當前檢察機關訴訟監(jiān)督權(quán)的配置及其問題

潘文娣　鄧洪濤

摘要:根據(jù)《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》,結(jié)合工作實踐,分別從偵查監(jiān)督、刑事審判監(jiān)督、刑事執(zhí)行監(jiān)督等方面對當前檢察機關執(zhí)法司法監(jiān)督權(quán)進行分解,從公正、效率等角度分析檢察監(jiān)督權(quán)配置模式在刑事訴訟過程中的意義和存在的問題,提出相關意見和建議。

關鍵詞:檢察機關;訴訟監(jiān)督權(quán);司法監(jiān)督權(quán)

中圖分類號:D92文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2009)30-0214-02

1.偵查監(jiān)督權(quán)。(1)立案監(jiān)督由批捕部門、公訴部門和控申部門行使。其中人民檢察院發(fā)現(xiàn)公安應當立案而不立案的,由批捕部門監(jiān)督;當事人控告公安不立案的,由控申部門與批捕部門聯(lián)合監(jiān)督;公安不應立案而立案的,批捕和公訴部門發(fā)現(xiàn)后,均可監(jiān)督。(2)對偵查活動、偵查措施和偵查機關強制措施的監(jiān)督由批捕、公訴部門行使。(3)對偵查羈押期限和偵查辦案期限的監(jiān)督由監(jiān)所檢察部門行使。

2.刑事審判監(jiān)督權(quán)。(1)對法庭審判過程的監(jiān)督由公訴部門行使。(2)對審判期限的監(jiān)督由監(jiān)所檢察部門行使。(3)對生效裁判的監(jiān)督由公訴部門或者二審監(jiān)督部門行使。當事方對生效裁判提出申訴的,視不同情況先由控申部門、監(jiān)所檢察部門和公訴部門辦理,需要抗訴的,仍由公訴部門行使。(4)對減刑、假釋裁定的監(jiān)督未明確行使部門,實踐中交由監(jiān)所檢察部門行使。

3.刑事執(zhí)行監(jiān)督權(quán)?！兑?guī)則》沒有明確各項監(jiān)督權(quán)的行使部門,只是規(guī)定了監(jiān)督的具體事項:(1)無罪和免除刑事處罰之判決、罰金、沒收財產(chǎn)、剝奪政治權(quán)利、管制、拘役、緩刑和死刑的執(zhí)行。(2)看守所收押、監(jiān)管、釋放、交付執(zhí)行嫌疑人、被告人的活動。(3)監(jiān)獄、未成年犯管教所、拘役所收押罪犯的活動。(4)執(zhí)行機關的獄政管理教育改造活動。(5)對罪犯暫于監(jiān)外執(zhí)行的決定。(6)監(jiān)獄、未成年犯管教所、拘役所、看守所釋放罪犯或在押人員的活動。(7)法院交付執(zhí)行等其他與執(zhí)行有關的職權(quán)活動。

從實踐來看,上述第2～7點以及對減刑、假釋裁定的監(jiān)督均由監(jiān)所檢察部門或者專門的派出檢察院行使;自社區(qū)矯正制度實施以來,第1點中對暫于監(jiān)外執(zhí)行、剝奪政治權(quán)利、管制、拘役和緩刑的監(jiān)督也由監(jiān)所檢察部門行使。

4.其他監(jiān)督權(quán)。刑檢監(jiān)督權(quán)中,公安對不批捕提出的復議由批捕部門辦理;公安對不起訴提出的復議由公訴部門辦理,當事人對不起訴提出的申訴未確定辦理部門,實踐中由控申部門辦理;對自偵部門立案活動、偵查活動的監(jiān)督由批捕、公訴部門行使;對其偵查羈押期限和辦案期限的監(jiān)督由監(jiān)所檢察部門行使。民事和行政訴訟監(jiān)督權(quán)由民行檢察部門行使,勞動教養(yǎng)監(jiān)督權(quán)由勞教檢察處行使。

(一)偵查、審判監(jiān)督權(quán)應否與批捕、公訴權(quán)合并配置

對當前執(zhí)法司法監(jiān)督權(quán)配置現(xiàn)狀爭議最大的是偵查監(jiān)督權(quán)與審判監(jiān)督權(quán)的配置問題。目前偵查監(jiān)督權(quán)與審判監(jiān)督權(quán)在配置上具有兩個特點:一是權(quán)力由多個部門配合行使,二是批捕和公訴部門實行刑事司法權(quán)與執(zhí)法司法監(jiān)督權(quán)的合并行使。對此,不少人首先質(zhì)疑監(jiān)督權(quán)和司法權(quán)合并行使的公正性,認為公訴人既起訴案件同時又監(jiān)督法官會影響司法獨立,進而成為法官上的法官,就是這種觀點的集大成者。但是從世界各國對檢察權(quán)的配置來看,其實多數(shù)國家都賦予了檢察機關一定的監(jiān)督權(quán)力,包括對偵查的監(jiān)督,對審判的監(jiān)督,甚至還包括對行政執(zhí)法的監(jiān)督,只是在不同的國家監(jiān)督的側(cè)重點和范圍有所不同,例如法國、俄羅斯等[1]。聯(lián)合國《關于檢察官作用的準則》第11條也規(guī)定,檢察官要“在調(diào)查犯罪、監(jiān)督調(diào)查的合法性,監(jiān)督法院判決的執(zhí)行和作為公眾利益的代表行使其他職能中發(fā)揮積極作用?！?/p>

有觀點認為,從有利于檢察職權(quán)得到更好履行的角度來看,應該將偵查監(jiān)督職能與審判監(jiān)督職能從批捕和公訴部門中剝離出來,剝離后的批捕和公訴部門合并成立“公訴局”,所有的訴訟監(jiān)督權(quán)則統(tǒng)一交由“訴訟監(jiān)督局”行使[2]。前面我們談到過,分工并不總是能帶來工作效益的總體提高,因此執(zhí)法司法監(jiān)督權(quán)與刑事司法權(quán)是分還是合,關鍵要看哪種配置更加有利于總體的工作效益。

偵查、審判監(jiān)督權(quán)與批捕、公訴權(quán)合并行使的最大優(yōu)勢在于快捷、方便,投入小:(1)由于批捕人員要審查偵查卷宗,公訴人不但要審查偵查卷宗,還要直接參與法院審判,因此他們對于偵查和審判中的違法情況,能夠直接接觸與了解,在獲取違法信息方面,他們的成本可以歸零。(2)由批捕、公訴人直接提出糾正違法意見,比之由專門的監(jiān)督人員進行監(jiān)督會更加及時和快捷,一般情況下效果也更好。因為他們是檢察機關獲取偵查、審判違法信息的第一人,而如果由專門人員進行監(jiān)督,勢必要發(fā)生信息的傳遞,這一傳遞過程一方面要投入成本,另一方面也要消耗時間。比如在審查批捕過程中發(fā)現(xiàn)強制措施或者某偵查措施違法、不當,批捕人員直接向其提出糾正意見,就能及時確保訴訟的正常進行。(3)專門人員對違法信息的審查判斷一方面重復了批捕和公訴人對信息的判斷過程,有浪費之嫌,另一方面也要消耗時間。(4)專門人員對批捕、公訴人的溝通和反饋,以及兩者意見不一情況下的協(xié)調(diào)都將產(chǎn)生新的耗費。

但是偵查、審判監(jiān)督權(quán)與批捕、公訴權(quán)合并行使無法解決以下問題:

1.由當事人控告、申訴引發(fā)的監(jiān)督,交給批捕、公訴人行使并不利于效益。因為這種信息是由當事人通過控申部門傳遞到檢察機關的,批捕、公訴人如果要辦理,就必須開展新的審查工作,這與專門人員開展審查相比,成本是一樣的,但是批捕、公訴人不僅僅負有偵查、審判監(jiān)督的職能,他的專門素質(zhì)和能力也主要不是用來履行偵查、審判職能的,此外,當事人的控告和申訴很可能產(chǎn)生其后的息訴罷訪問題,這會牽扯批捕、公訴人更多的精力,而如果一項監(jiān)督工作需要批捕、公訴人付出額外的時間和精力來開展,以至于可能影響到批捕、公訴職能的履行節(jié)奏,那么總體上講就是不效益的。從實際情況來看,批捕、公訴人無法直接掌握的違法情況,也都是另辟蹊徑來開展監(jiān)督的,例如刑事訴訟規(guī)則把對偵查羈押的監(jiān)督配置給監(jiān)所檢察部門來行使,對當事人控告引發(fā)的立案監(jiān)督和再審監(jiān)督,則先由控申部門或監(jiān)所檢察部門行使。

2.偵查、審判監(jiān)督權(quán)與批捕、公訴權(quán)合并行使有時也不利于保障監(jiān)督的實際效果。所謂監(jiān)督的實際效果,是指被監(jiān)督者根據(jù)監(jiān)督者的意圖糾正自身違法行為的糾正程度,糾正的力度越大,那么表明監(jiān)督的實效越明顯。由于監(jiān)督者不能代替被監(jiān)督者履行其職權(quán)行為,所以要增加監(jiān)督實效,監(jiān)督者只能通過各種溝通方式去促使和影響被監(jiān)督者。有時候由于被監(jiān)督者的抵觸,這種后續(xù)工作需要占據(jù)更多的時間和精力。例如,對于提出糾正意見后,被監(jiān)督者不反饋、不糾正或者糾正不到位,監(jiān)督者就勢必要與被監(jiān)督者多幾次交鋒,才能確保實效,而這項任務交給批捕、公訴人去做,顯然又占據(jù)了其履行批捕、公訴職能的時間和精力。

由此可見,在批捕、公訴人獲取違法信息方便、快捷,而且能夠馬上產(chǎn)生監(jiān)督實效的情形,由批捕、公訴人直接履行偵查、審判監(jiān)督權(quán)更為效益,其余情形,由專門人員來履行偵查、審判監(jiān)督權(quán)則更顯效益。將偵查、審判監(jiān)督權(quán)從批捕、公訴人手上完全剝離是值得商榷的。

(二)控申部門參與立案監(jiān)督引發(fā)的問題

《規(guī)則》將當事人控告引發(fā)的立案監(jiān)督交由控申部門進行實質(zhì)審查,對于認為需要說明不立案理由的,再轉(zhuǎn)交批捕部門辦理。這種職權(quán)分配的好處在于:如果控申部門認為不需要立案的,就不必再將案件轉(zhuǎn)交到批捕部門,并同時承擔起息訴罷訪的任務,從而減輕了批捕部門的責任。但一旦控申部門把案件轉(zhuǎn)交給批捕部門,這種分配就會出現(xiàn)問題:一是控申部門將案件轉(zhuǎn)給批捕部門后,批捕部門是否即應按照控申部門的意見,要求公安說明理由?換言之,批捕部門是否需要再次審查以形成自己的意見和看法?從規(guī)定的精神來看,肯定是需要的,因為如果批捕部門就是控申部門與公安之間的“傳聲筒”,那么批捕部門其后對公安的理由說明情況就不應具有審查判斷職能,更談不上要求公安立案。而這樣一來,就意味著對同一個任務從同一種角度先后配置了兩種資源進行重復工作。而且一旦兩個部門意見不一,最終的解決途徑無非是尋求檢察長或檢委會的意見,這就徒然地增加了領導決策層的工作量。二是批捕部門將同意公安不立案理由的情況通告控申部門后,控申部門是否即應按照批捕部門的意見轉(zhuǎn)告被害人?從規(guī)定的精神來看,控申部門是沒有審查和異議權(quán)的,只能將結(jié)果無條件告知被害人。但問題在于控申部門的初始意見是認為應當立案的,至少是認為案件存在著較大的犯罪嫌疑,否則就不會形成“應當要求公安說明理由”的意見,而且這種意見是在一定的調(diào)查、搜集證據(jù)材料的基礎上形成的。而批捕部門的意見與控申部門的初始意見相左,作為案件的親歷部門,不給其一定的異議權(quán)說不過去,而且很容易在兩個部門之間產(chǎn)生矛盾。如果給其異議權(quán)則又導致重復配置資源和增加領導層工作量的問題。

(三)公訴、控申、監(jiān)所檢察部門共同參與再審監(jiān)督引發(fā)的問題

刑事訴訟規(guī)則將不同情況下當事方對生效裁判的申訴交由公訴、控申和監(jiān)所檢察部門先行審查,認為需要再審的,再統(tǒng)一交由公訴部門辦理。這種職權(quán)分配與第(二)點中控申部門參與立案監(jiān)督的職權(quán)分配存在著同樣的問題,茲不贅述。