淺探非政府組織參與公共危機(jī)治理

吳惠靈　陳慧卉

摘要 我國(guó)正處在一個(gè)公共危機(jī)多發(fā)時(shí)期,政府單一管理的模式已不足以應(yīng)對(duì),非政府組織作為社會(huì)力量的重要組成部分,應(yīng)是公共危機(jī)治理的關(guān)鍵主體。就目前來(lái)看,我國(guó)非政府組織在參與公共危機(jī)的治理中存在著諸多問(wèn)題和困境,作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有得到發(fā)揮。本文對(duì)以上問(wèn)題進(jìn)行了簡(jiǎn)要的分析,并提出了相應(yīng)的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞 非政府組織 公共危機(jī) 治理主體 參與能力

中圖分類號(hào):D638文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)11-204-02

一、非政府組織的概念界定

“非政府組織”這個(gè)概念是從Non-Governmental Organizations(簡(jiǎn)稱NGO)直接翻譯來(lái)的,與政府組織相對(duì),在我國(guó)一般稱為民間組織。

我國(guó)民政部從登記和管理的角度,確定我國(guó)非政府組織(民間組織)是指社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位的集合。前者進(jìn)一步分為基金會(huì)、學(xué)術(shù)性社團(tuán)、行業(yè)性社團(tuán)、專業(yè)性社團(tuán)、聯(lián)合性社團(tuán)等,后者進(jìn)一步分為教育類、科技類、文化類、衛(wèi)生類、體育類、社會(huì)福利類等。1998年頒布的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第二條的規(guī)定,社會(huì)團(tuán)體是指中國(guó)公民自愿組成,為實(shí)現(xiàn)會(huì)員共同意愿,按照其章程開(kāi)展活動(dòng)的非營(yíng)利性社會(huì)組織。1998年頒布的《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》第二條的規(guī)定,民辦非企業(yè)單位是指企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和其他社會(huì)力量以及公民個(gè)人利用非國(guó)有資產(chǎn)舉辦的,從事非營(yíng)利性社會(huì)服務(wù)活動(dòng)的社會(huì)組織。

關(guān)于非政府組織的特征,西方學(xué)者和我國(guó)學(xué)者提出了眾多觀點(diǎn)。如美國(guó)賽拉蒙教授(Lester M. Salamon)認(rèn)為,非政府組織應(yīng)當(dāng)具有組織性、 民間性、非營(yíng)利性、自治性、志愿性 、非政治性、非宗教性;我國(guó)學(xué)者王建芹將非政府組織的特征概括為民間性、非營(yíng)利性、組織性、志愿性、公益性、自治性;民政部民間組織管理局副局長(zhǎng)李勇認(rèn)為,社會(huì)團(tuán)體包括基金會(huì)具有組織性、民間性、非營(yíng)利性、自治性、非宗教性、非政治性、公益性和志愿性等特征,等等。

參考以上觀點(diǎn)并結(jié)合我國(guó)實(shí)際,本文所稱非政府組織是指介于政府組織與營(yíng)利組織之間,具有公益性或互益性,執(zhí)行非利潤(rùn)性社會(huì)職能的志愿性組織。包括已在民政部門登記和未經(jīng)登記的非政府組織。

二、非政府組織在公共危機(jī)治理中的作用

一般認(rèn)為,公共危機(jī)是指社會(huì)偏離正常軌道的過(guò)程與非均衡狀態(tài)。①具體的說(shuō),公共危機(jī)就是指一個(gè)事件突然發(fā)生并對(duì)公眾正常的生活﹑工作以至生命財(cái)產(chǎn)構(gòu)成威脅的狀態(tài)。2008年對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)是艱難的富于挑戰(zhàn)的一年,年初的雪災(zāi),5·12汶川大地震,三鹿奶粉事件,山西襄汾潰壩事故,煤礦透水事故等等,公共危機(jī)頻頻發(fā)生,對(duì)人們的生命財(cái)產(chǎn)安全以及社會(huì)心理造成了巨大的影響。我國(guó)政府在危機(jī)的治理中表現(xiàn)出強(qiáng)大的調(diào)動(dòng)各種資源的能力,然而,伴隨著社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,各種各樣的危機(jī)接踵而至,單靠政府的力量已顯薄弱,而非政府組織作為社會(huì)力量的一個(gè)重要組成部分,應(yīng)作為公共危機(jī)治理中必不可少的主體發(fā)揮其舉足輕重的作用。

(一)促進(jìn)政府與社會(huì)的溝通——預(yù)防和預(yù)警

非政府組織來(lái)自社會(huì),有著廣泛的社會(huì)觸角和民眾基礎(chǔ),它能夠在政府與社會(huì)之間搭建起溝通的橋梁,一方面及時(shí)搜集社會(huì)需求等各方面的信息傳遞給政府,幫助政府及早發(fā)現(xiàn)潛在的危機(jī)并予以消除;另一方面將政府的政策以更易于理解的方式傳遞給社會(huì)基層的民眾,這種溝通形成了政府與民眾之間的“緩沖帶”。

同時(shí),非政府組織是一個(gè)“透氣”的平臺(tái),民眾可以通過(guò)在非政府組織中的交流,將平時(shí)積壓的情緒發(fā)泄出來(lái),避免長(zhǎng)期積累最終導(dǎo)致群體性沖突事件等公共危機(jī)的發(fā)生。比如剛剛發(fā)生的重慶出租車司機(jī)罷工事件,如果先前就成立一個(gè)出租車司機(jī)協(xié)會(huì),由該協(xié)會(huì)來(lái)和政府溝通,相信問(wèn)題將在溝通中逐漸緩解,而不至于出現(xiàn)最后的罷工。

(二)創(chuàng)造社會(huì)資本——增加信任,減少恐慌

非政府組織在社會(huì)資本的創(chuàng)造中具有特殊的作用。首先,參與到非政府組織中的民眾一般都是相互信任的,他們同時(shí)可能屬于不同的非政府組織,這種重疊的成員身份,有利于通過(guò)組織內(nèi)部的互動(dòng)將相互信任的人際網(wǎng)絡(luò)擴(kuò)展到整個(gè)社會(huì)。其次,社會(huì)成員可以在非政府組織中更好地定位自己的角色,提高參與能力,培養(yǎng)合作精神,增強(qiáng)社會(huì)責(zé)任感。這些豐富的社會(huì)資本將有利于減輕危機(jī)到來(lái)時(shí)的恐慌感,促使人們更好地參與到危機(jī)的處理中。

(三)籌集資源,積極參與救護(hù)

非政府組織是政府之外,籌集應(yīng)對(duì)公共危機(jī)資源的主力軍。它們通過(guò)游說(shuō)、呼吁、動(dòng)員等方式,引起社會(huì)對(duì)危機(jī)的關(guān)注;通過(guò)國(guó)際關(guān)系募集國(guó)外的資金;通過(guò)成員間的相互監(jiān)督使企業(yè)更為主動(dòng)捐款捐物。同時(shí),非政府組織分布廣泛,它們離受災(zāi)者可能更近,能夠更迅速及時(shí)地將物資送達(dá)。

非政府組織是政府救助力量的有效補(bǔ)充,對(duì)于政府無(wú)法顧及的群體給予物質(zhì)上和心理上的救濟(jì)。它們擁有豐富的技術(shù)和人力資源,成員往往來(lái)自各行各業(yè),在危機(jī)的應(yīng)對(duì)中能夠各盡其中。

(四)幫助恢復(fù)重建,安撫受災(zāi)群眾的心靈

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看,公共危機(jī)發(fā)生之后的社會(huì)重建階段是非政府組織參與最廣泛、深入, 優(yōu)勢(shì)最突出的階段,主要體現(xiàn)在三個(gè)領(lǐng)域:第一,細(xì)致專業(yè)領(lǐng)域,包括心理救助、學(xué)校重建、孤兒撫養(yǎng)、個(gè)案關(guān)懷、家庭回歸、社區(qū)建設(shè)、文化恢復(fù)、志愿者和社會(huì)工作發(fā)展等方面,是 NGO 發(fā)揮重要作用的領(lǐng)域;第二,自治參與領(lǐng)域,通過(guò)公民參與、志愿者組織, NGO 往往可以保持社會(huì)資源的持續(xù)動(dòng)員, 并形成自我組織、互助服務(wù)的社區(qū)發(fā)展模式;第三,公共倡導(dǎo)領(lǐng)域,為今后類似災(zāi)害的防治做出努力。②

總之,非政府組織是公共危機(jī)治理中重要的主體,已經(jīng)成為一種共識(shí)。公共危機(jī)治理將從政府單一管理的模式逐漸轉(zhuǎn)化為政府與社會(huì)(特別是非政府組織)相互協(xié)調(diào)、相互合作的新模式。

三、我國(guó)非政府組織參與公共危機(jī)治理的現(xiàn)狀與困境

盡管我們已經(jīng)意識(shí)到非政府組織在危機(jī)治理中的重要作用,但是就目前看來(lái),我國(guó)非政府組織在危機(jī)治理中的作用還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有得到發(fā)揮,參與過(guò)程中存在著諸多問(wèn)題。

(一)主體性不足

中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的行政管理傳統(tǒng),政府有事只會(huì)找下級(jí),非政府組織在危機(jī)應(yīng)對(duì)中仍然處于被動(dòng)的聽(tīng)命于政府的地位,而非與政府協(xié)調(diào)合作的“伙伴”地位。這種狀況嚴(yán)重阻礙了非政府組織專業(yè)優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮。例如在2008 年初的雪災(zāi)中,廣州青年志愿者協(xié)會(huì)的心理安撫小組,每天只能派出一名義工;青年會(huì)發(fā)放的傳單也僅限于小范圍內(nèi);成員多為企業(yè)家、醫(yī)生、教師、公務(wù)員的獅子會(huì),也未能施展個(gè)人的專業(yè)優(yōu)勢(shì)。他們的主要職責(zé),仍是聽(tīng)從安排,統(tǒng)一行動(dòng)。③

(二)自身能力不足

非政府組織的能力不足主要是指其在動(dòng)員各種資源參與公共危機(jī)治理的能力上羸弱。從宏觀層面看,表現(xiàn)為非政府組織在公共危機(jī)應(yīng)對(duì)中的社會(huì)影響很有限。從微觀層面看,表現(xiàn)為缺乏專業(yè)人才,未掌握自身組織運(yùn)營(yíng)的成功經(jīng)驗(yàn),在資源動(dòng)員策略和手段方面缺少建樹(shù)。能力的不足嚴(yán)重制約著非政府組織在公共危機(jī)治理中的參與。

(三)參與深度不足

參與深度是指在危機(jī)治理中參與的制度化、常規(guī)化。④參與深度的不足直接導(dǎo)致社會(huì)民眾參與危機(jī)治理的隨機(jī)性、偶然性和盲目性。當(dāng)民眾滿懷熱情地希望參與到危機(jī)的救護(hù)中來(lái),卻找不到固定的參與渠道。這種情況降低了公眾參與公共危機(jī)治理的程度,一部分人退出公共危機(jī)治理行動(dòng),而另外一部分人則可能自發(fā)地進(jìn)入到危機(jī)現(xiàn)場(chǎng),如 5·12地震中,很多志愿者獨(dú)自前往災(zāi)區(qū)或者結(jié)成若干個(gè)群體前往,暴露出參與隨機(jī)性和盲目性的嚴(yán)重問(wèn)題。

(四)信息披露不足

信息的充分披露是一個(gè)組織接受監(jiān)督和評(píng)估進(jìn)而被信任的必要前提。政府和非政府組織要在公共危機(jī)的治理中獲取民眾的信任和支持,必須使信息公開(kāi)透明。5·12地震中中國(guó)紅十字會(huì)受到質(zhì)疑,這是我們的前車之鑒。隨著民主意識(shí)的逐漸覺(jué)醒和社會(huì)參與理性的不斷增強(qiáng),公開(kāi)透明的信息成為社會(huì)民眾監(jiān)督非政府組織的必然要求。

四、非政府組織有效參與公共危機(jī)治理的對(duì)策建議

(一)轉(zhuǎn)變觀念,確立非政府組織的治理主體地位

傳統(tǒng)觀念塑造了一個(gè)全能型的政府,社會(huì)力量如非政府組織、企業(yè)等被排除在公共事物治理之外。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,后工業(yè)時(shí)代和全球化的到來(lái),政府單一管理的模式已經(jīng)不適應(yīng)社會(huì)的變化和多樣化的發(fā)展趨勢(shì)。政府在公共危機(jī)的治理中,應(yīng)該轉(zhuǎn)變觀念,確立公共事務(wù)治理主體多元化的理念和模式,在保持核心作用的同時(shí),為社會(huì)釋放出更多的資源。

如前所述,非政府組織的獨(dú)特的社會(huì)基礎(chǔ)決定了它在危機(jī)治理中的重要作用,政府應(yīng)該主動(dòng)建立與非政府組織的危機(jī)解決綜合協(xié)調(diào)機(jī)制,確立相互之間的“伙伴”關(guān)系,而不再是通過(guò)行政命令來(lái)實(shí)現(xiàn)管理。非政府組織主體地位的確立也有利于危機(jī)治理中參與程度的深化,民眾能夠通過(guò)這個(gè)固定的渠道參與到危機(jī)的應(yīng)對(duì)中來(lái)。

(二)政府推動(dòng)建立應(yīng)急聯(lián)動(dòng)信息通道

在公共危機(jī)的治理中,信息始終是一個(gè)關(guān)鍵的因素。應(yīng)急聯(lián)動(dòng)信息通道的建立,能夠第一時(shí)間將危機(jī)應(yīng)對(duì)信息在政府與非政府組織之間共享,幫助治理主體迅速了解情況,統(tǒng)一規(guī)劃,減少行動(dòng)的重疊性和盲目性,提高應(yīng)急效率。

(三)非政府組織加強(qiáng)自身建設(shè),建立自律機(jī)制

如前所述,非政府組織能力的不足制約著它在公共危機(jī)治理中的參與。非政府組織必須加強(qiáng)自身建設(shè),提高資源動(dòng)員的能力,提高社會(huì)公信力和影響度,才能更好地與政府共同協(xié)調(diào)治理危機(jī)。其次,非政府組織應(yīng)該建立相應(yīng)的自律機(jī)制,包括監(jiān)督機(jī)制和績(jī)效評(píng)估機(jī)制,促進(jìn)自身加強(qiáng)管理,形成規(guī)范化的參與,贏得社會(huì)公眾的信任和支持。

注釋:

①[美]R·J·斯蒂爾曼.公共行政學(xué).北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社.1989.114.

②羅伯特·希斯.危機(jī)管理.北京:中信出版社.2001.

③賈西津.NGO參與震后重建要點(diǎn).廣州:南方周末.2008-5-29.

④楊永芳.NGO有效參與公共危機(jī)管理的路徑選擇.江西青年職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào).2008(3).64.

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