“鎮(zhèn)村聯(lián)動(dòng)式”調(diào)解模式研究

余釗飛　謝紹華

摘要 隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展以及社會(huì)的急速轉(zhuǎn)型,糾紛急劇增加,作為多元化糾紛解決機(jī)制中的重要環(huán)節(jié),人民調(diào)解的創(chuàng)新和發(fā)展勢(shì)在必行。在這一過(guò)程中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道一級(jí)人民調(diào)解委員會(huì)在2002年以后快速發(fā)展;如何實(shí)現(xiàn)鎮(zhèn)村兩級(jí)人民調(diào)解委員會(huì)之間的有效互動(dòng)成為一個(gè)完善當(dāng)前人民調(diào)解制度的有效突破口。浙江省諸暨市楓橋鎮(zhèn)在擁有良好調(diào)解組織基礎(chǔ)和調(diào)解傳統(tǒng)的背景下,創(chuàng)造了“鎮(zhèn)村聯(lián)動(dòng)式”調(diào)解模式。該模式主要是通過(guò)建立訴前勸導(dǎo)機(jī)制、糾紛分類(lèi)調(diào)解、鎮(zhèn)、社區(qū)村三級(jí)聯(lián)動(dòng)調(diào)解來(lái)實(shí)現(xiàn)糾紛解決的?！版?zhèn)村聯(lián)動(dòng)式”調(diào)解模式實(shí)施以來(lái),化解了大量的民間糾紛,為人民調(diào)解的“法制化”奠定了良好的實(shí)踐基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞 人民調(diào)解 鎮(zhèn)村聯(lián)動(dòng)式調(diào)解 調(diào)解法制化

中圖分類(lèi)號(hào):D925文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)11-145-04

一、引言

浙江省諸暨市楓橋鎮(zhèn)是著名的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”發(fā)源地,誕生于1963年的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”經(jīng)過(guò)毛澤東同志的批示而推向全國(guó)。經(jīng)過(guò)40多年的發(fā)展,“楓橋經(jīng)驗(yàn)”已經(jīng)成為我國(guó)社會(huì)治安綜合治理工作的典范與政法工作的旗幟。多年來(lái),“楓橋經(jīng)驗(yàn)”一直強(qiáng)調(diào)“小事不出村,大事不出鎮(zhèn),把矛盾化解在基層,化解在萌芽狀態(tài)”的工作目標(biāo)。如何實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo),當(dāng)?shù)刈龀隽瞬簧偬剿?其中一個(gè)重要思路是不斷強(qiáng)化基層調(diào)解組織、不斷創(chuàng)新調(diào)解工作方式,構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制。因?yàn)殡S著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展以及社會(huì)的急速轉(zhuǎn)型,新的矛盾糾紛層出不窮。糾紛的急劇增加,立法的大量涌現(xiàn),以及繼受法律和新法律的社會(huì)化問(wèn)題,常常困擾著轉(zhuǎn)型、變動(dòng)期的社會(huì);因而尤其需要簡(jiǎn)易迅捷的解紛方式,能夠吸納國(guó)民個(gè)別合意的規(guī)范集合以及一個(gè)具有反思性和柔韌性的社會(huì)控制結(jié)構(gòu);而調(diào)解制度被認(rèn)為可以較好地適應(yīng)這種時(shí)代的需要。①所以人民調(diào)解制度的發(fā)展和創(chuàng)新成為一種時(shí)代發(fā)展的必然。

在這個(gè)過(guò)程中,如何完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)調(diào)解組織,如和繼續(xù)鞏固村級(jí)調(diào)解組織的優(yōu)勢(shì),如何實(shí)現(xiàn)鎮(zhèn)村調(diào)解組織之間的良性互動(dòng)和有效銜接成為當(dāng)?shù)卣{(diào)解工作實(shí)現(xiàn)有效突破的重要領(lǐng)域。經(jīng)過(guò)多年積累,楓橋的干部群眾以自己的實(shí)踐探索出了富有地方特色的“鎮(zhèn)村聯(lián)動(dòng)式”調(diào)解模式?！版?zhèn)村聯(lián)動(dòng)式調(diào)解”實(shí)際上是在國(guó)家政權(quán)自上而下的動(dòng)員與人民群眾自下而上的參與之間尋找一個(gè)有效解決糾紛的銜接點(diǎn)。因?yàn)樵诨鶎愚r(nóng)村社會(huì),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)起到了貫徹國(guó)家自上而下的法律和政策落實(shí)作用;而村民委員會(huì)則起到自下而上的訴求表達(dá)和自我調(diào)整的功能。特別是在糾紛解決層面,國(guó)家的法律和政策起著極為重要的引導(dǎo)功能,而民間的自治組織則起到了切實(shí)化解糾紛的作用。從一定意義上講,“調(diào)解的法制化”正是國(guó)家與民間在糾紛解決領(lǐng)域中互動(dòng)而產(chǎn)生的一種趨勢(shì),而“鎮(zhèn)村聯(lián)動(dòng)式”調(diào)解模式正是這種互動(dòng)過(guò)程中產(chǎn)生的具體制度和機(jī)制。

二、鎮(zhèn)村兩級(jí)人民調(diào)解委員會(huì)的組織化態(tài)勢(shì)

人民調(diào)解委員會(huì)在本質(zhì)上依然是群眾自治組織,只不過(guò)在中國(guó)特有的政治體制和社會(huì)環(huán)境之下,各級(jí)人民調(diào)解組織的“官方背景”依然比較濃重。因?yàn)闊o(wú)論如何,在各級(jí)調(diào)解組織之中,各級(jí)黨組織對(duì)其產(chǎn)生的實(shí)際作用是十分明顯的。從一定意義上講,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會(huì)與村人民調(diào)解委員會(huì)之間進(jìn)行有效溝通,必須要有相關(guān)人員進(jìn)行有效組織、協(xié)調(diào)和銜接。而這樣的銜接在當(dāng)下的中國(guó)農(nóng)村只能是農(nóng)村基層黨組織才能實(shí)現(xiàn),所以基層黨組織是否完善直接關(guān)系到當(dāng)?shù)厝嗣裾{(diào)解委員會(huì)的組織化程度。

人民調(diào)解工作一直以來(lái)為黨和國(guó)家高度關(guān)注,一方它是中國(guó)共產(chǎn)黨在實(shí)踐中摸索出來(lái)的一項(xiàng)重要的解決糾紛的經(jīng)驗(yàn),深刻體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨的“群眾路線”方針;另一方面,人民調(diào)解直接化解大量的社會(huì)矛盾和糾紛,對(duì)于黨和國(guó)家有效實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理并達(dá)到社會(huì)穩(wěn)定起到了極為重要的現(xiàn)實(shí)作用;人民調(diào)解工作被載入我國(guó)憲法之中就是一個(gè)鮮明的反映。我國(guó)現(xiàn)行《憲法》第111條第二款規(guī)定:“居民委員會(huì)、村民委員會(huì)設(shè)人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會(huì),辦理本居住地區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè),調(diào)解民間糾紛,協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安,并且向人民政府反映群眾的意見(jiàn)、要求和提出建議?！爆F(xiàn)行憲法的規(guī)定實(shí)際上是對(duì)1954年《人民調(diào)解委員會(huì)暫行組織條例》以來(lái)人民調(diào)解工作的高度肯定和吸納。由此可知,人民調(diào)解具備相當(dāng)?shù)姆梢罁?jù),憲法為人民調(diào)解工作的組織化、法制化奠定了極為重要的基礎(chǔ)。

在人民調(diào)解的歷史發(fā)展進(jìn)程中,實(shí)際上村一級(jí)的人民調(diào)解組織和實(shí)際運(yùn)行均比鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道和行業(yè)、區(qū)域性調(diào)解組織具備更加堅(jiān)實(shí)的歷史基礎(chǔ)和法律基礎(chǔ)。1989年國(guó)務(wù)院頒布的《人民調(diào)解委員會(huì)組織條例》對(duì)人民調(diào)解委員會(huì)的定位“村民委員會(huì)和居民委員會(huì)下設(shè)的調(diào)解民間糾紛的群眾性自治組織”。對(duì)于人民調(diào)解委員會(huì)的組織擴(kuò)展實(shí)現(xiàn)突破性進(jìn)展的是2002年司法部發(fā)布的《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》。該規(guī)定10條為人民調(diào)解委員的靈活設(shè)置提供了很好的規(guī)范依據(jù),明確指出在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道可以設(shè)立人民調(diào)解委員會(huì)。該規(guī)定同時(shí)也指出:企業(yè)事業(yè)單位可根據(jù)需要設(shè)立人民調(diào)解委員會(huì);根據(jù)需要可以設(shè)立區(qū)域性、行業(yè)性的人民調(diào)解委員會(huì)。根據(jù)上述規(guī)定,人民調(diào)解委員會(huì)的組織方式明顯實(shí)現(xiàn)了多樣化,突破村和社區(qū)的范疇,實(shí)現(xiàn)了向更大地域和行業(yè)的拓展。至此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道調(diào)解委員會(huì)和區(qū)域、行業(yè)性調(diào)解委員會(huì)出現(xiàn)了蓬勃發(fā)展的局面?！版?zhèn)村聯(lián)動(dòng)式”調(diào)解的組織基礎(chǔ)以實(shí)現(xiàn),也就是說(shuō),基層社會(huì)的人民調(diào)解委員會(huì)并不是純粹的村和社區(qū)調(diào)解委員會(huì),還存在著按照基層政府行政區(qū)域設(shè)置的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道人民調(diào)解委員會(huì)。農(nóng)村社會(huì)中村級(jí)人民調(diào)解委員會(huì)和鎮(zhèn)級(jí)人民調(diào)解委員會(huì)的并存有了相應(yīng)的組織基礎(chǔ),它們?cè)诮鉀Q糾紛的過(guò)程之中必然會(huì)發(fā)生內(nèi)在的聯(lián)系和交流。

司法部《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》頒行以后,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳隨后又轉(zhuǎn)發(fā)了一個(gè)更具權(quán)威性的文件,即《最高人民法院、司法部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)期人民調(diào)解的工作意見(jiàn)》。該文件是近10多年來(lái)關(guān)于人民調(diào)解工作力度最大的規(guī)范性文件,表明執(zhí)政黨和中央政府對(duì)人民調(diào)解工作是極為關(guān)切和支持,并決心全面強(qiáng)化當(dāng)前的人民調(diào)解工作。上述兩個(gè)文件發(fā)布以后,各地對(duì)于調(diào)解組織規(guī)范化建設(shè)提高到了一個(gè)前所未有的高度。擁有良好調(diào)解組織基礎(chǔ)和調(diào)解傳統(tǒng)的楓橋鎮(zhèn)在2002年年底隨即宣布成立“楓橋鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會(huì)”。在隨后的幾年中,楓橋鎮(zhèn)設(shè)立社區(qū)人民調(diào)解委員會(huì)5個(gè),村、居人民調(diào)解委員會(huì)30個(gè),企業(yè)人民調(diào)解委員會(huì)26個(gè),建立了一只擁有358名人民調(diào)解員的隊(duì)伍,形成了“組織成網(wǎng)絡(luò),人員遍角落”的人民調(diào)解工作體系。由此,在楓橋鎮(zhèn),鎮(zhèn)村聯(lián)動(dòng)調(diào)解模式的組織基礎(chǔ)已經(jīng)確立。

三、鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會(huì)的運(yùn)行

鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道層面的人民調(diào)解委員會(huì)的性質(zhì)依然是“調(diào)解民間糾紛的群眾性組織”,盡管在實(shí)際的組織和運(yùn)行過(guò)程中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府在其中發(fā)揮的作用是極為明顯和有效的。按照司法部2002年《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》的表述,鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道人民調(diào)解委員會(huì)委員由下列人員擔(dān)任:一是本鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道轄區(qū)內(nèi)設(shè)立的村民委員會(huì)、居民委員會(huì)、企事業(yè)單位的人民調(diào)解委員會(huì)主任;二是本鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的司法助理員;三是本鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道轄區(qū)內(nèi)居住的懂法律、有專(zhuān)長(zhǎng)、熱心人民調(diào)解工作的社會(huì)志愿人員。這個(gè)規(guī)定大大突破了1989年《人民調(diào)解委員會(huì)組織條例》中的相關(guān)規(guī)定,司法助理員和具備一定條件的社會(huì)志愿人員均成為人民調(diào)解員隊(duì)伍中的重要成員。與此同時(shí),人民調(diào)解員的來(lái)源方式也發(fā)生了重要的變化,除了選舉之外,聘任正式成為與其相并列的重要的途徑。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道層面人民調(diào)解員明確規(guī)定由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道司法所(科)聘任。由此可見(jiàn),鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道一級(jí)的人民調(diào)解委員會(huì)與相應(yīng)的司法所之間存在著極為密切的關(guān)系。

楓橋鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會(huì)成立以后,調(diào)解委員會(huì)的實(shí)際組織者就是楓橋鎮(zhèn)司法所,真正發(fā)揮核心作用的就是司法所的司法助理員。楓橋鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會(huì)設(shè)置地點(diǎn)就是楓橋鎮(zhèn)司法所,兩者之間實(shí)施上就是“合署辦公”。楓橋鎮(zhèn)司法所職責(zé)表上的第一項(xiàng)規(guī)定就是“指導(dǎo)管理人民調(diào)解工作,參與調(diào)解疑難、復(fù)雜民間糾紛”。從該項(xiàng)規(guī)定我們可以發(fā)現(xiàn),設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道一級(jí)人民調(diào)解委員的初衷就是解決基層社會(huì)中疑難、復(fù)雜的民事糾紛,其核心人民調(diào)解員實(shí)際上就是司法助理員。

司法助理員在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會(huì)中產(chǎn)生的作用無(wú)疑是十分巨大的。司法部在1981年11月對(duì)司法助理員的工作制定了暫行條例。在鎮(zhèn)村兩級(jí)調(diào)解組織中起到銜接作用的是司法助理員,1989年的《人民調(diào)解委員會(huì)組織條例》規(guī)定:“基層人民政府及其派出機(jī)關(guān)指導(dǎo)人民調(diào)解委員會(huì)的日常工作由司法助理員負(fù)責(zé)”。1990年4月司法部明確指出司法助理員是“基層人民政府的司法行政人員,具體負(fù)責(zé)處理民間糾紛的工作”。司法助理員在過(guò)去盡管直接指導(dǎo)和參與人民調(diào)解委員會(huì)的工作,但是真正大規(guī)模擔(dān)任人民調(diào)解員并主導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道一級(jí)的人民調(diào)解委員會(huì)還是在上述2002年司法部《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》頒布以后。

猶如1981年司法部《司法助理員工作暫行規(guī)定》中所明確的:“司法助理員的工作是司法行政機(jī)關(guān)的基層工作,主要擔(dān)負(fù)著管理調(diào)解委員會(huì)和法制宣傳的任務(wù),是加強(qiáng)法制建設(shè)的主要基礎(chǔ)工作之一,它起著承上啟下的紐帶作用?！边@種紐帶作用在新的歷史時(shí)期通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道人民調(diào)解委員會(huì)的設(shè)置而大大強(qiáng)化。司法助理員的工作職責(zé)按照上述規(guī)定主要有:管理人民調(diào)解委員會(huì)工作;指導(dǎo)檢查民間調(diào)解工作,參與調(diào)解疑難糾紛,接受、處理有關(guān)人民調(diào)解工作的來(lái)信、來(lái)訪;結(jié)合實(shí)際需要,進(jìn)行有關(guān)的政策、法律、法令和道德風(fēng)尚的宣傳教育;調(diào)查研究本轄區(qū)內(nèi)發(fā)生糾紛的原因、特點(diǎn)和規(guī)律并提出防止糾紛的辦法;了解并向上級(jí)報(bào)告群眾對(duì)現(xiàn)行法律、法令和司法工作的意見(jiàn)和要求共5項(xiàng)組成。實(shí)際上司法助理員的職能在2002年司法部《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》頒布以后,多了“主持鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道人民調(diào)解委員會(huì),參與人民調(diào)解實(shí)際工作”的職能。

當(dāng)然,實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中,鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會(huì)的組成人員范圍較村人民調(diào)解委員會(huì)而言,人員更加專(zhuān)業(yè)、更加多樣化。在楓橋鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會(huì)的委員組成中,聘請(qǐng)了在當(dāng)?shù)乇容^具備公信力的老黨員、老干部、老教師以及基層人大代表、政協(xié)委員和其他專(zhuān)業(yè)法律工作人員為人民調(diào)解員。所以在實(shí)際案件調(diào)解過(guò)程中,鎮(zhèn)一級(jí)的人民調(diào)解委員會(huì)更加具備社會(huì)公信力和專(zhuān)業(yè)糾紛調(diào)解能力。這實(shí)際上也是鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會(huì)要面對(duì)“疑難、復(fù)雜的民間糾紛”的實(shí)際需要。那么究竟哪些糾紛進(jìn)入了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的人民調(diào)解委員會(huì),我們從下列表格中可以得到啟示。

根據(jù)調(diào)查,我們發(fā)現(xiàn),楓橋鎮(zhèn)的社會(huì)糾紛總體而言,發(fā)生了以變化:

第一,民間糾紛的主體多元化。民事糾紛的主體,即發(fā)生民事糾紛的當(dāng)事人,一般是雙方,也可以是多方。從楓橋的情況看,糾紛的主體由傳統(tǒng)的公民與公民之間擴(kuò)展到公民、法人和其他社會(huì)組織相互之間。傳統(tǒng)的糾紛類(lèi)型如鄰里糾紛、房屋糾紛、婚姻家庭糾紛、繼承贍養(yǎng)糾紛、債務(wù)糾紛等,主要是發(fā)生在自然人之間。新型糾紛,如勞資糾紛、工傷事故糾紛、醫(yī)療事故糾紛等主要發(fā)生在公民與法人及其他社會(huì)組織之間。

第二,民間糾紛的客體多樣化。民事糾紛的客體,是糾紛主體間權(quán)利義務(wù)指向的對(duì)象。在多數(shù)民間糾紛中,當(dāng)事人之間權(quán)利和義務(wù)所指向的對(duì)象是物。在民事侵權(quán)行為糾紛中,當(dāng)事人所指向的對(duì)象是行為,包括作為和不作為。

第三,民間糾紛的內(nèi)容復(fù)雜化。楓橋的民間糾紛由過(guò)去的房屋宅基地、家庭鄰里糾紛為主逐漸擴(kuò)展到勞資糾紛、傷害賠償、經(jīng)濟(jì)借貸、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等各個(gè)領(lǐng)域。在最近的5年來(lái),楓橋鎮(zhèn)各級(jí)人民調(diào)解委員會(huì)正式受理的各類(lèi)民間糾紛共計(jì)1466件,調(diào)處成功1437件,成功率達(dá)98.1%。其中近20%的案件由鎮(zhèn)調(diào)委會(huì)和社區(qū)調(diào)委會(huì)解決,其余案件在村一級(jí)得到解決。

從上列數(shù)據(jù)我們可以發(fā)現(xiàn):鎮(zhèn)級(jí)人民調(diào)解委員會(huì)受理的糾紛主要集中在勞動(dòng)糾紛、鄰里糾紛、房屋宅基地糾紛、傷害賠償糾紛。其中勞資糾紛的比重上升得較大,這與當(dāng)?shù)厮綘I(yíng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展導(dǎo)致勞動(dòng)用工迅速上升有關(guān)。鄰里糾紛和宅基地依然占很大比例(這兩種糾紛相互交叉很多,總共占36.1%)。另外,新型糾紛也呈現(xiàn)出多樣化趨勢(shì):因生產(chǎn)與生活排污,織布機(jī)噪音而產(chǎn)生的環(huán)境糾紛等;因新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中道路建設(shè)、綠化產(chǎn)生的糾紛;因行政村調(diào)整涉及融資、土地征用等引發(fā)的村與村、村與戶之間的糾紛;因工程承包過(guò)程中工程質(zhì)量、資金、工傷賠償而發(fā)生的糾紛等。上述情況中的勞動(dòng)糾紛、工作賠償糾紛、經(jīng)濟(jì)合同糾紛、環(huán)境污染糾紛等由于需要必要的專(zhuān)業(yè)法律知識(shí)且涉及面較廣,一般而言均由鎮(zhèn)一級(jí)的調(diào)解委員會(huì)調(diào)處。

四、村人民調(diào)解委員會(huì)的運(yùn)行

村級(jí)調(diào)解處于化解矛盾糾紛的“第一道防線”,村級(jí)調(diào)解組織調(diào)處糾紛時(shí),人熟、地熟、情況熟,省時(shí)、省錢(qián)又省力,其化解矛盾糾紛的優(yōu)勢(shì)十分明顯。楓橋鎮(zhèn)鐘瑛村是楓橋調(diào)解檔案保存得最好的行政村,同時(shí)也是調(diào)解傳統(tǒng)得到最好保存和發(fā)揚(yáng)的行政村。從檔案中我們可以發(fā)現(xiàn):該村所調(diào)解民事糾紛的類(lèi)型主要表現(xiàn)為自留地、宅基地四界不清、互換的糾紛,房屋新建與翻建中所引起的糾紛,相鄰關(guān)系的糾紛,婚姻、分家、養(yǎng)贍及父母兄弟不和等家庭糾紛,以及因父母去世或夫妻一方去世而發(fā)生的繼承糾紛,等等。具體見(jiàn)下表:

實(shí)際上鐘瑛村之所以保持很好的調(diào)解傳統(tǒng),主要是基層調(diào)解組織始終保持良好的組織化水平,也就是說(shuō)鐘瑛村人民調(diào)解委員會(huì)一直在發(fā)揮事實(shí)上的糾紛解決功能。而能夠做到這一點(diǎn)的關(guān)鍵在于一支富有實(shí)踐工作經(jīng)驗(yàn)的調(diào)解員隊(duì)伍始終保存在基層自治組織中。鐘瑛村的調(diào)解員基本上是村民自治組織的黨員干部。在發(fā)生糾紛后,他們可以在第一時(shí)間趕到現(xiàn)場(chǎng),平息事態(tài);他們有條件提出符合雙方利益的調(diào)解方案,并監(jiān)督協(xié)議的履行;他們更了解當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)俗和習(xí)慣,說(shuō)服當(dāng)事人,化解糾紛和矛盾。當(dāng)事人的自愿履行,避免了司法判決因?yàn)椤皥?zhí)行難”,可能帶來(lái)的訴訟風(fēng)險(xiǎn)。

另外,鐘瑛村具有濃厚的傳統(tǒng)文化底蘊(yùn),“以和為貴”的處事哲學(xué)、“和合”文化,在村民中根深蒂固。尊老愛(ài)幼、團(tuán)結(jié)友愛(ài)、和睦相處等傳統(tǒng)美德,受到人們的重視?！巴艘徊胶ｉ熖炜?讓三分心平氣和”,深厚的傳統(tǒng)人文資源,成為建立和睦人際關(guān)系的紐帶,也成為鐘瑛村推行調(diào)解深厚的文化土壤。健全的調(diào)解檔案,也為糾紛的有效預(yù)防,創(chuàng)造了條件。原有糾紛一旦復(fù)發(fā),或者一旦發(fā)生與原有糾紛有關(guān)聯(lián)的糾紛,檔案材料成為調(diào)解人員的得力助手,成為再次調(diào)處的有力根據(jù)。規(guī)范化的村級(jí)調(diào)解,是鐘瑛村數(shù)十年的良好傳統(tǒng),通過(guò)長(zhǎng)期的實(shí)踐,已經(jīng)深入到干部和村民的心中。遇到糾紛尋求調(diào)解解決,成了人們的習(xí)慣思維。誠(chéng)如黃宗智教授所言:“即使在今天的中國(guó),成文的民法仍然是相對(duì)籠統(tǒng)的,大多數(shù)的民事糾紛仍然是在法庭外通過(guò)其所發(fā)生的社區(qū)來(lái)調(diào)解的”。④

五、鎮(zhèn)村調(diào)解組織間的聯(lián)動(dòng)

鎮(zhèn)村之間的調(diào)解組織要實(shí)現(xiàn)有效地聯(lián)動(dòng),首先必須解決的問(wèn)題就是對(duì)鎮(zhèn)村調(diào)解組織受理的民間糾紛進(jìn)行必要的分類(lèi)和分流。按照2002年司法部《人民調(diào)解工作的若干規(guī)定》,“村人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解不了的疑難、復(fù)雜民間糾紛和跨地區(qū)、跨單位的民間糾紛,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解,或者由相關(guān)的人民調(diào)解委員會(huì)共同受理”。這初步厘定了鎮(zhèn)村兩級(jí)調(diào)解組織的糾紛受理標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于什么樣的糾紛屬于“疑難”、“復(fù)雜”則由各地的人民調(diào)解委員自行處理。所以總體而言,基層社會(huì)的人民調(diào)解糾紛受理還是非常靈活的。具體到楓橋鎮(zhèn),首先是厘清鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會(huì)與派出法庭關(guān)于案件的分流和協(xié)作;在這個(gè)過(guò)程中,楓橋鎮(zhèn)創(chuàng)造了訴前勸導(dǎo)機(jī)制。在糾紛進(jìn)入人民調(diào)解委員會(huì)的范疇后,楓橋采用分類(lèi)調(diào)解的辦法實(shí)施逐級(jí)調(diào)解,使鎮(zhèn)、社區(qū)、村三級(jí)調(diào)解組織實(shí)現(xiàn)有效的互動(dòng)。

(一)訴前勸導(dǎo)機(jī)制

在楓橋,一般的矛盾糾紛,都是通過(guò)調(diào)解組織的調(diào)解加以解決。當(dāng)?shù)嘏沙龇ㄍピ趯徖戆讣r(shí),也非常重視采取調(diào)解方式,并在建立配套的訴前引導(dǎo)機(jī)制。法院通過(guò)向當(dāng)事人發(fā)出《調(diào)解勸導(dǎo)書(shū)》的方式,引導(dǎo)當(dāng)事人通過(guò)調(diào)解組織,尋求矛盾糾紛的解決。這實(shí)際上是在鎮(zhèn)級(jí)層面上實(shí)現(xiàn)審判與調(diào)解的聯(lián)動(dòng)。楓橋鎮(zhèn)人民法庭制作了《調(diào)解勸導(dǎo)書(shū)》,對(duì)沒(méi)有經(jīng)過(guò)調(diào)解直接起訴到法院的矛盾糾紛,勸導(dǎo)當(dāng)事人首先尋求調(diào)解途徑,解決矛盾糾紛?！秳駥?dǎo)書(shū)》對(duì)審判解決矛盾糾紛的局限以及當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)慎重行使訴權(quán)的理由,概括為:“向法院提起訴訟,雖然是解決矛盾糾紛的最終手段,并不是解決矛盾糾紛的最優(yōu)選擇。因?yàn)樵V訟會(huì)吞噬你的時(shí)間、金錢(qián)、安逸和朋友,況且打官司不一定就會(huì)贏。證據(jù)是人民法院裁判案件的依據(jù),如果你缺乏證據(jù),會(huì)釀成‘有理也會(huì)輸官司的結(jié)果;如果官司輸了,你將要承擔(dān)敗訴的全部后果。有的官司會(huì)造成世代結(jié)冤的結(jié)局。同時(shí),如果對(duì)方?jīng)]有財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行,會(huì)出現(xiàn)‘贏了官司輸了錢(qián)的現(xiàn)象?！迸c此同時(shí),《勸導(dǎo)書(shū)》對(duì)勸告當(dāng)事人首先選擇人民調(diào)解方式解決矛盾糾紛的理由,概括為:“矛盾糾紛解決的手段、方式是多樣的,通過(guò)友好協(xié)商、調(diào)解或和解(即人民調(diào)解方式),具有簡(jiǎn)便、快捷、不花費(fèi)和有利于和平相處、及時(shí)化解矛盾的特點(diǎn),且經(jīng)人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解所達(dá)成的具有債權(quán)內(nèi)容的協(xié)議具有民事合同的性質(zhì),協(xié)議對(duì)雙方具有約束力。一方屆時(shí)不履行調(diào)解協(xié)議,另一方可直接就調(diào)解協(xié)議的履行向人民法院提起訴訟。經(jīng)過(guò)公證并賦予強(qiáng)制力的調(diào)解協(xié)議,債權(quán)人可以直接向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行?！?/p>

通過(guò)勸導(dǎo),實(shí)際上實(shí)現(xiàn)的民間糾紛的“調(diào)解優(yōu)先”,使得民間糾紛在調(diào)解與審判之間得以分流和互動(dòng)。它一方面減少了法院受理的民事案件的數(shù)量,減輕了法院案件數(shù)量上的壓力;另一方面,強(qiáng)調(diào)了調(diào)解協(xié)議的效力。民間矛盾糾紛的優(yōu)先調(diào)解解決,并不排除通過(guò)審判方式解決矛盾糾紛,楓橋鎮(zhèn)人民法庭對(duì)直接向法院起訴的當(dāng)事人,發(fā)放“矛盾糾紛聯(lián)系跟蹤單”。人民調(diào)解委員會(huì)憑聯(lián)系跟蹤單受理和處理矛盾糾紛。如經(jīng)人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解未成,當(dāng)事人仍可持矛盾糾紛勸導(dǎo)手冊(cè)向法庭起訴,法庭將依法快速立案受理。

(二)民間糾紛的分類(lèi)調(diào)解機(jī)制

楓橋鎮(zhèn)的民間糾紛在調(diào)解與審判之間分流之后,就面臨著如何分類(lèi)調(diào)解的問(wèn)題。在楓橋調(diào)解案件的分級(jí)分類(lèi)處理過(guò)程中,主要由鎮(zhèn)、社區(qū)、村三級(jí)調(diào)解組織負(fù)責(zé)具體的糾紛解決。三級(jí)調(diào)解組織相互配合、逐級(jí)分類(lèi)解決相關(guān)矛盾糾紛,實(shí)現(xiàn)糾紛解決過(guò)程的“鎮(zhèn)村聯(lián)動(dòng)”。分類(lèi)的標(biāo)準(zhǔn)則是按矛盾糾紛的對(duì)象、性質(zhì)、影響、發(fā)展演化的情況,分別由不同的調(diào)解組織進(jìn)行調(diào)處,在具體操作中實(shí)際上還是相當(dāng)靈活。但有一點(diǎn)在三級(jí)調(diào)解組織面前都是一樣的,就是對(duì)部分案件只要受理就必須優(yōu)先調(diào)解,這就是楓橋各級(jí)調(diào)解組織遵行的“六個(gè)優(yōu)先”原則。具體而言就是對(duì)六類(lèi)實(shí)施優(yōu)先調(diào)解,即“容易激化的糾紛優(yōu)先調(diào)處,經(jīng)濟(jì)糾紛優(yōu)先調(diào)處,“三養(yǎng)”糾紛(父母向子女追索贍養(yǎng)費(fèi)的糾紛、子女向父母追索撫養(yǎng)費(fèi)的糾紛,以及夫妻之間追索扶養(yǎng)費(fèi)的糾紛)優(yōu)先調(diào)處,有傾向性、牽連性的糾紛優(yōu)先調(diào)處,影響生產(chǎn)的糾紛優(yōu)先調(diào)處?！傲鶅?yōu)先”原則充分關(guān)注到矛盾糾紛解決中的輕重緩急,及時(shí)疏導(dǎo),是進(jìn)一步預(yù)防和化解矛盾糾紛的條件。將這些類(lèi)型的矛盾糾紛優(yōu)先調(diào)處,對(duì)穩(wěn)定社會(huì)秩序和經(jīng)濟(jì)秩序,具有積極的意義。⑤

(三)鎮(zhèn)、社區(qū)、村三級(jí)調(diào)解機(jī)制

由于涉及行政區(qū)劃的變動(dòng),楓橋鎮(zhèn)先后合并了原東一鄉(xiāng)和全堂鎮(zhèn),使得轄區(qū)的面積和人口大為增加,管理難度也隨之增加。根據(jù)傳統(tǒng)的行政區(qū)劃和實(shí)際情況,楓橋鎮(zhèn)在原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中心村或中心社區(qū)建立5個(gè)協(xié)作站(又稱(chēng)管理處和社區(qū)),協(xié)作站類(lèi)似于鎮(zhèn)人民政府的派出機(jī)構(gòu),按照5個(gè)協(xié)作站的設(shè)置,又分別設(shè)立了5個(gè)社區(qū)人民調(diào)解委員會(huì)。也就是說(shuō),在楓橋鎮(zhèn)和各行政村之間,還有5個(gè)人民調(diào)解委員作為中間組織存在。這為民間糾紛在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的“級(jí)別管轄”創(chuàng)造了組織基礎(chǔ)。所以,在楓橋鎮(zhèn),形成了“三級(jí)調(diào)解”的組織網(wǎng)絡(luò)。

針對(duì)矛盾糾紛的性質(zhì)、影響范圍,楓橋?qū)⒚芗m紛進(jìn)行分類(lèi),由不同的機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)處。調(diào)處包括分級(jí)調(diào)處、指令調(diào)處、直接調(diào)處、包案調(diào)處和聯(lián)合調(diào)處等形式。實(shí)際上就是對(duì)三級(jí)調(diào)解組織進(jìn)行糾紛管轄權(quán)的劃分。

楓橋鎮(zhèn)制定的《人民調(diào)解組織規(guī)范化建設(shè)實(shí)施意見(jiàn)》規(guī)定:“村、企事業(yè)單位負(fù)責(zé)調(diào)處所在地和單位的一般矛盾糾紛。對(duì)難以調(diào)處的矛盾糾紛,在積極做好穩(wěn)定工作的同時(shí),填寫(xiě)矛盾糾紛調(diào)處工作移送報(bào)告單及時(shí)向上一級(jí)組織報(bào)告?！豹q如案件逐級(jí)審判,民間糾紛調(diào)解在楓橋事實(shí)上形成了村、社區(qū)、鎮(zhèn)逐級(jí)調(diào)解的“級(jí)別”管轄體制,而這就是“鎮(zhèn)村聯(lián)動(dòng)式”調(diào)解的核心。在此,矛盾糾紛原則上按村、社區(qū)、鎮(zhèn)順序逐級(jí)化解,對(duì)調(diào)處不成或難度較大需移送的矛盾糾紛,必須經(jīng)調(diào)處人員簽署意見(jiàn),填好糾紛移送單,會(huì)同有關(guān)資料(當(dāng)事人報(bào)告、調(diào)處筆錄、調(diào)處意見(jiàn)、其他附件)一起移送上級(jí)調(diào)解組織,逐級(jí)化解矛盾糾紛。鎮(zhèn)村聯(lián)動(dòng)的核心也就是三級(jí)調(diào)解組織的聯(lián)動(dòng)。

鎮(zhèn)、社區(qū)、村三級(jí)調(diào)解委員會(huì)聯(lián)動(dòng),要求村級(jí)調(diào)委會(huì),對(duì)矛盾糾紛調(diào)解未果的,及時(shí)填寫(xiě)矛盾糾紛移送單,報(bào)社區(qū)調(diào)解委員會(huì)調(diào)解;社區(qū)調(diào)委會(huì)調(diào)處不成的,按照相同程序報(bào)鎮(zhèn)調(diào)委會(huì)。在向上一級(jí)調(diào)委會(huì)移送矛盾糾紛材料時(shí),必須根據(jù)已有材料和事實(shí),提出調(diào)解方案,作為上一級(jí)調(diào)委會(huì)解決矛盾糾紛的參考依據(jù),這就是逐級(jí)調(diào)解的預(yù)案制度。預(yù)案制度有助于上級(jí)調(diào)解組織采取針對(duì)性措施,調(diào)解矛盾糾紛;并針對(duì)一些法律政策解釋問(wèn)題,復(fù)雜重大的矛盾糾紛,邀請(qǐng)相關(guān)職能部門(mén)、當(dāng)事人所在村(單位)的領(lǐng)導(dǎo)和有一定威信的黨員群眾參加聽(tīng)證,通過(guò)協(xié)商,制定出完善的調(diào)解方案。針對(duì)一些牽制了大量精力,當(dāng)事人不肯訴訟又經(jīng)過(guò)多次調(diào)解未果的矛盾糾紛,鎮(zhèn)調(diào)解委員會(huì)經(jīng)過(guò)研究后,做出終結(jié)調(diào)解的決定,并告知當(dāng)事人通過(guò)法律途徑解決。

六、結(jié)論

楓橋的鎮(zhèn)、社區(qū)、村三級(jí)調(diào)解組織,通過(guò)訴前勸導(dǎo)制、逐級(jí)分類(lèi)調(diào)解制和相應(yīng)的預(yù)案制度,建立了有效的聯(lián)動(dòng)機(jī)制,實(shí)現(xiàn)相互配合,信息共享,避免重復(fù)勞動(dòng),保證矛盾糾紛的迅速調(diào)處;實(shí)際上就是通過(guò)建立立體化的調(diào)解組織來(lái)實(shí)現(xiàn)民間糾紛的快速解決。從楓橋“鎮(zhèn)村聯(lián)動(dòng)式”調(diào)解模式的實(shí)際運(yùn)行中,我們可以發(fā)現(xiàn):民間糾紛的調(diào)處解決,有利于形成基層群眾自我管理、自我發(fā)展、自我完善,有利于基層社會(huì)的發(fā)育和發(fā)展,有利于節(jié)約司法資源,減小社會(huì)運(yùn)行的成本。與此同時(shí),楓橋的調(diào)解工作已經(jīng)形成了事實(shí)上的“級(jí)別管轄”和“屬地管轄”,如形成了“三級(jí)調(diào)解”組織體系;同時(shí)調(diào)解案件的權(quán)限和程序更加類(lèi)似于民事案件的審判程序,出現(xiàn)了調(diào)解程序化趨勢(shì)。此外由《調(diào)解申請(qǐng)書(shū)》、《民間糾紛受理調(diào)解登記表》、《調(diào)查筆錄》、《調(diào)解筆錄》、《人民調(diào)解協(xié)議書(shū)》、《回訪記錄》、《卷宗》等系統(tǒng)紙質(zhì)文件構(gòu)成的“人民調(diào)解文書(shū)格式”,使調(diào)解的規(guī)范化上升到了一個(gè)前所未有的層面。另外,在糾紛橫跨多個(gè)調(diào)解組織的管轄的情況下,則出現(xiàn)了聯(lián)合調(diào)解委員會(huì)的形式,比如行業(yè)調(diào)解委員會(huì)和跨區(qū)域調(diào)解委員會(huì)。這些情況表明,基層社會(huì)的調(diào)解在國(guó)家法律的總體引導(dǎo)下正在進(jìn)行著“調(diào)解法制化”的過(guò)程。

注釋:

①季衛(wèi)東.調(diào)解制度的法律發(fā)展機(jī)制——從中國(guó)法制化的矛盾情境談起.調(diào)解、法制與現(xiàn)代性:中國(guó)調(diào)解制度研究.中國(guó)法制出版社.2001年版.第51頁(yè).

②本表為楓橋鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會(huì)2008年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù).

③本表根據(jù)1979年—2003年楓橋鎮(zhèn)鐘瑛村人民調(diào)解委員會(huì)所保存的檔案而制作.

④[美]黃宗智.清代的法律、社會(huì)與文化:民法的表達(dá)與實(shí)踐.上海書(shū)店出版社.2007年版.第8頁(yè).

⑤汪世榮主編.楓橋經(jīng)驗(yàn):基層社會(huì)治理的實(shí)踐.法律出版社.2008年版.第143頁(yè).

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