行政不作為中行政與民事賠償?shù)呢?zé)任分擔

杜儀方

摘 要:如果借鑒民法理論,行政不作為賠償與民事賠償交織案件中可能的責(zé)任分擔形式主要有4種:行政機關(guān)和民事侵權(quán)人承擔連帶責(zé)任、行政機關(guān)和民事侵權(quán)人承擔不真正連帶責(zé)任、行政賠償與民事賠償并行和行政機關(guān)承擔保證責(zé)任。每種責(zé)任分擔形式都各有利弊。問題的難點在于行政民事基礎(chǔ)理論的統(tǒng)一與行政民事訴訟程序分立之間的矛盾。實現(xiàn)基礎(chǔ)理論的統(tǒng)一在中國并不可行,可行之道在于行政與民事兩種訴訟程序的徹底分立。分立后的兩訴訟盡管在訴訟的事實認定和法律適用上存在表面的不一致,但實質(zhì)上并不矛盾,需要實現(xiàn)的只是賠償數(shù)額認定上的統(tǒng)一。

關(guān)鍵詞:行政不作為;行政賠償;民事賠償

中圖分類號:D912.1 文獻標識碼:A 文章編號:0257-5833(2009)10-0084-09

依臺灣學(xué)者的觀點,憲法對國家義務(wù)相關(guān)條款的設(shè)置體現(xiàn)了如下幾種功能:防御功能、授益功能、保護功能、程序功能和制度功能①。落實到行政法上,現(xiàn)代行政法的發(fā)展已超越了防御功能階段,而主要要求國家在授益功能、保護功能等方面有所作為。換言之,公民對國家的要求由夜警國家轉(zhuǎn)為福利行政,由消極退出轉(zhuǎn)為積極介入,由傳統(tǒng)不作為轉(zhuǎn)為現(xiàn)代作為。此時,行政不作為賠償責(zé)任機制作為一項重要的國家行為監(jiān)督機制就有了不可替代的作用。與此同時,隨著我國公民自治范圍的逐漸擴大,私人利益受損的救濟途徑逐步發(fā)展為以民事賠償訴訟制度為主導(dǎo)。這就引發(fā)了制度結(jié)構(gòu)上的一個問題,即憲法所要求的行政機關(guān)積極介入市民社會的義務(wù)與經(jīng)濟體制改革所要求的在民事主體間解決糾紛的趨向,二者之間存在矛盾,體現(xiàn)在具體制度設(shè)計上就是如何處理行政不作為賠償與民事賠償之間的關(guān)系問題。

針對李茂潤訴閬中市公安局案②,2001年7月22日起施行的最高人民法院法釋(2001)23號的批復(fù)指出:“由于公安機關(guān)不履行法定行政職責(zé),致使公民、法人和其他組織的合法權(quán)益遭受損害的,應(yīng)當承擔行政賠償責(zé)任。在確定賠償?shù)臄?shù)額時,應(yīng)當考慮該不履行法定職責(zé)的行為在損害發(fā)生過程和結(jié)果中所起的作用等因素?！痹撆鷱?fù)在填補行政不作為賠償理論空白、保障相對人權(quán)益等方面無疑具有顯著意義。但是,該批復(fù)僅僅著眼于公安行政案件中行政不作為賠償責(zé)任的確定,卻沒有涉及到其他行政案件中行政不作為賠償責(zé)任的確定,也沒有涉及到與此密切相關(guān)的民事賠償責(zé)任的確定。筆者認為,正是這一條缺乏整體性眼光的批復(fù)給理論界和實務(wù)界帶來前所未有的困惑。

在行政不作為造成的損害案件中,往往存在三方主體的兩個行為,具體而言也就是民事侵權(quán)人對受害人的侵權(quán)行為和行政機關(guān)對受害人的不作為行為。如果借鑒民法的侵權(quán)理論,可以將本文討論的行政不作為賠償和民事賠償交織問題可能的責(zé)任分擔形式,細化為以下五種:(1)行政機關(guān)和民事侵權(quán)人承擔連帶責(zé)任;(2)行政機關(guān)和民事侵權(quán)人承擔不真正連帶責(zé)任;(3)行政賠償和民事賠償并行;(4)行政機關(guān)承擔保證責(zé)任:先主張民事賠償,要求第三人就損失進行全額賠償,得不到滿足時,再主張行政賠償;(5)民事侵權(quán)人承擔補充責(zé)任:先主張行政賠償,要求行政機關(guān)進行全額賠償,得不到滿足時,再主張民事賠償。其中第5種方案僅存在邏輯上的可能,理論和實踐中都較少有人主張,所以本文暫且不論。以下,筆者將結(jié)合相關(guān)法律規(guī)定以及《批復(fù)》,對行政不作為賠償和民事賠償交織問題可能的4種責(zé)任分擔形式分別進行探討,在指出其各自優(yōu)點和不足的基礎(chǔ)上提出我國應(yīng)采取的解決方案。

一、行政不作為賠償與民事賠償交織案件中可能的責(zé)任分擔形式

(一)行政機關(guān)與民事侵權(quán)人負連帶責(zé)任

1.比較法的簡要梳理。李茂潤訴閬中市公安局案中的混合責(zé)任,能讓人第一反應(yīng)聯(lián)想到的即是連帶責(zé)任。從比較法的角度來看,域外國家和地區(qū)確實也有將民法中連帶責(zé)任的概念運用于行政不作為賠償和民事賠償交織問題中的做法。

德國1981年《德意志聯(lián)邦共和國國家賠償法》在第10條關(guān)于“多數(shù)債務(wù)人”的內(nèi)容中,認為在以下情況下,公權(quán)力機關(guān)與第三人應(yīng)對共同損害承擔賠償責(zé)任:“(1)多數(shù)公權(quán)力機關(guān)應(yīng)對義務(wù)損害負責(zé)時,第一公權(quán)力機關(guān)均應(yīng)對共同損害負責(zé)。該多數(shù)機關(guān)作為共同債務(wù)人對受害人負責(zé);(2)除公權(quán)力機關(guān)外第三人也負賠償義務(wù)時,準用本條第1款的規(guī)定;(3)多數(shù)賠償義務(wù)人相互間的關(guān)系依據(jù)情況,特別根據(jù)各人違反義務(wù)的嚴重程度以及共同造成損害的責(zé)任大小確定。”

由上可見在域外法領(lǐng)域,將行政不作為賠償和民事賠償交織問題中的混合責(zé)任歸屬于連帶責(zé)任的觀點不僅在法律規(guī)定上有依據(jù),而且在實踐判決中也已經(jīng)得以應(yīng)用。

2.簡要的評價。將行政不作為賠償和民事賠償交織問題中的混合責(zé)任定位為連帶責(zé)任的設(shè)計,確實能夠在最大程度上保障受害人權(quán)益,而且它使受害人的損害賠償簡便易行,受害人的舉證負擔較輕。這一模式的不足在于,它沒有考慮到國家財政的承受能力。比如有學(xué)者認為“國家賠償領(lǐng)域畢竟不同于普通的民事領(lǐng)域,國家賠償要考慮到國家財力的限制。……國家賠償范圍的擴大勢必意味著國庫相應(yīng)支出增加?！^重的賠償負擔,賠償后對民事責(zé)任人的追償權(quán)的行使都會加重行政主體的負荷,影響行政效率”。

筆者認為連帶責(zé)任的另一個致命缺陷在于,其成立本身需要相應(yīng)的制度背景。雖然同屬于大陸法系,但上文所列舉的德國的國家賠償制度是以民事特別制度的面目出現(xiàn),其國家賠償法條文也都只是將國家賠償與民事賠償相區(qū)別的特殊制度作出規(guī)定,其余援用民法的規(guī)定。因此,在這些國家和地區(qū)的制度背景之下,行政不作為賠償責(zé)任與民事賠償責(zé)任具有一定的同質(zhì)性,因此在制度建構(gòu)上可以選擇將他們合在一起作為連帶責(zé)任處理。與此相對照的是,我國的行政賠償制度從一開始就被列入了行政訴訟的軌道。在1989年頒布的《中華人民共和國行政訴訟法》中,國家賠償制度作為一個章節(jié)被納入到了行政訴訟領(lǐng)域。1994年出臺的《國家賠償法》也未對此作出改變。由此可見我國的行政賠償制度在法律性質(zhì)上屬于公法,在訴訟程序上遵循行政訴訟的模式。雖然也有學(xué)者認為民法是國家賠償法的淵源之一,并表示國家賠償中相當一部分原則、概念、標準和手段在相當長的時間里仍將依賴于相對比較完備健全的民法。但是筆者認為此僅為行政訴訟法和國家賠償法出臺前的權(quán)益之計,不代表我國國家賠償制度的常態(tài)。

與此同時,如果將行政不作為賠償和民事賠償交織問題中的混合責(zé)任定位為連帶責(zé)任,那么行政機關(guān)和民事侵權(quán)人必須作為案件的共同被告。對將國家賠償法納入民事訴訟體系的德國等國而言,共同被告的追加顯得水到渠成,法院在實際判例中也正是這么做的。但是在我國,由于行政賠償和民事賠償所適用的訴訟程序不同,對違法的認定、對證據(jù)的要求等也不同,因此,在連帶責(zé)任模式下,如何對作為共同被告的行政機關(guān)和民事侵權(quán)人進行事實認定和法律適用,將成為擺在法官面前的一道難題。

(二) 行政機關(guān)承擔不真正連帶責(zé)任

1.比較法的簡要梳理。

將行政不作為賠償和民事賠償交織問題中的混合責(zé)任定位為不真正連帶責(zé)任的國家是日本。將國家賠償視為民事賠償補充法的日本,在實踐中已經(jīng)認識到在類似案件中適用連帶責(zé)任可能會產(chǎn)生的問題。從日本法院前后的判決中可以看出其態(tài)度存在明顯的轉(zhuǎn)變過程。

日本法院在著名的亞急性脊椎視覺神經(jīng)癥一系列案件初始,認為行政不作為和民事侵權(quán)成立共同侵權(quán),即企業(yè)制造產(chǎn)品的責(zé)任和國家不作為責(zé)任之間成立共同侵權(quán)責(zé)任,從而構(gòu)成連帶責(zé)任。但是法院在之后同一系列案件的判決中對之前的連帶責(zé)任作出了修改,認為損害結(jié)果不是由于共同行為造成的,而是個別侵權(quán)行為的競合,應(yīng)當成立不真正連帶債務(wù)。例如在靜岡判決中,法院推翻了連帶責(zé)任的觀點,并指出:“國家對由于醫(yī)藥品所引起的受害負有損害賠償責(zé)任,是因為在行使規(guī)制權(quán)限中違反了安全性確保義務(wù),而并不是與直接加害者被告公司一起共同參與制造和銷售行為。因此,國家和被告公司在醫(yī)藥品受害案件中具有共同侵權(quán)行為的關(guān)系不能成立,只是由于兩者偶然在賠償責(zé)任對象的損害方面形成一致,所以只能解釋為兩者的損害賠償債務(wù)屬于不真正連帶責(zé)任?！?/p>

隨后的福岡判決和京都判決都再次確認了不真正連帶責(zé)任。至此,將行政不作為賠償和民事賠償交織問題中的混合責(zé)任定位為不真正連帶責(zé)任的做法正式被日本理論界和實務(wù)界所肯定。

2.簡要的評價。我國民法理論中也有不真正連帶責(zé)任的概念,具體是指當多數(shù)行為人對一個受害人實施加害行為,或者當基于不同行為人的不同行為而致使受害人的權(quán)利受到損害,則各個行為人產(chǎn)生的同一內(nèi)容的侵權(quán)責(zé)任,各負全部賠償責(zé)任,并因行為人之一的履行而使全體責(zé)任人的責(zé)任歸于消滅的侵權(quán)責(zé)任形態(tài)。在不真正連帶責(zé)任下,受害者具有選擇訴訟的權(quán)利。如果受害人選擇的是直接責(zé)任人,則該直接責(zé)任人就應(yīng)當最終地承擔侵權(quán)責(zé)任;如果選擇的不是直接責(zé)任人,則承擔了侵權(quán)責(zé)任的責(zé)任人可以向直接責(zé)任人請求賠償,直接責(zé)任人應(yīng)當承擔最終的侵權(quán)責(zé)任。

將行政不作為賠償和民事賠償交織問題中的混合責(zé)任定位為不真正連帶責(zé)任具有明顯的優(yōu)點。首先,由于不真正連帶責(zé)任產(chǎn)生的原因是個別的侵權(quán)行為因不同原因而偶然結(jié)合,并產(chǎn)生同一結(jié)果,因此完全符合行政不作為和民事侵權(quán)行為的異質(zhì)性要求。其次,在不真正連帶責(zé)任的追究過程中,受害者具有選擇訴訟的權(quán)利,而不是分別行使各個請求權(quán)。當受害人選擇的一個請求權(quán)全部實現(xiàn)之后,其他請求權(quán)消滅,因此當然不會產(chǎn)生共同訴訟的情況。

這種模式的不足在于,在我國現(xiàn)有制度背景下,實踐中難以操作。如果受害人選擇先提起行政訴訟,那么由行政機關(guān)全部賠償后,再依據(jù)賠償?shù)臄?shù)額,向民事侵權(quán)人追償多支付部分。但是我國現(xiàn)有國家賠償法只規(guī)定了賠償義務(wù)機關(guān)賠償后,可以向有故意或者重大過失的工作人員或者受委托的組織或者個人追償部分或全部賠償費用,并未規(guī)定賠償義務(wù)機關(guān)可以向民事侵權(quán)人進行追償。

(三) 行政不作為賠償責(zé)任和民事賠償責(zé)任并行

1.實踐情況的簡要梳理。

另外一種可能的模式是并行責(zé)任模式,即認為在行政不作為賠償和民事賠償交織的情況下,行政賠償訴訟和民事賠償訴訟可以分別進行。按照筆者所掌握的材料,尚未發(fā)現(xiàn)國外有這種模式的先例,但是這種模式在我國法制實踐中已有所體現(xiàn)。公安部法制司1996年6月26日下發(fā)給安徽省公安廳公法(1996)59號《關(guān)于已經(jīng)獲得民事賠償后能否再要求獲得國家賠償問題的請示的答復(fù)》,內(nèi)容如下:“你廳二月十五日皖公明發(fā)(1996)219號《關(guān)于已經(jīng)獲得民事賠償后能否再要求獲得國家賠償問題的請示》收悉,經(jīng)研究,原則同意你們的意見。根據(jù)《國家賠償法》第2條和第3條第3項的規(guī)定,公安民警在行使職權(quán)時以毆打等暴力行為或者唆使他人以毆打等暴力行為造成公民身體傷害或者死亡的,該民警所屬的公安機關(guān)應(yīng)當承擔國家賠償責(zé)任,依照《國家賠償法》對受害人給予賠償。人民法院對公安民警行使職權(quán)中違法給公民身體造成傷害或者死亡作出刑事附帶民事判決,其中的賠償是民警個人承擔的民事賠償,不能替代國家賠償。因此,對受害人在刑事附帶民事判決后向公安機關(guān)提出的賠償請求應(yīng)當依法受理。賠償時,民警個人已經(jīng)支付的賠償費應(yīng)計算在國家賠償費用范圍內(nèi),予以扣除,公安機關(guān)可不再向民警個人追償?！痹诹硪黄鹩捎谛姓袨閷?dǎo)致的賠償案件中,受害者在通過刑事附帶民事訴訟并獲得賠償后,再次提起了行政賠償之訴。

2.簡要的評價。并行模式的優(yōu)點在于,在促使民事侵權(quán)主體承擔責(zé)任的同時,也能避免國家逃避責(zé)任,促進依法行政。同時,相對于上文所提到的連帶責(zé)任、不真正連帶責(zé)任模式而言,并行模式將行政不作為賠償責(zé)任和民事賠償責(zé)任進行徹底隔離,避免了由訴訟程序合并帶來的難題。

該模式的不足在于,行政訴訟和民事訴訟對于違法性、賠償范圍等的判定有所不同,當兩種訴訟由不同法院進行審理時,難免會造成不同的事實認定和法律適用,從而可能導(dǎo)致行政判決和民事判決互相沖突,從而損害司法的統(tǒng)一性。同時,依據(jù)并行模式,受害人可能由于其受害行為得到大于其實際損害數(shù)額的賠償金,這顯然不符合賠償法“損失填補”的基本原則。

(四) 行政機關(guān)承擔保證責(zé)任

1.比較法的簡要梳理。民法上的通說認為,“補充責(zé)任,是指在責(zé)任人的財產(chǎn)不足以承擔其應(yīng)負的民事責(zé)任時,由有關(guān)的人對不足部分依法予以補充的責(zé)任”。借鑒到國家賠償領(lǐng)域,行政機關(guān)承擔保證責(zé)任的模式是指,只有當民事侵權(quán)人無法進行賠償時,才存在行政賠償?shù)目臻g,并且行政機關(guān)只在其過錯范圍內(nèi)承擔責(zé)任。縱觀美國、德國等國家賠償法上的相關(guān)制度和規(guī)定,可以發(fā)現(xiàn)“補充責(zé)任”理論在實踐中的運用。例如在美國,在公共場所發(fā)生打架斗毆事件,警察在場不加制止,警察局對其造成的傷害或損失應(yīng)負賠償責(zé)任;在交通要道或國家公園因施工或其他原因挖坑與堆土等,行政機關(guān)未設(shè)警告牌予以告示,造成路人或游客的人身傷害與財產(chǎn)損失,行政機關(guān)應(yīng)負賠償責(zé)任。但是,必須引起注意的是,此種情況下所負的賠償責(zé)任,是以受害人無法向加害人求償(如加害人已經(jīng)逃跑或無力支付)為前提。

2.簡要的評價。

行政機關(guān)承擔保證責(zé)任模式的優(yōu)點在于,一方面,先提起民事訴訟,當窮盡民事途徑仍然無法對損害作出賠償之時,再轉(zhuǎn)向行政賠償之訴的路徑選擇,避免了基于行政責(zé)任和民事責(zé)任之間的差異而所可能產(chǎn)生的理論和實踐上的困境;另一方面,該模式又能解決并行模式所存在的賠償金大于實際損害數(shù)額的問題。

該模式的不足在于,如果民事侵權(quán)人進行了完全賠付,行政機關(guān)的不作為責(zé)任就被免除,行政機關(guān)即使行為違法也無需作出賠償。這可能會導(dǎo)致行政機關(guān)逃避行政賠償責(zé)任,不利于依法行政的制度宗旨。同時,和上文提到的并行責(zé)任模式一樣,同樣以訴訟程序分立為前提的行政機關(guān)承擔保證責(zé)任模式,也可能會出現(xiàn)行政判決與民事判決相沖突的情況,從而使司法的權(quán)威性受到損害。

二、行政不作為賠償與民事賠償交織案件中的理論難點

如上所述,行政不作為賠償與民事賠償交織案件中責(zé)任分擔的可能模式主要有4種,這些模式各有道理,但顯然沒有一種模式能夠單獨完滿地解決問題。筆者認為,行政不作為賠償與民事賠償交織案件中責(zé)任分擔的難點和關(guān)鍵點在于:基于行政不作為和民事侵權(quán)行為的不同性質(zhì),必須對二者的違法要件、責(zé)任范圍等加以區(qū)分;而另一方面,由于二者在一個案件中的互相結(jié)合而對受害者產(chǎn)生了同一損害結(jié)果,因此又必須在訴訟程序上對事實認定、賠償數(shù)額等方面達成統(tǒng)一。正是這種理論上的區(qū)分必要和程序上的統(tǒng)一要求構(gòu)成了行政不作為賠償與民事賠償交織案件中的二律背反,也導(dǎo)致了其剪不斷理還亂的現(xiàn)實狀態(tài)。

因此要根本解決上述二律背反的難題,僅依靠對現(xiàn)行法條作出解釋已是遠遠不夠。治本的辦法,要么實現(xiàn)二者理論的統(tǒng)一,或者干脆將兩種程序分立。

(一)理論統(tǒng)一

所謂將行政不作為賠償責(zé)任與民事賠償責(zé)任進行理論上的統(tǒng)一,就是將行政賠償納入到民事賠償?shù)姆秶鷥?nèi),將國家賠償法作為民事侵權(quán)法的特別法,采用民事賠償?shù)脑瓌t進行責(zé)任歸屬和損害認定,并在進行賠償訴訟時也采取民事訴訟的路徑選擇。在責(zé)任的認定中,采取連帶責(zé)任或者不真正連帶責(zé)任的模式。相比較而言,這無疑是最為簡易和直接的做法,并且正如上文所述,將國家賠償納入民事領(lǐng)域這一做法在許多國家已經(jīng)存在。

但是筆者并不同意這一進路。筆者認為,至少基于以下幾點理由,行政賠償有其獨立存在的必要性。

1.違法行政行為的特殊性——以民事侵權(quán)行為為參照對象。在權(quán)利本位的法律觀大顯其道的今天,法律在很大程度上已經(jīng)能夠擺脫政治國家或者意識形態(tài)的桎梏,而發(fā)揮其自有的理性價值。但是在涉及到行政法領(lǐng)域,由于與一國政治政策的密切相關(guān)性,行政法永遠都擺脫不了與政治同處于一個硬幣正反面的命運。具體到行政行為,當行政機關(guān)在決定是否作出行政行為,以及如何實施行政行為時,不僅僅要考慮行政相對人的利益,還要對行政資源分配、行政效率等因素作出全面綜合的考量。由此可見,相比較于民事侵權(quán)法中過錯+侵權(quán)行為+因果關(guān)系的判斷標準而言,對行政行為是否違法的判斷顯然是一項更為復(fù)雜的利益衡量過程,因此也就無法將民事侵權(quán)法中的主觀標準、客觀認定等原則照搬至行政賠償領(lǐng)域。

2.行政賠償?shù)奶厥庑浴悦袷沦r償為參照對象。在民事賠償領(lǐng)域,以過錯原則為基礎(chǔ)、無過錯以及公平原則為補充,侵權(quán)人對受害人做出損害賠償。那么在行政賠償領(lǐng)域,行政機關(guān)是否僅是基于行為違法而做出賠償呢?在傳統(tǒng)國家責(zé)任理論中,以行政機關(guān)行為的違法性為基礎(chǔ),嚴格區(qū)分公法上的損害賠償和損失補償。但是隨著福利國家時代的到來,國家賠償和補償?shù)倪吔玳_始變得不那么清晰,“為使人民獲得實質(zhì)之救濟,在法制上應(yīng)采取危險分擔之原則,而無須斤斤于公務(wù)員有無過失,更無必要假借代位理論作為國家責(zé)任之依據(jù)。在國家生活中,常有因公益而犧牲利益,與出于不法行為之損害賠償及合法之征收行為均屬有間,因而發(fā)展兩種填補損害之理論,成為類似征收之侵害,與特別犧牲請求權(quán)”。由此我們可以發(fā)現(xiàn),在確定國家責(zé)任并作出賠償之時,行政行為的違法與否已經(jīng)不再成為一個必要要件。與此相對,基于社會正義或者公平的考量,無過錯責(zé)任和公平責(zé)任開始成為國家責(zé)任判斷中的主要依據(jù)。

另外,在賠償范圍和方式上,行政賠償只賠償直接損失,以金錢賠償為原則,以返還財產(chǎn)以及回復(fù)原狀為例外;民事賠償除了賠償直接損失,還包括間接損失和精神損失,損害賠償以恢復(fù)原狀為原則,也與行政賠償正好相反。

3.我國國情的規(guī)定性。以上兩點行政賠償和民事賠償之特殊性所在,并不能完全阻礙二者統(tǒng)一在民事領(lǐng)域下,況且事實上,很多國家和地區(qū)也正是如此實踐的。我國將行政賠償納入到民事賠償所存在的根本障礙,是由于我國國情的規(guī)定性。

一直以來,我們著重于對于“規(guī)范狀態(tài)”的研究,而對“現(xiàn)實狀態(tài)”缺乏必要的關(guān)注。但事實上,作為一個法律人,我們不僅要對先進法制理論作出考察,更要直面我國的法治現(xiàn)狀。只有真正認識了我國國家公權(quán)力的運行現(xiàn)狀,只有充分理解了我國國家賠償法的運行規(guī)律,我們才能對我國國家賠償法的本土特性有所掌握。在我國的行政賠償案件中,受害人和賠償義務(wù)機關(guān)的實體地位和訴訟地位非常不平等。我們能做的,只能是如何通過制度設(shè)計來盡量彌補這種事實上的不平等。因地制宜的做法也許并不能夠?qū)崿F(xiàn)理論上的“完美形式”,但只有本質(zhì)上的用心良苦才能夠幫助“法律文本”走向“法治社會”。因此,無論是舉證責(zé)任的分配,還是是否收取訴訟費用,又或者是上文所述的行政賠償中公平責(zé)任的運用,這些與民事賠償截然不同的制度設(shè)計,正是為了實現(xiàn)在我國國情之下,國家賠償制度的“實質(zhì)正義”。因此,行政賠償無法納入民事賠償領(lǐng)域,是在我國國情下的必然選擇。

(二)程序分立

制度的本身特性與我國國情相結(jié)合的結(jié)果,就是導(dǎo)致在理論上無法實現(xiàn)行政賠償和民事賠償?shù)慕y(tǒng)一。在前路不通之下,我們不得不將視野轉(zhuǎn)向二者訴訟程序的分立。那么,分立之道又是否可行呢?

所謂訴訟程序的分立,就是將行政賠償和民事賠償分別依照行政訴訟和民事訴訟的各自程序進行,在維持各自獨立性的基礎(chǔ)之上各自對責(zé)任作出認定,具體而言就是上文所述的保證責(zé)任、補充責(zé)任和并行責(zé)任模式。但是這一類模式的缺點已經(jīng)在上文中被指出,也就是在程序分立的前提下,無論是基于那一種模式,必然會產(chǎn)生行政訴訟和民事訴訟中不同的事實認定和法律適用,從而可能會導(dǎo)致判決結(jié)果的迥異。但是此處需要深入探究的是,出現(xiàn)行政判決和民事判決之間的不同認定,到底是判決互相矛盾的體現(xiàn),還是由于不同訴訟路徑而產(chǎn)生的應(yīng)有之義呢?

一般認為導(dǎo)致行政審判與民事審判結(jié)果不一致的原因主要有以下幾點。

1.舉證責(zé)任的不同。民事訴訟實行誰主張誰舉證的原則,行政訴訟由被告承擔舉證責(zé)任。因此如果原告因行政主體舉證不力而在行政訴訟中勝訴,而同時該原告在民事訴訟中卻因舉證不力而敗訴(假設(shè)此時原告承擔舉證責(zé)任),那么判決結(jié)果不一致就可能會使兩項訴訟互相造成齟齬 ② 。

在行政不作為賠償責(zé)任和民事賠償責(zé)任交織的問題中,行政賠償訴訟和民事賠償訴訟二者在實體審理角度并不一定要求邏輯連貫和內(nèi)容一致。因此,即使出現(xiàn)判決中對于事實認定和法律適用的不一致,那也只是由于行政庭和民事庭所關(guān)注的侵害角度不同而造成,不會在邏輯上導(dǎo)致混亂。

2.審查標準的不同。民事訴訟審查的中心只在于當事人所主張的民事權(quán)利是否有事實和法律的支持。而與之相對應(yīng),行政訴訟卻以行為的合法性為主要審查對象,其中包括合法權(quán)限、法定程序、適用法律正確等。這樣就導(dǎo)致行政行為即使實體結(jié)果是正確的,也會因程序錯誤或證據(jù)不足被撤銷。因此,行政與民事訴訟的審理結(jié)果可能會因為審查標準的不同,而在事實認定或者法律適用上產(chǎn)生相互矛盾之處②。

同樣,筆者認為這點對混合責(zé)任而言也不會產(chǎn)生影響。在本案中的損害結(jié)果雖然是由行政不作為和民事侵權(quán)共同造成,但是二者分別有其各自的過錯、行為、因果關(guān)系和造成的損害結(jié)果。對于行政不作為行為和民事侵權(quán)行為而言,依據(jù)不同的判斷標準和訴訟程序,對各自的侵權(quán)構(gòu)成要件作出認定和分析,自然會產(chǎn)生不同的判決結(jié)果。雖然在對同一事實的認定、或者基于相同事實而導(dǎo)致的法律適用上可能會產(chǎn)生形式上互相矛盾的結(jié)果,但是這一矛盾卻正是行政賠償訴訟和民事賠償訴訟根據(jù)各自程序所產(chǎn)生的自然結(jié)果,因此這種矛盾只是一種“表面上的矛盾”。

3.賠償數(shù)額的不同。民事賠償?shù)馁r償范圍包括直接損失、間接損失和精神損失。依據(jù)我國現(xiàn)行國家賠償法的規(guī)定,后兩者不在國家賠償?shù)姆秶畠?nèi)。因此,即使在不同的舉證責(zé)任和審查標準下對案件事實做出了相同的認定,在最后確定賠償數(shù)額時,行政賠償訴訟和民事賠償訴訟依然可能會作出不同的判定。

筆者認為,這確實是行政賠償訴訟和民事賠償訴訟可能產(chǎn)生的真正分歧所在,并且在對現(xiàn)有實體法不作出改動的前提下,這一分歧依然會長期存在。

通過上述論述筆者發(fā)現(xiàn),如果將行政賠償訴訟和民事賠償訴訟二者分立,雖然可能會產(chǎn)生二者判決結(jié)果的不一致,但是這種不一致只是一種表面上的不一致。至于賠償數(shù)額不同這種真正的不一致,則需要在修改現(xiàn)行法律規(guī)定的基礎(chǔ)上予以解決。行文至此,雖然悲觀氣氛濃厚,但是我們似乎依稀能在絕望的谷底看到一線曙光。

三、行政不作為賠償與民事賠償交織案件中責(zé)任分擔問題的解決

上文提到,如果要解決行政不作為賠償與民事賠償交織案件中的責(zé)任分擔,或者是實現(xiàn)二者理論基礎(chǔ)的統(tǒng)一,或者是達成二者程序的徹底分立。根據(jù)本文第二部分的分析可以得出,要統(tǒng)一理論基礎(chǔ)近乎難以實現(xiàn),而徹底分立程序則可做嘗試。以下筆者就嘗試在行政不作為賠償訴訟和民事賠償訴訟二者程序分立基礎(chǔ)之上,找到一條解決行政不作為賠償與民事賠償交織案件中責(zé)任分擔問題的途徑。

(一)價值前提

在作出具體的制度設(shè)計之前,我們有必要全面地考慮所討論問題關(guān)涉的多種法律價值。這些價值可能是互相沖突的,沒有一個價值處于絕對的優(yōu)先地位。但是,我們應(yīng)當通過對于各項法律價值的均衡和兼顧,實現(xiàn)羅馬法學(xué)家凱爾蘇斯所言之“善和公正的藝術(shù)”。第一,法院審查中公正性和效率性的兼顧。法院在全面審查案件相關(guān)事實的基礎(chǔ)上,作出統(tǒng)一而公正的判決。同時,也要盡量避免法院就同一個問題重復(fù)訴訟,注重案件審理的經(jīng)濟性。第二,司法判決間統(tǒng)一性和特殊性的共存。不同法院在進行行政審判和民事審判的過程中盡量保持一致,以維護司法的權(quán)威性。但是,如果是由于行政訴訟和民事訴訟程序本身關(guān)注視角不同,從而產(chǎn)生對于事實認定或者法律適用的表面不一致,則應(yīng)當在判決中得以尊重和保留。第三,理論周延性和實踐可行性的兼顧。理論體系的周延與完整無疑具有獨立的價值,不能僅僅基于解決個別問題的需要而無視原有理論體系的統(tǒng)一。與此同時,制度的設(shè)計也要聯(lián)系到我國目前國家賠償法的現(xiàn)有規(guī)定、行政訴訟制度的實施現(xiàn)狀等現(xiàn)實問題。第四,法律制度和其他非法律手段的并行。從實用主義法理學(xué)的角度出發(fā),法律只是特定歷史條件下用以解決現(xiàn)實問題的工具。因此,我們在解決行政不作為賠償與民事賠償交織案件中責(zé)任分擔問題時,不應(yīng)該只考量法律的要素,還應(yīng)當以解決問題為目標進行統(tǒng)籌兼顧。

(二)制度設(shè)計

綜合以上對于理論和實踐的分析,筆者擬對行政不作為賠償與民事賠償交織案件中責(zé)任分擔問題提出如下解決方案。

1.民事賠償先行。所謂民事賠償先行就是指受害人必須先提起民事賠償訴訟,在民事賠償?shù)呐袥Q結(jié)果不足以賠償其損失時再提起行政不作為賠償訴訟。對于行政不作為賠償與民事賠償交織案件中的責(zé)任分擔,之所以要求民事賠償先行,主要有兩個原因:第一,行政賠償責(zé)任相對于民事賠償責(zé)任而言具有特殊性。這種特殊性簡言之就是國家作為法律主體的虛擬性。具體來說當國家承擔賠償責(zé)任時,雖然是以國庫財產(chǎn)作為其賠償金來源,而事實上國庫財產(chǎn)作為納稅人財產(chǎn),是由全體國民共同擁有。因此,在存在直接民事侵權(quán)人的基礎(chǔ)上,如果首先將賠償責(zé)任分擔于普通公民之上,這一做法自然不具有合理性可言。第二,行政不作為行為相對于民事侵權(quán)行為具有間接損害性。在行政不作為賠償與民事賠償交織案件中,導(dǎo)致?lián)p害發(fā)生的直接原因是民事侵權(quán)人的侵權(quán)行為,而行政機關(guān)的不作為行為至多只是加大損害或者未能阻礙損害發(fā)生的外部條件。換句話說,在這一情形下,如果不存在行政機關(guān)的不作為,那么民事侵權(quán)人和受害人之間也同樣會產(chǎn)生一般意義上的民事侵權(quán)責(zé)任。由此,由民事侵權(quán)人首先作出賠償也就具有了自然法意義上的合法性。

在民事賠償訴訟中法院應(yīng)只針對民事雙方主體之間的糾紛作出裁決,即僅就民事主體雙方的過錯、行為、因果聯(lián)系等作出認定和審查,并由此確定賠償數(shù)額。行政機關(guān)的不作為行為在民事賠償訴訟中不作為事實認定的一部分,法院也不能對行政機關(guān)的責(zé)任作出判斷。也就是說,法院在民事訴訟中不對行政機關(guān)是否有責(zé)任、責(zé)任大小以及賠償額度等作出判定,而只是關(guān)注該類案件中的民事侵權(quán)部分,并將其作為一般意義上的民事侵權(quán)案件進行審理。簡而言之,先行的民事賠償訴訟只是一個雙方主體責(zé)任的認定過程。

2.行政賠償?shù)挠袟l件并列。當民事賠償訴訟對事實認定和法律適用作出判決后,當事人還可就行政機關(guān)的不作為行為向法院提起行政賠償訴訟。在行政賠償訴訟中,行政庭首先要圍繞行政機關(guān)不作為的違法性進行考察,判斷該不作為是否違法。而之所以稱之為有條件的并列,筆者認為由于行政機關(guān)的不作為對于損害結(jié)果而言只屬于間接作用,因此如果可以確定行政不作為違法,并在此基礎(chǔ)上做出賠償數(shù)額的判定,就需要將行政機關(guān)的過錯與民事侵權(quán)人的過錯以及受害人的過錯進行通盤比對。最后依據(jù)行政機關(guān)的不作為在損害結(jié)果中所起的作用,判決其承擔相應(yīng)的賠償責(zé)任。簡而言之,行政賠償訴訟是一個在考慮三方主體責(zé)任的基礎(chǔ)上,對行政賠償責(zé)任做出認定的過程。

雖然行政賠償訴訟和民事賠償訴訟不免在事實和法律上會作出不同的判斷,但是正如筆者在上文中所論述的,由于兩個程序在事實和法律上都不具有可比性,因此所謂矛盾的判斷僅是一種表面現(xiàn)象而已。

這里需要注意的是,基于賠償法損失填補的原則,行政不作為賠償與民事賠償交織案件中賠償數(shù)額的底線是不能超過受害人的實際損失。因此如果當先行的民事賠償已經(jīng)作出賠償并填平實際損失的情況下,行政賠償就沒有再進行賠償?shù)谋匾?。但是在這種情況下,如果受害者依然提起行政賠償訴訟,法院應(yīng)當對行政行為進行審查。如果存在行政不作為,則需要確認其違法,只是不需要再對賠償數(shù)額作出認定。行政機關(guān)應(yīng)根據(jù)相應(yīng)判決對有關(guān)責(zé)任人或者部門追究內(nèi)部行政責(zé)任。

3.行政賠償對民事賠償數(shù)額的認可。正如本文第二部分中所論述的,行政賠償訴訟和民事賠償訴訟中對于損害數(shù)額的認定有可能出現(xiàn)不一致,而且這種不一致是真正的判決結(jié)果矛盾。筆者認為,對于該問題的解決,應(yīng)當堅持近期策略與長遠眼光并重。

近期看,可以在保持行政賠償與民事賠償各自獨立性的基礎(chǔ)上進行二者的對接。具體就是,對于民事賠償認定的數(shù)額,行政賠償選取其中的直接損失部分加以認定,然后結(jié)合行政機關(guān)的過錯程度得出最終數(shù)額。至于長遠考慮是指,從我國國家賠償法修改的方向可以看出,未來的趨勢是國家賠償法和民事侵權(quán)法在賠償范圍上逐漸走向統(tǒng)一。到那個時候,就可以考慮行政賠償完全參照民事賠償?shù)馁r償數(shù)額。

結(jié) 語

行政不作為賠償與民事賠償交織案件中的責(zé)任分擔問題非常復(fù)雜,如果借鑒民法的侵權(quán)理論,可能的主要責(zé)任分擔形式就有4種,每種責(zé)任分擔形式都各有利弊。問題的難點在于行政民事基礎(chǔ)理論的統(tǒng)一與行政民事訴訟程序分立之間的矛盾。本文試圖證明,實現(xiàn)基礎(chǔ)理論的統(tǒng)一在中國并不可行,可行之道在于行政與民事兩種訴訟程序的徹底分立。分立后的兩項訴訟程序盡管在案件的事實認定和法律適用上存在表面的不一致,但實質(zhì)上并不矛盾,需要實現(xiàn)的只是賠償數(shù)額認定上的統(tǒng)一。

本文只是在權(quán)衡利益和價值、綜合理論與實踐的基礎(chǔ)之上,努力提供一個開放性的思路。雖然本文在最后部分嘗試提出制度設(shè)計之價值前提和具體方針,但這一制度是否可行,還需要接受實踐的不斷檢驗和修正。因此,本文與其說是一次思考的結(jié)束,不如說是另一次思考的開始。

(責(zé)任編輯:劉迎霜)