試析村委會(huì)選舉中存在的問(wèn)題與對(duì)策

趙　新

摘要 村委會(huì)選舉是村民自治的核心內(nèi)容,是發(fā)展村級(jí)民主的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。通過(guò)一屆又一屆的推行,村委會(huì)選舉已經(jīng)逐步走上民主化、法制化、規(guī)范化的軌道。但是,由于種種原因,村委會(huì)選舉中仍然存在諸多問(wèn)題。因此,必須采取有效措施加以解決,只有這樣才能保障村委會(huì)選舉的正常進(jìn)行,促進(jìn)農(nóng)村基層民主的健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞 村委會(huì)選舉 村民自治 村級(jí)民主

中圖分類號(hào):D638文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)11-278-02

一、村委會(huì)選舉中存在的問(wèn)題

村委會(huì)選舉通過(guò)一屆又一屆的推行,已經(jīng)逐步走上民主化、法制化、規(guī)范化的軌道。但是,由于種種原因,村委會(huì)選舉中仍然存在諸多亟待解決的問(wèn)題,歸納起來(lái)主要包括四個(gè)方面:

(一)賄選現(xiàn)象嚴(yán)重存在

2004年3月,民政部對(duì)賄選做出明確界定:凡在選舉村委會(huì)主任、副主任、委員過(guò)程中,候選人及其親友直接或指使他人用金錢、財(cái)物或者其他利益收買本村村民、選舉工作人員或其他候選人,影響或左右選民意愿的都是賄選。在當(dāng)前的村委會(huì)選舉中,賄選現(xiàn)象嚴(yán)重存在,其形式多種多樣?！耙皇墙疱X交易。每張選票少則幾十元,多則幾百元。有的直接收購(gòu),有的當(dāng)場(chǎng)付現(xiàn)。二是物質(zhì)交易。選舉階段,送煙送酒、請(qǐng)客吃飯等等以物質(zhì)籠絡(luò)人心的現(xiàn)象比較普遍。三是虛假承諾。有的競(jìng)選者為了取得更多人的信任,大夸?？?。他們當(dāng)中有的既不知曉村里的家底,也不懂國(guó)家的政策,信口雌黃就許下諾言。” ①

對(duì)于村委會(huì)選舉中賄選現(xiàn)象的成因,可以從三個(gè)角度來(lái)分析。從行賄方——候選人的角度來(lái)說(shuō),他們花費(fèi)幾萬(wàn)元,甚至幾十萬(wàn)元進(jìn)行賄選,肯定是有利可圖,“羊毛出在羊身上”,其真實(shí)目的是通過(guò)村干部的職位,滿足自己的利益要求。對(duì)于受賄方——選民來(lái)說(shuō),他們也希望選出廉潔奉公、辦事公道的好干部,但是不少村干部當(dāng)選之后,更多的是為自己謀利益,使得村民感到很失望,認(rèn)為誰(shuí)當(dāng)選都一樣,于是誰(shuí)給自己好處就投誰(shuí)的票。另外,由于調(diào)查取證難度大,選舉監(jiān)督部門查處的賄選案件較少。因此,造成賄選現(xiàn)象大量存在。

(二)法律法規(guī)不健全

自1998年現(xiàn)行村民委員會(huì)組織法正式頒布實(shí)施以來(lái),我國(guó)已初步建立了有關(guān)村委會(huì)選舉的法律法規(guī)體系?，F(xiàn)階段規(guī)范村委會(huì)選舉的法律法規(guī)包括《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》和各省制定的《村民委員會(huì)組織法實(shí)施辦法》、《村民委員會(huì)選舉辦法》等。

十多年來(lái),農(nóng)村民主選舉的實(shí)踐中出現(xiàn)了很多新情況、新問(wèn)題,現(xiàn)有的法律法規(guī)已不能滿足現(xiàn)實(shí)情況的需要。首先,村民委員會(huì)組織法中涉及到村委會(huì)選舉的規(guī)定只有6條500多字,“因此只能是對(duì)一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)作法律上的硬性規(guī)定,在實(shí)際運(yùn)用上,沒(méi)有相應(yīng)的具體操作方法。這對(duì)于龐大復(fù)雜的基層選舉而言,制度之外的失范行為也就很難有效控制?！?②其次,盡管各省結(jié)合本地實(shí)際,紛紛出臺(tái)相關(guān)實(shí)施辦法,但是仍存在著不夠統(tǒng)一規(guī)范、具體情況難以把握的問(wèn)題。再次,國(guó)家法律和地方法規(guī)只規(guī)定了選舉的基本步驟,并沒(méi)有規(guī)定選舉中產(chǎn)生的糾紛如何處理,也沒(méi)有規(guī)定選舉中出現(xiàn)的違法行為怎樣制裁。

(三)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的不當(dāng)干預(yù)

《村民委員會(huì)組織法》第四條規(guī)定:鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助,但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。

在當(dāng)前的村委會(huì)選舉中,仍有部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府違反法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定,隨意擴(kuò)大自己的職責(zé)權(quán)限,對(duì)選舉進(jìn)行不適當(dāng)干預(yù),侵犯村民的合法權(quán)益。具體表現(xiàn)在:首先,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沿用傳統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)管理模式,將村作為自己管轄范圍內(nèi)的“行政村”、“二級(jí)政府”。為了控制村委會(huì),則對(duì)村委會(huì)選舉過(guò)度干預(yù)。其次,村干部人選的合適與否,在很大程度上影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作,鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)心群眾選上來(lái)的村干部不聽話,不服從鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)。所以,為了保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府滿意的人當(dāng)選,就采取各種方式干擾選舉。再次,有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和選舉工作人員民主意識(shí)缺乏,對(duì)選舉程序不熟悉,他們誤以為通過(guò)干預(yù)可以維護(hù)選舉秩序,所以導(dǎo)致不當(dāng)干預(yù)、簡(jiǎn)化甚至違反操作程序的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

(四)村黨支部領(lǐng)導(dǎo)作用弱化

《村民委員會(huì)組織法》第三條規(guī)定:中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織,按照中國(guó)共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作,發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用;依照憲法和法律,支持和保障村民開展自治活動(dòng)、直接行使民主權(quán)利。但是由于村組法對(duì)村黨支部如何發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用沒(méi)有做出具體規(guī)定,所以出現(xiàn)了村黨支部在村委會(huì)選舉中不愿管和不會(huì)管的問(wèn)題,導(dǎo)致黨支部領(lǐng)導(dǎo)作用弱化。

那么村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)作用減弱的原因是什么呢?首先,當(dāng)前在農(nóng)村存在一種錯(cuò)誤觀念,即認(rèn)為村委會(huì)是由幾百甚至上千村民選出來(lái)的,黨支部是由幾十名黨員選出來(lái)的,因此,村民自治范圍內(nèi)的事都應(yīng)由村主任說(shuō)了算,黨支部靠邊站。其次,一些村支書為了保證自己連選連任,長(zhǎng)期不發(fā)展村里的優(yōu)秀分子入黨,或者只發(fā)展親屬親信等對(duì)自己“位子”不構(gòu)成威脅的人入黨,導(dǎo)致農(nóng)村黨員數(shù)量少、年齡老化、影響力下降。再次,一些村支書能力不強(qiáng),或者處事不公,甚至亂用、貪污集體公款,影響村黨支部的凝聚力,導(dǎo)致群眾不信任,從而造成村黨支部在村委會(huì)選舉中難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。

二、村委會(huì)選舉中存在問(wèn)題的解決對(duì)策

針對(duì)當(dāng)前村委會(huì)選舉中存在的問(wèn)題,必須采取有效措施加以解決,只有這樣才能保障村委會(huì)選舉的正常進(jìn)行,促進(jìn)農(nóng)村基層民主政治的健康發(fā)展。

(一)加大對(duì)選舉的監(jiān)督力度

賄選現(xiàn)象的嚴(yán)重存在,挫傷村民的選舉積極性,影響農(nóng)村的團(tuán)結(jié)穩(wěn)定。賄選產(chǎn)生的村委會(huì),其權(quán)力不是村民在公平公正的選舉中賦予的,而是用不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的手段從部分選民中買來(lái)的,沒(méi)有經(jīng)過(guò)合法的委托,因而不具備合法性基礎(chǔ)。在日后的工作中,不可避免地發(fā)生沖突和矛盾。因此,必須加大對(duì)選舉的監(jiān)督力度,采取有效措施治理賄選。

第一,進(jìn)一步規(guī)范選舉程序。選舉程序的公開透明,是強(qiáng)化監(jiān)督的前提。在條件具備的情況下,應(yīng)該取消流動(dòng)票箱,采取集中投票的方式進(jìn)行選舉,嚴(yán)格要求選民進(jìn)入秘密寫票處填寫選票,這樣便于進(jìn)行監(jiān)督,提高選舉的公開透明度。

第二,完善選舉監(jiān)督機(jī)制。當(dāng)前,村委會(huì)選舉主要靠縣鄉(xiāng)黨委、人大、政府部門、村黨組織、村選舉委員會(huì)的監(jiān)督以及村民的自發(fā)監(jiān)督。這種監(jiān)督體制責(zé)任不明確,容易造成各監(jiān)督主體的相互推諉,出現(xiàn)無(wú)人監(jiān)督的局面。所以,應(yīng)建立專門的選舉監(jiān)督機(jī)構(gòu),使其能夠相對(duì)獨(dú)立的開展工作,完善選舉工作全程監(jiān)督新機(jī)制,從而最大限度地保證民主選舉的公開、公正、公平。

第三,加大對(duì)賄選行為的制裁力度。對(duì)于賄選行為的處理,如果只取消賄選人資格而不追究其法律責(zé)任,就會(huì)造成候選人有恃無(wú)恐的心理。為此,必須加大對(duì)賄選行為的查處和制裁力度,設(shè)立破壞村民選舉罪,對(duì)以威脅、賄賂、偽造選票等不正當(dāng)手段,妨害村民行使選舉權(quán)、被選舉權(quán),破壞村委會(huì)選舉正常進(jìn)行,情節(jié)嚴(yán)重的,要依法追究其刑事責(zé)任。

(二)制定和完善選舉法律法規(guī)

現(xiàn)代社會(huì),任何形式的民主實(shí)踐都離不開法律的保障。要從根本上解決我國(guó)村委會(huì)選舉中存在的問(wèn)題,就必須建立健全法律法規(guī)體系,為民主選舉提供法律保障。

第一,制定統(tǒng)一的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)選舉法》。對(duì)村委會(huì)換屆選舉時(shí)間、選民資格、候選人條件、選舉程序、選舉監(jiān)督、糾紛處理等事項(xiàng)做出明確規(guī)定,填補(bǔ)法律空白,使村委會(huì)選舉的各個(gè)環(huán)節(jié)有法可依。

第二,完善已有的法律法規(guī)。省級(jí)人大及其常委會(huì)應(yīng)當(dāng)對(duì)村委會(huì)選舉進(jìn)行專門的調(diào)查研究,根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》和《村民委員會(huì)選舉法》的相關(guān)規(guī)定,調(diào)整本地區(qū)的實(shí)施辦法。堅(jiān)持原則性和靈活性的統(tǒng)一,增強(qiáng)法律法規(guī)的可操作性。

第三,借鑒國(guó)外的立法經(jīng)驗(yàn)。加強(qiáng)與國(guó)外相關(guān)方面的交流合作,借鑒國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),完善選舉法律法規(guī)體系,但不能照搬照抄,而應(yīng)從我國(guó)實(shí)際情況出發(fā),以人之長(zhǎng)補(bǔ)己之短,促進(jìn)我國(guó)基層民主選舉制度的健康發(fā)展。

(三)規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政行為

應(yīng)當(dāng)明確,村民自治不是不要政府干預(yù),而是需要政府的參與和保障。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是村委會(huì)選舉的直接組織者,選舉的各個(gè)環(huán)節(jié)都離不開鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支持和幫助。規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政行為的對(duì)策包括三個(gè)方面:

第一,轉(zhuǎn)變工作觀念,依法履行職責(zé)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要提高認(rèn)識(shí)、轉(zhuǎn)變觀念,改進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)方法和工作作風(fēng),不得把村委會(huì)當(dāng)成自己的下級(jí)機(jī)關(guān),不要用行政命令的方式操縱選舉,而應(yīng)依法履行職責(zé),尊重群眾的民主意愿,保證讓那些政治素質(zhì)好、組織能力強(qiáng)、群眾信得過(guò)的人當(dāng)選村干部。

第二,提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的民主意識(shí)和法制觀念。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不當(dāng)干預(yù)選舉一個(gè)重要原因就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部民主意識(shí)缺乏、法制觀念淡薄。因此,必須提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的民主素質(zhì)和法制觀念,使他們能夠積極動(dòng)員村民直接選舉村干部,并協(xié)調(diào)好與民選村干部的工作關(guān)系。

第三,加強(qiáng)對(duì)選舉工作人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。采取集中辦班、外出參觀、現(xiàn)場(chǎng)觀摩等方式,加強(qiáng)對(duì)選舉工作人員的培訓(xùn),使他們熟練掌握有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定和村委會(huì)選舉的程序規(guī)范,切實(shí)建立一支精干高效的骨干隊(duì)伍,為村委會(huì)選舉的正常進(jìn)行提供重要保障。

(四)加強(qiáng)村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)核心作用

村委會(huì)選舉必須加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo),充分發(fā)揮村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。實(shí)踐證明,凡是黨支部戰(zhàn)斗堡壘作用強(qiáng)、黨員先鋒模范作用好的村,村委會(huì)換屆選舉一般都很順利,選舉結(jié)果也比較理想。由此可知,加強(qiáng)農(nóng)村黨支部建設(shè),發(fā)揮好政治優(yōu)勢(shì),是推進(jìn)農(nóng)村民主政治建設(shè)的重要保證。具體建議如下:

第一,明確村黨支部在村委會(huì)選舉中的具體職責(zé)。在村委會(huì)選舉過(guò)程中,應(yīng)當(dāng)明確村黨組織的具體工作職責(zé),處理好黨的領(lǐng)導(dǎo)和村民自治的關(guān)系,避免黨支部在村委會(huì)選舉中的不愿管和不會(huì)管現(xiàn)象,充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。

第二,加強(qiáng)村黨支部建設(shè)。加強(qiáng)加快農(nóng)村黨員的發(fā)展速度,重視發(fā)展農(nóng)村中的優(yōu)秀分子入黨,使農(nóng)村黨員在村民中占有適當(dāng)比例,改變當(dāng)前農(nóng)村黨員數(shù)量少、年齡老化、影響力下降的現(xiàn)狀,增強(qiáng)黨組織的凝聚力和戰(zhàn)斗力。

第三,推行“兩票制”。改變村支部由村內(nèi)黨員選舉,而村民無(wú)權(quán)參與的傳統(tǒng)方式,推行“兩票制”。“‘兩票中的第一票是村民的信任投票或民意票,即由全村選民以不記名投票的方式,推選村黨支部書記、副書記及委員的候選人。第二票是支部黨員的正式選票,即鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委依據(jù)村民信任投票的結(jié)果,向村黨支部正式提出差額候選人,由全村黨員投票選舉黨支部?！?③

注釋:

①賴忠運(yùn).村民委員會(huì)選舉的特點(diǎn)、問(wèn)題及建議.人大研究.2005(5).

②韓凝.完善農(nóng)村基層民主選舉的對(duì)策分析.求實(shí).2008(2).

③陳宏亮.村民選舉中兩委關(guān)系的法律思考.法學(xué)家.2005(5).