“重塑實驗室” 的歷史定位及對中國的啟示

范時杰

[摘要]克林頓政府的重塑政府改革是一場美國歷時最長的改革,其中重塑實驗室的設立和運行對整個改革發(fā)揮了重要作用?文章試圖通過對重塑實驗室的由來和內涵的分析,認識實驗室在改革中的功效(干的更好?成本低廉?部門精簡),進而對重塑實驗室理念?作用的反思,以啟迪中國的行政改革?

[關鍵詞]重塑實驗室;改革;規(guī)避;功效

[中圖分類號] C912.3[文獻標識碼] A

[文章編號] 1673-0461(2009)12-0088-06

1993年,克林頓政府為了提升社會公眾對政府的信任,增強美利堅民族的凝聚力,清晰國民意識,孕育國家認同,形成以政府為標志的身份特征,一掃政府頹廢的形象,進行了一場美國歷時最長的行政改革,即我們所說的重塑政府運動?對美國政府來說,重塑政府運動是前所未有的一場艱巨的挑戰(zhàn),“當克林頓政府在美國發(fā)起這場運動時,它在很大程度上被政治化了?”[1]如何使政府行政柳暗花明又一村,擺脫行政危機,完全立足于使聯(lián)邦政府行政花費最小?效率最高?回應性強的行政績效訴求,改變聯(lián)邦政府在公眾眼中的無能?懶散?除了收稅和花費納稅人的錢以外一無是處的負面形象,成為克林頓政府最為關注的問題?在這么一場具有時代意義和歷史意義的改革中,不僅需要改革者飽含披堅執(zhí)銳的改革勇氣,更需要一種循序漸進的高超的改革技巧?整個重塑政府的改革過程中,充滿著暗礁和風險,“席卷式的改革在更快的時間內觸動了更多的政府部門?……它所帶來的沖突,改革更多的是改變官僚的行為而非改變政府工作機構和流程?”[1]克林頓政府探尋了多種改革的途徑與方式,以期有效地推進整個改革的步伐和進程,其中“重塑實驗室”在整個改革進路中功不可沒?

一?“重塑實驗室”的內涵

對于這次重塑政府改革的目標,在克林頓政府改革初期就已經(jīng)設立,“我們的目標是使整個聯(lián)邦政府開銷最小?效率最高,改變美國國家官僚機構文化的自足自樂的官僚作風,使其擁有倡議權和得到合理授權?”[2]通過引入顧客至上?取消繁文縟節(jié)?雇員授能授權?解除規(guī)制等市場化經(jīng)營理念,以實現(xiàn)這個目標?但是這個目標的實現(xiàn)是艱難困苦的,如何玉汝而成,未為可知?關鍵的落腳點就是如何建立各種相應的重塑機構,來協(xié)調?組織整個重塑改革進度,策劃改革大綱,指導和引領政府重塑?順理成章地重塑實驗室的概念就從國家績效評估(National Partnership for Reinventing Government or The National Performance Review)報告的倡議中孕育而生了?因此,1993年8月1號,副總統(tǒng)戈爾要求各個政府機構和部門的負責人組建2或3個項目小組?團體組成實驗室,在政府機構內部試點重塑政府的理念,這就是重塑實驗室的由來?一定意義上講,重塑實驗室就是一個“各政府機構的組合,探索提供公共服務的新型途徑,進行實踐創(chuàng)新,而且被授權規(guī)避政府機構內部規(guī)章制度?”[3]

同時,戈爾對重塑實驗室所要發(fā)揮的作用和功效也進行了明確的表述:“重塑實驗室的要點在于探索合適基點,選擇部分不過多震動我們整個政治雇員的領域進行改革,使政府雇員重新安排其工作程序來較好地實現(xiàn)工作使命?這些工作領域還必須能夠全面地分配權威和責任,以刺激取代規(guī)制,以顧客的滿意度來衡量工作績效?”[4]從整個克林頓政府重塑政府運動中看,重塑實驗室是一個臨時性的指導這次改革的機構,同時也是將各種試點的改革方案予以實施和試驗的場所?在特定的部門進行指導改革獲取成功之后,這些實驗室的重塑任務也就結束,整個實驗室的機構和地位也就終結?在這個特定性質確定后,重塑實驗室與其他日常行政機關的關系也就明朗化了?它首先是從日常行政機構中脫胎而來,經(jīng)過一番機構和組織間的排列與優(yōu)化,進行宏觀和綜合的調控和指導行為,引導日常行政機構進行重塑政府改革,使之削減費用和冗員,減少行政環(huán)節(jié)和政府成本?這種和日常行政機構相輔相成,合理配置提升的角色定位是其最大的特色?根據(jù)戈爾的指示,所有國家績效評估任務小組?各聯(lián)邦機構先后在全國設立了100多個重塑實驗室,這是在克林頓第一總統(tǒng)任期時所完成的重塑實驗室數(shù)目?這些實驗室涉及了重塑政府改革的大部分政府項目?程序?體系和理念?他們一開始就獲得了來自行政部門高級領導的支持,被授權來引領整個改革的進程?在戈爾報告出臺后,1993年在馬里蘭州的狩獵谷召開了美國第一次重塑實驗室學術代表大會,對重塑實驗室第一次做出了官方的定義:“重塑實驗室就是取消繁文縟節(jié),超越顧客預期,取消對政府雇員革新?創(chuàng)造的束縛的一個場所?”[4]到1998年2月,重塑政府改革的前沿陣地上有325個重塑實驗室,遍及所有的聯(lián)邦政府的各個部門,涉及人員編制更是占了聯(lián)邦政府雇員的15%左右,整個改革過程中重塑實驗室利用的政府預算或經(jīng)費也相當也可觀,在整個克林頓政府任期內成為一個獨領風騷的機構設置?因此,實驗室成為橫跨美國聯(lián)邦政府各機構和組織的小組,被一致公認為引導美國下一個世紀政府改革的燈塔?

從現(xiàn)實層面來說,由于改革的需要而創(chuàng)造了重塑實驗室,以之指導?試點改革,但從理念層面來講,設立重塑政府實驗室是對不適應新時期公共治理的政府官僚文化的一種反動?在原有的科層制的官僚體系中,按職劃崗?權責僵化?等級制?缺乏彈性?創(chuàng)造性缺失,更不用說人本管理的意識,嚴重束縛了政府雇員的主動性?積極性,使員工的潛力和創(chuàng)造力沒有發(fā)揮,加之行政機構的繁文縟節(jié)和品類繁多的內部規(guī)章制度,嚴重影響了行政機構的肌體健康,故NPR的專家顧問奧斯本大力提倡摒棄官僚制,創(chuàng)造企業(yè)式商業(yè)化管理模式?但若全面改革,勢必遭到前所未有的行政阻力,欲速則不達,使整個改革舉步維艱?而有重點地突破,在改革技巧上采取重塑實驗室這種試點改革,不可謂不是明智之舉?

植根于重塑實驗室,根據(jù)戈爾報告的要求,其試點的理念是顧客至上和引入市場機制?作為重塑實驗室,顧客至上就是滿足顧客要求,對公務員或政府雇員授權來有效支配?管理社會公共資源,根據(jù)實際工作變化需要和顧客需求,提供服務,增強政府機構的回應性?提高行政效率,同時也發(fā)揮雇員自身的主動性?積極性,使雇員的潛力和創(chuàng)造力得以最大化施展?其次,引入市場機制對重塑實驗室來講,就是以最佳的商業(yè)運作模式管理部分政府機構或部門,削減繁文縟節(jié),進行常識管理?這樣的路徑,使聯(lián)邦政府的300多個重塑實驗室集中了NPR草根支撐的重塑的努力和效果?所以,這些實驗室也被政府雇員戲稱為“從行政規(guī)章制度中解放出來,這是整個重塑政府改革的生命線,”一些政府文件也宣稱“重塑實驗室是席卷了整個政府機構領域的一種新管理文化的主要表現(xiàn)形式?”[5]

以上討論的僅是重塑實驗室外在表現(xiàn)形式,而對其內涵進行描述性定義,其還具有廣義的定義?在具體的政治改革實踐中,國家績效評估任務小組根據(jù)改革形勢發(fā)展?改革目標的設定,對重塑實驗室又進行了廣義的界定:“重塑實驗室是一個革新組織或機構,使其監(jiān)測重塑政府的倡議,進而成為其他機構重塑的典范?重塑實驗室被授權引入激進的商業(yè)模式等新方法進行實驗,同時與其他政府部門分享其實驗的理念?成功的經(jīng)驗和失敗的教訓?”[4]這種對重塑實驗室內涵的進一步廓清,將其外延合理地順延,有利于重塑實驗室本身引入新的管理理念,進行內部管理創(chuàng)新,打破傳統(tǒng)官僚體制的束縛,摒棄機構內部規(guī)章制度和繁文縟節(jié)的襲擾,從卷帙浩繁的文山牘海和官僚文化中解脫出來,規(guī)避政府機構內在的游戲規(guī)則的制約,減少行政成本,行之有效地在合理時空范圍內大刀闊斧地對政府進行重塑?

從來自國防部的重塑實驗室的運行數(shù)據(jù)來看,聯(lián)邦層面的1/3的重塑實驗室集中到了國防部,并對國防部進行全方位的改革,正是由于使用了廣義定義,使各實驗室直接地引介員工和領導之間的合理對話?持續(xù)改進?全面質量管理?自治團隊?參與管理?注重激勵?扁平化組織?交叉訓練和府際分權等全新理念?所以重塑實驗室也就自然而然的成為“新實踐?過程和程序的實驗與運行的場所?”[5]在聯(lián)邦審計署獨立的調查中,120多個國防部重塑實驗室中有88個被認為很好地完成了使命,使相應的指導部門得到瘦身或改革,部門的績效和工作效率?執(zhí)行力顯著提升?

二?“重塑實驗室”的功效

重塑實驗室的功效是和整個重塑政府改革運動緊密聯(lián)結在一起的,許多對重塑政府改革持批判態(tài)度的學者們認為,重塑實驗室在多年的運行中,其功效和作用體現(xiàn)更多的是被描述成一個個動聽的故事,而這些故事被荒謬地抽象成重塑改革的成就,重塑政府的支持者們故意回避了動聽故事背后改革?重塑的實質?但事實上,重塑實驗室所提供的故事正反映了實驗室引介重塑理念后改革發(fā)揮功效之所在,何況故事本身就是現(xiàn)實中發(fā)生的一件件活生生的事件?所有的聯(lián)邦層面的機構共組成的300多個重塑實驗室,他們“探索革新方法,被授權可以規(guī)避來自機構內部的規(guī)章制度的制約?”[6]從這個維度上講,實驗室為整個重塑政府改革注入了生機與活力,改變了改革的進程?動植物健康監(jiān)測中心得以改變原有工作模式,建立自治管理團隊,邁阿密州航空局建立伙伴聯(lián)盟,減少毒品走私和候機時間等等,諸如此類?這些故事都是重塑實驗室給相關部門嫁接了公共選擇?委托-代理?交易費用等市場經(jīng)營理念,并在部門內部生發(fā)?孕育?分娩而來?

正如戈爾在國際重塑政府大會上所說,“正如我所說,1992年準備打響重塑政府這場戰(zhàn)役時,我們已經(jīng)開始正視來自基層的對改革的呼聲日益高漲?要求改革的壓力與日俱增,這足以使我們窒息?公民對高稅收和通貨膨脹極為不滿,我們國家的犯罪率和財政赤字不斷增加,而社會福利卻日漸萎縮,國民經(jīng)濟進入大蕭條中?這不僅是對政府的一場信任危機,更是對我們政府解決普遍存在的問題的能力的考驗?”[7]美國政府借用了各種改革形式和技巧,采用了重塑實驗室的方法,使競爭?重建信任?以更小成本造就更多產(chǎn)出?增加公民社會的力量成為可能,進而改革進程得以推進?

通過重塑改革中對重塑實驗室邊際收益和邊際功效的考量,推進了改革的步伐,對副總統(tǒng)戈爾?其他行政高級官員付出的努力以及實驗室倡議的透明性來說,均有助于整個改革的攻堅,消除障礙?困難和組織慣性,成為整個改革進程中至關重要的變革努力?此外,重塑實驗室的設立,已為剩下的政府機構改革設定了改革的日程表,滿足了對整個改革步驟關心的公眾的期望,同時使將來的進一步改革具有操作性?可預見性,讓所有關注和研究重塑政府改革的公眾明確重塑后政府機構的具體模式?績效以及諭示其余政府部門一個好政府是如何塑造而成的?

重塑實驗室的角色就自然增添了這樣一種效用:實驗室必須直接面對公眾服務的接受者和納稅人,提供各種公眾所需的公共物品和服務,履行政府在現(xiàn)實中最重要的責任?在各種改革的推進過程中,重塑實驗室是一個尖銳的批評者,處于改革的浪尖之上,總結?歸納和吸取改革中的寶貴經(jīng)驗?教訓,給其他部門以啟迪?

具體來說,重塑實驗室在改革中發(fā)揮的作用是顯著的?

(1)干得更好?聯(lián)邦層面325個重塑實驗室提供公共服務的手段更新,提出新型服務理念,已經(jīng)成功地提供了4,000多種顧客服務標桿?通過實驗室引入了高新技術和網(wǎng)絡技術,在退役軍人和老兵委員會,建立電子鏈接,減少了服務等候和預約時間;郵政系統(tǒng)引入了“移動指引”和“歡迎平臺”,減低了郵政服務的成本,減少了服務時間,提高了服務質量?在采購部門,政府采購改革也使采購的流程趨向流線型,更高效?

(2)成本低廉?克林頓政府宣稱,若所有重塑實驗室的建議被采納,聯(lián)邦預算到1999財政年度將節(jié)省1,770億美元?聯(lián)邦雇員減少30萬個職位,而聯(lián)邦整體提供的公共產(chǎn)品和服務的質量沒有大的改變,即整個聯(lián)邦的人力資本的成本投入減少了15.5%,到1997年聯(lián)邦雇員總數(shù)已經(jīng)少于200萬個崗位,使克林頓政府成為艾森豪威爾政府以來規(guī)模最小的一屆?

(3)部門精簡?從戰(zhàn)略角度看,聯(lián)邦整體結構上(包括郵政服務),從1993年到1998年收縮了15.4%,國防部門裁汰最多,很大程度上裁撤了大量國防設施,采購部門工作人員精簡程度和一線工作的藍領——白領工作人員減少程度相一致,更多轉入民營公共服務企業(yè)?但各行政部門勞動力精簡并非一致,是按時代需要以及部門所提供公共物品和勞務的性質而定?司法部門增長了21%,環(huán)境保護署裁減了2.2%,健康及人員服務部削減了4.2%,房屋和城市發(fā)展部減少了23.1%,國防部精簡了23.4%,OPM裁汰了47.4%?

三?“重塑實驗室”成功的秘密

毋庸置疑,重塑政府改革是取得了一定的成就的,其中重塑實驗室功不可沒?這也是實驗室和當時其他政府機構相區(qū)別,以其受高層支持?透明性?開放性和商談倫理而備受贊賞,有鶴立雞群的境界?因此,具體分析重塑實驗室發(fā)揮作用的因素也至關重要?

首先,對整個改革進程以及對重塑實驗室的運作必須有一定忠誠而堅定的改革領袖?許多實驗室代表都表示高級官員堅定有力的支持是重塑成功的重要環(huán)節(jié),成功的重塑實驗室長期受高層管理者支持和表揚,這樣重塑實驗室工作人員的主體意識和積極性得到充分發(fā)揮?在整個改革運動中,戈爾一如既往的支持作用凸現(xiàn),重塑改革的成功已經(jīng)內化為個人的行政目標?顯然高級管理者的忠誠和堅定,能為實現(xiàn)實驗室的倡議,提高部門績效而投入資源?重塑不是沒有成本的,需要大量人力和財力,在行政現(xiàn)實生態(tài)中,幾乎很少有高級管理者愿意向改進革新?長期工程投入過多的精力?物力,因為其回報率和收益效應遲緩,對政績績效評估影響因子效果不明顯,不符合急功近利的現(xiàn)實政治生態(tài),更不可能產(chǎn)生克服千難萬阻的持續(xù)改革的動力?因此,重塑改革沒有高級管理者的忠誠和堅定,成功的機率微乎其微?

其次,是有明晰的洞見和行動方案?一個成功的重塑實驗室要有能力洞見改革的成本—收益,對制度結構變遷的內在邏輯和動力了如指掌,更要指明如何達成改革,明晰改革步驟,確定一個令人信服的計劃,各種規(guī)避內部規(guī)則的程度和反饋渠道才有現(xiàn)實意義,中下層政府雇員抱怨的各種行政黑洞一去不復返,才能激勵雇員發(fā)揮潛質,提出各種變革性建議?這也是重塑實驗室需要自由地進行重塑的緣由?

再次,調動整個組織的積極性,形成一種緊迫感?一個成功的重塑實驗室強調上?下級以及與整個政治系統(tǒng)之間的交流和對話?海軍研究生院?國防部?行政合同服務中心等成功的重塑實驗室注重上下級之間的精誠合作,進而調動整個部門的工作熱情和積極性,努力調適與政治系統(tǒng)的和諧,通過各種技術手段如網(wǎng)絡等,及時更新各種消息,讓更多的公眾理解重塑和支持重塑?一種公眾關注的改革,自然也會形成一種外在的壓力,促成重塑政府緊迫感的形成,畢竟任何改革是不能在悠閑時光中實現(xiàn)的?要為重塑營造一種危機意識和逆境管理的必須實施而且是馬上實施的氛圍? 最后,擁有一套改革的持續(xù)性?意愿性體系和健全的評估體系?重塑實驗室的相關人員相信持續(xù)性和創(chuàng)造力決定著商業(yè)進程改革成功與否?而對苦難險阻,采用較為現(xiàn)實可行的方案,堅持不懈地努力攻克攔路虎,消除改革進程中的障礙,這是重塑實驗室發(fā)揮重用的預設前提?由此出發(fā),設定一套重要的操作化技術和財政分配體系,如同商業(yè)體系式使用明確標尺來對重塑績效進行測量,衡量重塑的實效?如美國航空管理局的一個重塑實驗室,采用了循環(huán)時間和服務質量體系,包括返工?工作時間?空間利用?產(chǎn)品剩余?交通?附件?不必要的移動?過多的程序和等候時間等,衡量重塑后政府機構提供公共服務的質量?同時對預算體系改革,在零基預算的基礎上,增強重塑實驗室的意愿性體系,使之對政府成本以及投入—產(chǎn)出分析敏感?有了三重體系的建設,通過獨立的第三部門,引入各種操作性標桿,收集統(tǒng)計資料,進行評估,確定獎懲對象?