對(duì)山區(qū)縣人口流動(dòng)與城鎮(zhèn)化發(fā)展問題的若干思考

張日斌

摘要：人口流動(dòng)及城鎮(zhèn)化發(fā)展是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，本文以典型的山區(qū)縣福建省永定縣為例，就當(dāng)前山區(qū)縣上述問題進(jìn)行了探討，分析了當(dāng)前大量人口流動(dòng)對(duì)當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化作用偏弱的主要原因，建議永定縣在城鎮(zhèn)化建設(shè)中要按照階段性城鎮(zhèn)建設(shè)的需要分階段地征收土地，給城鎮(zhèn)化建設(shè)預(yù)留發(fā)展空間；要突出產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)把產(chǎn)業(yè)定位作為城鎮(zhèn)發(fā)展的靈魂；在城鎮(zhèn)化初期降低農(nóng)民進(jìn)城居住等方面的門檻：要著力自然環(huán)境、人文環(huán)境和社會(huì)環(huán)境等人居環(huán)境建設(shè)；實(shí)施發(fā)展規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)管理等城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化建設(shè)。從而綜合推進(jìn)人口向城鎮(zhèn)有序轉(zhuǎn)移，促進(jìn)城鎮(zhèn)化水平的提高。

關(guān)鍵詞：山區(qū)縣人口流動(dòng)城鎮(zhèn)化思考

1臺(tái)階永定縣人口流動(dòng)特點(diǎn)與城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀

永定縣地處福建西部，土地總面積2223平方公里，山多地少，呈現(xiàn)“八山一水一分田”的格局。全縣下轄24個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，戶籍人口46.5萬人。隨著農(nóng)村生產(chǎn)力的不斷發(fā)展，農(nóng)村勞動(dòng)力逐漸出現(xiàn)富余，并逐漸向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，特別是一些農(nóng)村勞動(dòng)力在進(jìn)城務(wù)工定居下來，促進(jìn)了流入地城鎮(zhèn)化率的提高。永定縣人口流動(dòng)與城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)如下特點(diǎn)：

1.1農(nóng)村人口流動(dòng)規(guī)模大據(jù)2006年永定縣全國第二次農(nóng)業(yè)普查資料顯示，全縣24個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村人口流動(dòng)數(shù)額較大，本縣農(nóng)村戶籍人口流向縣外113086人，占戶籍人數(shù)的27.68％，全縣離開戶籍所在地行政村全家外出戶21715戶，外出人口80069人，分別占戶籍戶數(shù)和戶籍人數(shù)的20.4％和19.6％。

1.2農(nóng)村人口流動(dòng)范圍廣普查資料顯示，永定縣農(nóng)村人口流動(dòng)涉及全國各省，呈現(xiàn)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)流動(dòng)人數(shù)少于流入鄉(xiāng)外縣內(nèi)人數(shù)，縣內(nèi)流動(dòng)人數(shù)少于縣外流動(dòng)人數(shù)，市內(nèi)流動(dòng)人數(shù)少于市外流動(dòng)人數(shù)，即經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)地區(qū)越是農(nóng)村流動(dòng)人口的首選地。大多數(shù)全家外出人口選擇外縣，給永定縣城鎮(zhèn)化帶來了負(fù)面影響。

1.3貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)外流人口比重高比較發(fā)達(dá)的北部礦區(qū)六個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(虎崗、高陂、坎市、培豐、撫市、龍?zhí)?全家外出相對(duì)較少，普查資料顯示，2006年為3452戶，12887人，分別占戶籍戶數(shù)人數(shù)的9.1％和8.9％，而經(jīng)濟(jì)條件最差、基本無工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的金豐片8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(高頭、古竹、歧嶺、陳東、湖坑、大溪、下洋、湖山)外出人口比重最高，合計(jì)10032戶、36672人，分別占戶籍戶數(shù)和戶籍人口的29.6％和28.3％，而經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度中等以縣城為中心的其余10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，外出戶數(shù)合計(jì)為8231戶，人口為30510人，分別占戶籍戶數(shù)和戶籍人口數(shù)的24.1％和23.2％。

1.4人口流動(dòng)對(duì)永定縣城鎮(zhèn)化水平作用偏弱2006年永定縣建制鎮(zhèn)共有10個(gè)，統(tǒng)計(jì)上劃分的城鎮(zhèn)人口為12.32萬人，城鎮(zhèn)化率為28.6％，其中縣城鳳城鎮(zhèn)戶籍人口為43110人，比2000年增加4702人，年均增加717人。近年來永定縣城鎮(zhèn)化率每年僅增一個(gè)百分點(diǎn)左右，而永定縣8萬多人的全家外出人口流動(dòng)沒有給本縣城鎮(zhèn)化帶來多大作用。

2當(dāng)前外流人口與城鎮(zhèn)化建設(shè)存在的主要問題

2.1建制鎮(zhèn)沒有形成有利于城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)

2.1.1縣城區(qū)位差，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)沒有形成，吸納勞動(dòng)力能力弱。一方面由于永定縣歷史原因，縣城政治中心與經(jīng)濟(jì)中心分離，沒有形成主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，體現(xiàn)在工業(yè)基礎(chǔ)差，產(chǎn)業(yè)工人少，無法吸納流動(dòng)人口到縣城創(chuàng)業(yè)和就業(yè)。另一方面由于縣城地處偏僻，交通不便，盆地小。大規(guī)模開發(fā)工業(yè)用地困難，雖歷屆政府著力招商引資，發(fā)展工業(yè)，但最終成效仍不明顯，而導(dǎo)致工業(yè)短腿，使工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)機(jī)制無法啟動(dòng)。

2.1.2國家重點(diǎn)工程所在地峰市鎮(zhèn)由于64平方公里庫區(qū)開發(fā)體制性障礙，第三產(chǎn)業(yè)開發(fā)落空，集鎮(zhèn)所在地人口不增反減。

2.1.3湖坑、下洋兩鎮(zhèn)十年土樓申遺延誤了城鎮(zhèn)建設(shè)。下洋鎮(zhèn)在1996年“8.8”洪災(zāi)重建家園后十幾年無變化，湖坑因?yàn)闆]有明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃，本因迅猛發(fā)展的旅游服務(wù)業(yè)而十年停頓不前，并導(dǎo)致大量人口流出，其中下洋流出2890戶為全縣絕對(duì)數(shù)之最，湖坑流出2275戶，占戶籍戶數(shù)的34.9％，為比重之最。

2.1.4北部礦區(qū)5個(gè)建制鎮(zhèn)因產(chǎn)業(yè)單一，城鎮(zhèn)拓展不明顯。北部礦區(qū)以煤炭采掘、水泥制造等工業(yè)為優(yōu)勢(shì)，幾十年不變的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)伴隨著污染嚴(yán)重的水和空氣，使從業(yè)者不敢安家。另外煤炭產(chǎn)業(yè)均分散在山野中，水泥制造分散在山坑里，雖有上萬產(chǎn)業(yè)工人但無法形成人口聚集，對(duì)城鎮(zhèn)化作用不明顯。

2.1.5最大的農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)——湖雷鎮(zhèn)因長期以來沒有一家規(guī)模工業(yè)，無從談起工業(yè)化促進(jìn)城鎮(zhèn)化，而當(dāng)?shù)剞r(nóng)民只有外出他鄉(xiāng)尋找生機(jī)o 2006年全家外出戶有2807戶，占戶籍的25.5％，外出人員1 0999人，外出人數(shù)為全縣第二。

2.2征用土地難題沒有有效破解城鎮(zhèn)建設(shè)需要大量的土地資源，當(dāng)前城市化與征用土地的矛盾相當(dāng)突出，據(jù)測(cè)算，每征一畝耕地，就伴隨著1.5個(gè)農(nóng)民失業(yè)，由于被征用耕地后，農(nóng)民的后顧之憂沒有較好解決，形成“務(wù)農(nóng)無地、上班無崗、低保無份”的現(xiàn)象。城鎮(zhèn)化的目的與城鎮(zhèn)化的過程矛盾十分突出，如何讓更多的農(nóng)民從土地中解放出來，使土地能換來失地農(nóng)民的保障，這是解決失地農(nóng)民的關(guān)鍵。當(dāng)前這個(gè)問題仍然沒有滿意的解決，以致征用土地十分困難，制約著城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

2.3城鎮(zhèn)規(guī)模小，缺乏明顯的集聚效應(yīng)，公共產(chǎn)品效益差永定縣城鎮(zhèn)建成區(qū)面積平均只有2.62平方公里，比全國平均4.15平方公里少1.53平方公里，城鎮(zhèn)人口超萬人的僅有縣城和坎市鎮(zhèn)，由于城鎮(zhèn)規(guī)模小，許多公共產(chǎn)品如公共交通、文化設(shè)施等無法發(fā)揮效益，第三產(chǎn)業(yè)難以發(fā)展，城市經(jīng)濟(jì)難以提升。

2.4城鎮(zhèn)化統(tǒng)一規(guī)劃滯后一個(gè)地方的城鎮(zhèn)化規(guī)劃的確定應(yīng)該在其更大范圍更高層面加以審視，建制鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)劃應(yīng)該在縣及縣以上有關(guān)部門確定，縣城的規(guī)劃應(yīng)該在設(shè)區(qū)市及以上有關(guān)部門確定，這樣有利于進(jìn)行產(chǎn)業(yè)分工，以建立合理的而不是簡單低水平重復(fù)的又符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展的城鎮(zhèn)體系。但是在這方面各地都做得不夠，沒有把自身城鎮(zhèn)的發(fā)展體系置身于宏觀的區(qū)域分工中，上級(jí)特別是市以上沒有對(duì)縣城發(fā)展定位給予宏觀上的指導(dǎo)，統(tǒng)一規(guī)劃滯后，以致出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)雷同，招商引資惡性競爭，無法形成集聚效益，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化建設(shè)停滯不前。到2006年止，永定縣城鎮(zhèn)發(fā)展定位仍然迷盲，無法開展重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共產(chǎn)品投入。

2.5特殊的工業(yè)結(jié)構(gòu)和分散的廠礦布局對(duì)城鎮(zhèn)化的推動(dòng)力較弱2006年永定縣實(shí)現(xiàn)工業(yè)總產(chǎn)值53.3億元，比2000年增長126％，工業(yè)占工農(nóng)業(yè)的比重提升了18.9個(gè)百分點(diǎn)，但城鎮(zhèn)化水平僅增長4.6個(gè)百分點(diǎn)，主要原因是永定縣工業(yè)結(jié)構(gòu)偏重和工業(yè)布局分散。在工業(yè)結(jié)構(gòu)中，2006年水力發(fā)電、煤炭開采、水泥制造三大行業(yè)在規(guī)模以上工業(yè)的比重為70％，重工業(yè)不僅工作強(qiáng)度大，而且廠礦分散。因此當(dāng)?shù)剞r(nóng)民在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移時(shí)沒有把它作為非農(nóng)職業(yè)的首選，特別是煤炭開采業(yè)點(diǎn)多面廣，工作條件、生活條件差，安全系數(shù)小，雖然工資水平不低，但難以吸引本地農(nóng)民就業(yè)。另外由于煤炭、水泥行業(yè)的產(chǎn)業(yè)工人居住地基本上是礦點(diǎn)或廠內(nèi)，對(duì)推動(dòng)城鎮(zhèn)化作用不大。

2.6房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后房地產(chǎn)業(yè)是城鎮(zhèn)發(fā)展的重要支柱。但作為永定縣中心城鎮(zhèn)的縣城、房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展卻十分滯后。2006年全縣房地產(chǎn)業(yè)投資額、商品房銷售面積分別為8522萬元和7，78萬平方米，為全市的3％和4.9％，投資額為全市第6位。2007年投資額為全市第7位，份額僅占2.8％。其中廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房尚未開工，房地產(chǎn)營銷手段單一落后，周邊農(nóng)民入城意愿不強(qiáng)，影響了城鎮(zhèn)化水平的提高。