(jī)關(guān)，統(tǒng)一行使不動(dòng)產(chǎn)登記職能。二是將登記職能賦予現(xiàn)存的某一個(gè)機(jī)關(guān)，筆者以為，由司法部承擔(dān)不動(dòng)產(chǎn)登記職能比較可行，理由如下：其一，司法部是一個(gè)具有司法性的機(jī)關(guān)，由它進(jìn)行登記可以體現(xiàn)登記的司法性質(zhì)，與不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記均具有決定公民與法人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利的司法意義相適應(yīng)；其二，司法部不像法院是一個(gè)單純的司法機(jī)關(guān)，同時(shí)帶有一定的行政色彩，由其登記能夠增強(qiáng)登記的權(quán)威性和公信力；其三，司法部與法院是相互獨(dú)立的兩個(gè)機(jī)關(guān)，既不存在業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，更沒有行政隸屬關(guān)系，當(dāng)事人不服司法部的登記，向法院提起訴訟時(shí)，法院避免了先入為主，從而影響公正裁判，更打消了當(dāng)事人的顧慮和誤解。因此可以將登記機(jī)關(guān)設(shè)計(jì)為：縣(市)司法局負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)不動(dòng)產(chǎn)登記，省司法廳(局)負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)價(jià)值較大或跨縣(市)的不動(dòng)產(chǎn)登記，司法部負(fù)責(zé)全國(guó)價(jià)值較大或跨省的不動(dòng)產(chǎn)登記。