中國應(yīng)借鑒加拿大產(chǎn)業(yè)代表性測試經(jīng)驗

楊文雄

貿(mào)易救濟申訴往往由“國內(nèi)產(chǎn)業(yè)”代表提起,除非該產(chǎn)業(yè)集中度非常高,通常一項申訴不可能由“國內(nèi)產(chǎn)業(yè)”全體提出,一般情況下是由一個或幾個企業(yè)或由行業(yè)協(xié)會代表該產(chǎn)業(yè)提出,該產(chǎn)業(yè)內(nèi)部如果大多數(shù)企業(yè)反對提起貿(mào)易救濟調(diào)查,認為外國產(chǎn)品的進口不存在傾銷或補貼,或者對本國產(chǎn)業(yè)沒有造成實質(zhì)性損害,則不應(yīng)當發(fā)起貿(mào)易救濟調(diào)查和采取貿(mào)易救濟措施?？梢?申訴方能否作為“國內(nèi)產(chǎn)業(yè)”代表提出申訴,是決定調(diào)查機關(guān)是否立案或繼續(xù)調(diào)查的關(guān)鍵。從另一個角度來看,“國內(nèi)產(chǎn)業(yè)”代表性問題也是貿(mào)易救濟應(yīng)訴方關(guān)注的重點,應(yīng)訴方可就此提出質(zhì)疑和抗辯,如果申訴方不符合國內(nèi)產(chǎn)業(yè)代表性要求,那么貿(mào)易救濟調(diào)查的相關(guān)裁定將被徹底推翻。

產(chǎn)業(yè)代表性測試存在兩項標準

WTO反傾銷和反補貼協(xié)議對申訴方產(chǎn)業(yè)代表性均有規(guī)定,一項申訴需由國內(nèi)產(chǎn)業(yè)或代表國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的申訴方提出,如申請得到總產(chǎn)量構(gòu)成國內(nèi)產(chǎn)業(yè)中表示支持或反對申請的國內(nèi)同類產(chǎn)品生產(chǎn)者生產(chǎn)的同類產(chǎn)品總產(chǎn)量的50%以上,則該申請應(yīng)被視為“由國內(nèi)產(chǎn)業(yè)或代表國內(nèi)產(chǎn)業(yè)提出”。但是,如表示支持申請的國內(nèi)生產(chǎn)者的產(chǎn)量不足國內(nèi)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)的同類產(chǎn)品總產(chǎn)量的25%,則不得發(fā)起調(diào)查。加拿大特別進口措施法(Special Import Measure Act,以下簡稱SIMA)對此做了相同的規(guī)定。加拿大邊境服務(wù)署(Canadian Border Service Agency,以下簡稱CBSA)在案件調(diào)查中,將申訴需要達到的產(chǎn)業(yè)支持水平(level of support)稱之為申訴方的資格問題。

CBSA進行產(chǎn)業(yè)代表性測試注重生產(chǎn)數(shù)據(jù)和材料核實

CBSA在進行產(chǎn)業(yè)代表性測試時,如申訴方產(chǎn)量超過加國內(nèi)同類產(chǎn)品總產(chǎn)量50%以上的,申訴方同時滿足了產(chǎn)業(yè)代表性測試的兩項要求,調(diào)查機關(guān)將不再就代表性問題作進一步審查。但CBSA不會簡單相信申訴方提供的自身產(chǎn)量數(shù)據(jù)或其他生產(chǎn)商的產(chǎn)量申明,調(diào)查官員將對相關(guān)生產(chǎn)數(shù)據(jù)和材料加以核實,核實途徑主要有以下幾個方面:1.參考有關(guān)貿(mào)易和協(xié)會出版物方面的公開出版物,查找有關(guān)國內(nèi)生產(chǎn)方面的信息;2.與相關(guān)政府機構(gòu)聯(lián)系;3.查閱商業(yè)貿(mào)易索引;4.如果此前調(diào)查涉及該產(chǎn)品的,可從案件檔案中獲取相關(guān)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)方面的信息;5.CBSA可運用此前調(diào)查獲得的或通過公開發(fā)行的產(chǎn)業(yè)研究報告中獲得的有關(guān)產(chǎn)業(yè)方面的信息,要求申訴方提供已知的相關(guān)研究報告;6.如時間允許并具可行性的話,CBSA可赴企業(yè)現(xiàn)場開展調(diào)研以界定生產(chǎn)商范圍。

申訴由產(chǎn)業(yè)協(xié)會提出時的產(chǎn)業(yè)代表性測試實踐

在有些案件中,申訴方不是單個生產(chǎn)商而是相關(guān)產(chǎn)業(yè)協(xié)會。當協(xié)會作為申訴方提出申訴時,調(diào)查機關(guān)不會簡單的認為協(xié)會必然符合產(chǎn)業(yè)代表性要求。雖然調(diào)查機關(guān)不會深入探究該協(xié)會并就單個生產(chǎn)商進行民意調(diào)查,但協(xié)會應(yīng)按要求就產(chǎn)業(yè)代表性問題進行特別闡述,還需通過書面方式就支持申訴的生產(chǎn)商的產(chǎn)量比例進行確定,以確保25%的規(guī)定得以滿足,并確認在表態(tài)方中,支持申訴的生產(chǎn)商多于反對方。協(xié)會還應(yīng)按要求說明在收集成員意見形成統(tǒng)一立場時使用的程序或方法,比如,他們通過給每一個生產(chǎn)商寫信的方式,獲得生產(chǎn)商就申訴的相關(guān)看法以及相關(guān)生產(chǎn)數(shù)據(jù)等等。該要求主要是為了確保單個生產(chǎn)商的意思真實而有效。當協(xié)會回復(fù)了所有就該問題的合理提問并就充分的產(chǎn)業(yè)支持水平加以確認后,調(diào)查官員通常沒有必要通過核實每一個協(xié)會會員來調(diào)查該協(xié)會背后的“公司面紗”(corporate veil)。

盡管如此,調(diào)查官員仍將通過其他渠道,諸如加拿大統(tǒng)計局等,核實協(xié)會提供的相關(guān)數(shù)據(jù)。如協(xié)會提供的國內(nèi)總產(chǎn)量數(shù)據(jù)與統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)不一致,調(diào)查官員將考慮是否存在沒有加入該協(xié)會的生產(chǎn)商,該情況對代表性問題的核實有何影響。如協(xié)會成員表明更愿意直接向CBSA提交他們認為保密的生產(chǎn)數(shù)據(jù)的,在可能的情況下,協(xié)會可以建議CBSA進行民意測試。

“產(chǎn)業(yè)代表性”和國內(nèi)產(chǎn)業(yè)“主要部分”有所區(qū)別

“產(chǎn)業(yè)代表性”和國內(nèi)產(chǎn)業(yè)“主要部分”是兩個不同的重要議題,不能對此加以混淆。CBSA在決定發(fā)起一項調(diào)查時,需要滿足另外一個條件,有合理的跡象表明傾銷或補貼給國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成損害。SIMA subsection就“國內(nèi)產(chǎn)業(yè)”做了界定:生產(chǎn)同類產(chǎn)品的國內(nèi)全部生產(chǎn)商或產(chǎn)量合計構(gòu)成同國內(nèi)類產(chǎn)品總產(chǎn)量主要部分的生產(chǎn)商。為了發(fā)起一項調(diào)查,CBSA必須確信有合理的證據(jù)表明傾銷或補貼對上述界定的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)全部或“主要部分”造成了損害。該判定僅是CBSA方面的初步判定,就損害與否還需要提交給加拿大國際貿(mào)易法庭(Canadian International Trade Tribunal)做第二次考量。

盡管在SIMA和WTO協(xié)議中對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的“主要部分”沒有明確界定,但加調(diào)查機關(guān)在一段期間內(nèi)將不低于25%-30%視為“主要部分”。實踐中,要求申訴方或申訴書中提交占國內(nèi)總產(chǎn)量25%-30%的生產(chǎn)方面的損害證明材料。因此,在確定產(chǎn)業(yè)代表性中使用的25%的標準在多數(shù)案件中被作為“主要部分”的判斷尺度。

與處理產(chǎn)業(yè)代表性問題的方法相類似,如生產(chǎn)商與涉案產(chǎn)品進口商或出口商存在關(guān)聯(lián)關(guān)系的,或者生產(chǎn)商本身就是涉案產(chǎn)品進口商時,該生產(chǎn)商在確定國內(nèi)產(chǎn)業(yè)“主要部分”時將被排除。然而事實上,即使加國內(nèi)生產(chǎn)商與外國出口商或進口商相關(guān)聯(lián),或者本身也是進口商的,并沒有阻止調(diào)查機關(guān)將該生產(chǎn)商納入到國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的定義中,也沒有阻止該生產(chǎn)商根據(jù)SIMA提出一項申訴。

中國應(yīng)發(fā)揮貿(mào)易救濟保護國內(nèi)產(chǎn)業(yè)作用

對于加拿大在產(chǎn)業(yè)代表性測試的實踐和經(jīng)驗上,中國有很多地方可以借鑒。 首先,調(diào)查機關(guān)應(yīng)高度重視但也需辨證看待申訴在立案前的保密問題,調(diào)查官員在與其他生產(chǎn)商聯(lián)系時應(yīng)注意方式方法,避免因泄密導(dǎo)致市場不必要的過分關(guān)注和焦慮。當申訴方產(chǎn)量不足國內(nèi)同類產(chǎn)品總產(chǎn)量25%時,調(diào)查機關(guān)與其他生產(chǎn)商聯(lián)系以爭取更多的生產(chǎn)商加入申訴行列前,應(yīng)征求申訴方意見,是否介意申訴被其他生產(chǎn)商知曉。除非申訴方反對并堅持不撤訴的,調(diào)查機關(guān)不能直接與其他生產(chǎn)商聯(lián)系,就申訴事宜征求意見。當申訴方產(chǎn)量不足國內(nèi)同類產(chǎn)品總產(chǎn)量超過25%但不足50%時,50%的支持率未必得以滿足,調(diào)查機關(guān)為爭取獲得更多的產(chǎn)業(yè)支持以確定產(chǎn)業(yè)代表性而與其他生產(chǎn)商聯(lián)系的,應(yīng)以電話方式與其他生產(chǎn)商首次接觸。通話中,調(diào)查官員應(yīng)表明電話的目的,強調(diào)還沒有就是否發(fā)起一項調(diào)查做出最后的決定。如申訴方與其他生產(chǎn)商直接聯(lián)系的,調(diào)查機關(guān)應(yīng)建議其聯(lián)系最有可能支持該申訴的國內(nèi)生產(chǎn)商,以盡量縮小申訴的公開范圍。一旦支持方的產(chǎn)量超過國內(nèi)同類產(chǎn)品總產(chǎn)量的50%,申訴方則沒有必要再繼續(xù)與其他生產(chǎn)商聯(lián)系。當然保密也是相對的,調(diào)查機關(guān)應(yīng)辯證看待保密問題。為確定產(chǎn)業(yè)代表性而有必要與其他生產(chǎn)商取得聯(lián)系時,調(diào)查機關(guān)事實上難以確保申訴持續(xù)得以保密;在法律上,無論是反傾銷協(xié)議還是反補貼協(xié)議,均要求調(diào)查機關(guān)在收到申訴并決定立案前通知出口國政府,尤其在補貼調(diào)查中,還涉及立案前磋商。因此,申訴無論如何很難做到完全保密。

其次,應(yīng)當多渠道核實產(chǎn)業(yè)代表性方面的數(shù)據(jù)和信息,確保申訴人資格符合法律要求。即便申訴方產(chǎn)量超過國內(nèi)同類產(chǎn)品總產(chǎn)量50%,調(diào)查機關(guān)仍應(yīng)通過有關(guān)公開出版物、政府機構(gòu)數(shù)據(jù)庫、商業(yè)貿(mào)易索引、此前案件檔案、要求申訴方提供已知的相關(guān)研究報告、赴企業(yè)現(xiàn)場開展調(diào)研等途徑對相關(guān)數(shù)據(jù)和信息加以核實。在申訴方產(chǎn)量不足國內(nèi)同類產(chǎn)品總產(chǎn)量50%時,調(diào)查機關(guān)需盡可能的聯(lián)系所有已知的生產(chǎn)商,征求他們對申訴的意見。如生產(chǎn)商僅表明支持或反對,但拒絕提供產(chǎn)量方面的保密信息時,調(diào)查機關(guān)可借助此前的案件檔案、相關(guān)政府部門的統(tǒng)計數(shù)據(jù)、商業(yè)貿(mào)易類出版物、商業(yè)類的研究報告等途徑對相關(guān)數(shù)據(jù)進行合理評估。貿(mào)易救濟調(diào)查工作中需要大量核實相關(guān)數(shù)據(jù)和信息,因此,建立穩(wěn)定的多渠道合作機制意義重大。

另外,還應(yīng)當細化產(chǎn)量數(shù)據(jù)收集工作,靈活界定國內(nèi)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)量范圍。產(chǎn)業(yè)代表性分析是以產(chǎn)量數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的一項量化測算工作,雖具有較強的客觀性,但仍存在一定靈活性。調(diào)查機關(guān)在收集產(chǎn)量數(shù)據(jù)時,根據(jù)案件需要,可要求生產(chǎn)商在適當?shù)那闆r下,提交過去兩、三年有關(guān)涉案產(chǎn)品產(chǎn)量方面的數(shù)據(jù),該生產(chǎn)數(shù)據(jù)應(yīng)包括供國內(nèi)消費的生產(chǎn)數(shù)據(jù)(國內(nèi)發(fā)貨量)、為出口的生產(chǎn)數(shù)據(jù)、內(nèi)部使用的生產(chǎn)數(shù)據(jù)(也稱為自產(chǎn)量)。如發(fā)現(xiàn)部分生產(chǎn)商生產(chǎn)的產(chǎn)品絕大多數(shù)或全部用于出口的,他們對申訴沒有任何利害關(guān)系或存在較少的利害關(guān)系,調(diào)查機關(guān)在適當?shù)臅r候,可將該部分生產(chǎn)商的產(chǎn)量排除在國內(nèi)同類產(chǎn)品總產(chǎn)量的計算中。這樣的話,作為產(chǎn)業(yè)代表性測試的分母數(shù)值就會減少,申訴方更容易通過產(chǎn)業(yè)代表性測試,一定程度上保護了產(chǎn)品主要在國內(nèi)銷售的生產(chǎn)商的利益,避免了對申訴沒有利害關(guān)系的其他非申訴方生產(chǎn)商對申訴結(jié)果的左右,切實發(fā)揮貿(mào)易救濟保護國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的作用。

(作者單位:中國駐加拿大使館經(jīng)商處)