我國土地征收聽證制度的反思與重構(gòu)

朱光輝

摘要 我國土地征收聽證制度存在諸多缺陷,政府和被征地人在土地征收過程中溝通不足,在實(shí)踐中引發(fā)了大量的土地糾紛和矛盾。本文旨在反思我國土地征收聽證制度,提出重構(gòu)建議,以期對完善我國土地征收制度有所裨益。

關(guān)鍵詞 土地征收 聽證程序 聽證制度

中圖分類號:D922.1文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)11-052-02

一、 引言

近年來,隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化規(guī)模的擴(kuò)大,政府對土地的征收大有愈演愈烈之勢,征收土地在契合我國經(jīng)濟(jì)增長和城市發(fā)展的同時(shí),也日益滋生出各種有害于社會的“副產(chǎn)品”。我國憲法明確規(guī)定土地征收必須基于“公共利益”,但相關(guān)法律并沒有對“公共利益”的含義加以闡述,現(xiàn)實(shí)操作中“公共利益”極易被泛化,淪為一些政府官員肆意征收土地的“借口”。土地征收聽證制度的缺失與不足,使農(nóng)民在土地征收過程中沒有或者很難行使發(fā)言權(quán),許多人在失去土地后雖有不服,但也無能為力,只能“任人宰割”,土地糾紛和矛盾也因此不斷涌現(xiàn)。

我國處于社會轉(zhuǎn)型期,為了經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展征收一定的土地自然無可厚非,但征地不能只重結(jié)果,無視過程,只講效率,無視程序,必須堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀,與18億畝耕地的“生存底線”和數(shù)以萬計(jì)農(nóng)民的生活保障相比,經(jīng)濟(jì)一時(shí)的發(fā)展顯然是“微不足道”的?！奥犠C制度”是現(xiàn)代行政程序的核心,①該制度在征地過程中的殘缺阻斷了政府與和農(nóng)民交流的平臺,與民主法治與和諧社會的精神相左,建立和完善我國的土地征收聽證制度勢在必行。

二、現(xiàn)狀分析:我國土地征收聽證制度存在的問題

目前,我國的土地征收聽證沒有明確的法律依據(jù),有關(guān)土地征收聽證的規(guī)定主要體現(xiàn)在行政法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件中,即2002年實(shí)施的《征用土地公告辦法》、2004年實(shí)施的《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的規(guī)定》和《國土資源聽證規(guī)定》以及《廈門市征地工作程序》、《深圳市行政聽證辦法》等其他規(guī)范性文件。結(jié)合土地征收的司法實(shí)踐,我國土地征收聽證制度暴露出以下問題。

(一) 聽證沒有明確的憲法和法律依據(jù),立法層級過低

我國現(xiàn)行《憲法》第27條第2款規(guī)定:“一切國家機(jī)關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持,經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系,傾聽人民的意見和建議,接受人民的監(jiān)督,努力為人民服務(wù)?！庇袑W(xué)者認(rèn)為可將此作為我國土地征收聽證的憲法依據(jù),但筆者認(rèn)為不妥:該規(guī)定體現(xiàn)了人民主權(quán)原則,政治色彩過于濃厚,“聽取人民的意見和建議”,既不是行政機(jī)關(guān)的法定義務(wù),也不是對程序權(quán)利的法定保護(hù)。憲法是國家根本法,是政府正當(dāng)性的基礎(chǔ),土地聽證制度憲法依據(jù)的缺失將使政府征地程序的義理性受到極大的挑戰(zhàn)。

在法律的層面上,我國至今沒有統(tǒng)一的土地征收聽證制度規(guī)定,土地聽證依據(jù)的是錯(cuò)綜復(fù)雜的行政法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件,立法的不統(tǒng)一和層級過低使我國土地聽證立法隨意性較強(qiáng),立法缺位和沖突時(shí)常顯現(xiàn),這對本已“孱弱”的土地聽證制度無異是雪上加霜。

(二)沒有將“公共利益”納入聽證范圍,聽證體系不健全

依《國土資源聽證規(guī)定》規(guī)定,我國土地征收聽證的范圍僅限于征地補(bǔ)償安置聽證,具體包括擬定或者修改區(qū)域性征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的聽證和擬定擬征地項(xiàng)目的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置方案的聽證兩種,但這兩種聽證均是針對土地征收后的補(bǔ)償安置進(jìn)行的,農(nóng)民對“為何征地”并無發(fā)言權(quán)。“公共利益”作為政府征地的目的條件已成為憲政國家的通常做法,將“公共利益”納入到聽證程序也幾乎成為世界各國的共識。我國憲法和法律規(guī)定政府征收土地必須基于公共利益,但對什么是公共利益,怎樣確定公共利益卻語焉不詳。

(三)土地征收聽證的通知程序過于簡單

《國土資源聽證規(guī)定》規(guī)定行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在舉行聽證會30日前向社會公告聽證會的時(shí)間、地點(diǎn)、內(nèi)容等,且應(yīng)當(dāng)采用書面形式告知行政相對人有申請聽證的權(quán)利,行政相對人應(yīng)當(dāng)在被告知后5個(gè)工作日內(nèi)向聽證機(jī)構(gòu)提出書面申請,否則視為放棄聽證?！昂饬啃姓ㄖ獣欠穹弦蟮臉?biāo)準(zhǔn)是,看其是否合理地告知了當(dāng)事人審訊所要涉及的有關(guān)問題,即看這個(gè)通知書是否足以使當(dāng)事人有可能準(zhǔn)備辯護(hù)。”②依此標(biāo)準(zhǔn),我國土地征收聽證的通知程序存在如下問題:一是征地實(shí)踐中,通知的對象是村(居委會),這很可能造成具體的被征地人對自己權(quán)利的不了解;二是5個(gè)工作日的聽證申請期過于倉促,被征地人不能作出充分的準(zhǔn)備,即使召開聽證會,其效果也不免大打折扣。

(四)土地征收聽證主持人的獨(dú)立性不夠

我國的聽證一般由一名聽證員組織,必要時(shí),可由三或五名聽證員組織,聽證員由主管部門指定。聽證設(shè)聽證主持人,在聽證員中產(chǎn)生,但須是聽證機(jī)構(gòu)或者經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的有關(guān)負(fù)責(zé)人。由行政機(jī)關(guān)有關(guān)負(fù)責(zé)人擔(dān)任聽證主持人存在不恰當(dāng)之處:首先,他們與行政機(jī)關(guān)有著共同的利益,其在主持聽證時(shí)不具有獨(dú)立的法律地位;其次,從實(shí)際操作來看,如果當(dāng)事人要求聽證主持人回避,該申請由誰來決定呢?③這些問題不容忽視。

(五)聽證筆錄的法律效力沒有保障

聽證筆錄如實(shí)記載了聽證的過程,應(yīng)該成為作出行政決定的依據(jù),實(shí)現(xiàn)對行政機(jī)關(guān)的約束?！秶临Y源聽證規(guī)定》規(guī)定:“記錄員應(yīng)當(dāng)將聽證的全部活動記入筆錄”?！爸鞴懿块T在擬定或者修改的區(qū)域性征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、報(bào)批擬定的擬征地項(xiàng)目補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置方案、非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用基本農(nóng)田方案時(shí),應(yīng)當(dāng)附具聽證紀(jì)要或聽證筆錄”。這里只規(guī)定附具,但所附聽證筆錄并無法律效力。

應(yīng)松年教授認(rèn)為,制定法所規(guī)定的對沒有列入聽證記錄的證據(jù)一律不得加以考慮的原則必須得到遵守,否則聽證的權(quán)利就變得毫無意義,如果決定者在作出處分時(shí)隨意背離記錄,則在正式聽證中提出的證據(jù)和辯論,便無任何價(jià)值。④即在聽證筆錄缺乏法律約束力的情況下,聽證紀(jì)要無異于一紙空文,土地聽證只能流于形式。

(六)免于聽證的規(guī)定不完善

《國土資源聽證規(guī)定》第5條規(guī)定:“法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定應(yīng)當(dāng)聽證的事項(xiàng),當(dāng)事人放棄聽證權(quán)利或因情況緊急須即時(shí)決定的,不組織聽證”。筆者認(rèn)為該規(guī)定存在不合理因素:首先,《國土資源聽證規(guī)定》屬部門規(guī)章,如果法律法規(guī)對應(yīng)當(dāng)組織聽證的事項(xiàng)作出了規(guī)定,組織聽證便成為聽證組織機(jī)構(gòu)的義務(wù),那么部門規(guī)章何以自創(chuàng)出不組織聽證的情形?其次,現(xiàn)行體制下,農(nóng)民在征地過程中參與的程度非常有限,有權(quán)談補(bǔ)償條件的只是以三四個(gè)鄉(xiāng)村權(quán)力人物為代表的集體,那么什么人的表現(xiàn)可以看做是對聽證權(quán)利的放棄?恐怕很難說清。再次,對于什么是情況緊急,該規(guī)定中也缺乏相關(guān)解釋。

三、制度重構(gòu):完善我國土地征收聽證制度的幾點(diǎn)建議

(一)明確土地征收聽證制度的憲法和法律依據(jù)

政府征收的強(qiáng)制性是對公民財(cái)產(chǎn)權(quán)最大程度的制約,政府征收土地的公共目的性和征收的補(bǔ)償與安置必須在公眾參與中體現(xiàn),在正當(dāng)程序中接受檢驗(yàn),在憲法中強(qiáng)調(diào)土地征收的正當(dāng)法律程序,可以提高土地征用聽證制度的立法層次,從根本法的高度保障被征地人的程序權(quán)利,使土地立法實(shí)現(xiàn)有憲可依。故筆者建議將我國現(xiàn)行《憲法》第13條第3款修改為:“國家為公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償,但必須遵守正當(dāng)法律程序”。

在法律層面,全國人大可以制定《土地征收法》,用專章對土地征收的程序加以規(guī)定,并將土地征收聽證程序作為該章中最重要的一節(jié),對土地征收聽證的目的、申請、參與等具體制度進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定,從而在法律層面上明確我國土地征收聽證制度的依據(jù)。

(二)完善土地聽證的通知程序,保障相對人的知情權(quán)

首先,土地征收剝奪了農(nóng)民的土地使用權(quán),對農(nóng)民的利益造成了重大影響,他們有權(quán)獲得通知,因此。應(yīng)將通知的對象從村集體具體到個(gè)人,以更好地尊重和保障公民的“主體性”和知情權(quán)。

其次,通知可以采用貼告示、發(fā)布公告等方式進(jìn)行,但公告中必須將所有被征地人和利害關(guān)系人一一列出。有學(xué)者建議通過掛號信的方式將通知逐一寄發(fā),本人覺得無此必要:一是這種方式成本很高;二是若通知“假于他人之手”,滅失的風(fēng)險(xiǎn)提高,效果不見得會好。

再次,應(yīng)適當(dāng)延長通知公告的期限和聽證申請期限,使被征地人有充足的時(shí)間準(zhǔn)備聽證事項(xiàng),并賦予被征地人查閱、摘抄和復(fù)制行政機(jī)關(guān)據(jù)以作出征收決定的相關(guān)材料和文件的權(quán)利。

(三)將土地“征收目的”納入聽證程序,擴(kuò)大聽證范圍

完善我國的土地征收聽證制度,應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大征收聽證的事項(xiàng),將“征地目的”納入聽證范圍,而不應(yīng)只局限于補(bǔ)償事項(xiàng)的聽證。首先,土地是農(nóng)民賴以生存發(fā)展的根本,征收土地將使農(nóng)民喪失基本的生產(chǎn)資料,影響農(nóng)民的重大財(cái)產(chǎn)利益,其有權(quán)參與土地聽證;其次,“公共利益”的內(nèi)含尚未有明確的法律界定,實(shí)踐中的大部分征地被用于房地產(chǎn)建設(shè)、娛樂場所等商業(yè)性開發(fā),而非公共利益的實(shí)現(xiàn)。只有將土地“征收目的”納入聽證范圍,才能從真正意義上保障被征地人的利益,促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定。

(四)建立聽證主持人制度,實(shí)現(xiàn)職能的“相對分離”

中立性的原則是程序的基礎(chǔ)。⑤筆者認(rèn)為可從以下方面完善我國聽證主持人制度:1、以現(xiàn)有各級政府法制機(jī)關(guān)為依托,選拔聽證主持人。首先,聽證主持人應(yīng)當(dāng)是國家公務(wù)人員;其次,聽證主持人必須是熟知法律事務(wù)的人;再次,各級人民政府法制機(jī)關(guān)是相對獨(dú)立的部門。2、聽證主持人須具備特定的資質(zhì):(1)聽證主持人應(yīng)與聽證事項(xiàng)不具有利害關(guān)系,不是聽證事項(xiàng)的經(jīng)辦人或經(jīng)辦機(jī)構(gòu)工作人員。(2)聽證主持人必須具備較高的法律、道德和專業(yè)素質(zhì)。(3)聽證主持人的職務(wù)和職位必須保持相對獨(dú)立。

(五)建立案卷排他制度,確保聽證筆錄的法律效力

各國對聽證筆錄法律效力的規(guī)定主要有兩種:一種是對行政機(jī)關(guān)的決定有一定的約束力,行政機(jī)關(guān)應(yīng)對之斟酌,但不必以之為根據(jù),如德國和臺灣地區(qū);另一種是美國的案卷排他性原則,即“唯一專有記錄”,行政機(jī)關(guān)的決定必須依案卷作出,不能在案卷之外以當(dāng)事人不知道或沒有論證的事實(shí)為根據(jù),否則決定無效。我國行政權(quán)強(qiáng)勢,公民權(quán)利較為軟弱,故美國模式對我們更具借鑒意義。1.應(yīng)當(dāng)在法律中明確規(guī)定土地征收的決定和補(bǔ)償安置,必須依據(jù)聽證筆錄作出,而非僅附具聽證筆錄。2.建立土地征收聽證結(jié)果的反饋和事后監(jiān)督機(jī)制以制約行政機(jī)關(guān)。3.建立對不按聽證筆錄裁決,濫用行政權(quán)力人員的責(zé)任追究機(jī)制,確保聽證筆錄收到實(shí)效。

(六)明確免除聽證事項(xiàng)的法律規(guī)定

各國立法對聽證免除事項(xiàng)的規(guī)定主要有:1.涉及國家安全的決定;2.對當(dāng)事人有利或影響輕微無聽證必要的決定;3.緊急情況;4.可以通過計(jì)算、實(shí)驗(yàn)等方式解決事實(shí)爭議的。⑥

基于對公共利益和國家安全的考慮,立法應(yīng)排除不適合聽證的行為,但也要防止該例外的過分?jǐn)U大。筆者認(rèn)為可以從以下方面考慮:1.為國家安全須及時(shí)征地的;2.基于重大公共利益須立即決定的;3.對當(dāng)事人有利的決定;4.通過計(jì)算、實(shí)驗(yàn)等方式可解決事實(shí)爭議的。

四、 結(jié)束語

“中國農(nóng)村改革之父”杜潤生老先生曾說:“中國的改革要過兩關(guān),一個(gè)市場關(guān),一個(gè)民主關(guān)”,我國市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)已取得舉世矚目的成就,但民主法治建設(shè)卻相對滯后。土地聽證制度是對公民知情權(quán)、參與權(quán)的保障,是“依靠民眾,傾聽群眾意見”民主精神的體現(xiàn),完善該制度即是對民主法治建設(shè)的重要貢獻(xiàn),這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要循序漸進(jìn)的改革和矢志不渝的努力。

注釋:

①④應(yīng)松年.行政程序法立法研究.北京:中國法制出版社.2001.

②章劍生.論行政相對人在行政程序中的參與權(quán).浙江大學(xué)公法與比較法研究所.公法研究(2).北京:商務(wù)印書館.2004.

③楊惠基.聽證程序理論與實(shí)務(wù).上海:上海人民出版社.1997.

⑤季衛(wèi)東.法律程序的意義——對中國法制建設(shè)的另一種思考.中國法制出版社.2004.

⑥王萬華.行政程序法研究.北京:中國法制出版社.2000.