制度管理:商業(yè)銀行合規(guī)工作的基石

華兵 鄢青

商業(yè)銀行制度管理與合規(guī)工作的關系

合規(guī)作為銀行一項重要而又獨立的內(nèi)部職能,源于巴塞爾委員會發(fā)布的《合規(guī)與銀行內(nèi)部合規(guī)部門》,起步于國內(nèi)監(jiān)管當局的大力推動。2006年10月,中國銀監(jiān)會發(fā)布《商業(yè)銀行合規(guī)風險管理指引》,引導和促進銀行業(yè)金融機構提升合規(guī)風險管理的有效性。從公司治理的微觀角度理解,合規(guī)除合乎外部的各項相關法律法規(guī)的規(guī)定,還包括合乎公司內(nèi)部的各類相關制度。

可見,合規(guī)的基礎在于內(nèi)外“規(guī)”,這里的“規(guī)”可以理解為銀行經(jīng)營活動的邊界。由于銀行內(nèi)部制度是外部法律法規(guī)和監(jiān)管要求在銀行內(nèi)部的轉化和延伸,更是銀行合規(guī)管理的表現(xiàn)形式和書面載體,要使合規(guī)管理真正落到實處,就需要通過有約束力的文件形式,把銀行內(nèi)部各項流程管理的要求、管理人員的職責以及實施管理的方法明確起來,形成一整套清晰的“規(guī)”,作為商業(yè)銀行業(yè)務操作的直接、具體的依據(jù),以實現(xiàn)商業(yè)銀行自我管理和自我約束。從這個意義上說,銀行的“內(nèi)規(guī)”是風險管理與內(nèi)部控制的第一道防線,合規(guī)的邊界是否清晰,在很大程度上取決于銀行的內(nèi)部制度基礎。因此,有效的制度管理奠定了銀行合規(guī)工作的基石。

商業(yè)銀行制度管理的現(xiàn)狀及主要問題

國內(nèi)銀行的合規(guī)工作雖然剛剛起步,但是國內(nèi)銀行的制度管理工作從銀行成立之初至今已經(jīng)有了相當長的歷史。特別是近年來,伴隨著銀行業(yè)的對外開放,銀行監(jiān)管體制改革的逐步深入,國內(nèi)銀行也致力于建立一套與自身業(yè)務緊密相關的操作、控制制度,內(nèi)容基本涉及了當前主要的經(jīng)營管理活動,為銀行業(yè)的合規(guī)經(jīng)營起到明顯的促進作用。但我國銀行業(yè)內(nèi)部制度管理中存在的問題也顯而易見。一方面,隨著銀行業(yè)的經(jīng)營活動日益綜合化、日益國際化,業(yè)務和產(chǎn)品越來越復雜,國內(nèi)銀行的制度管理普遍存在制度缺乏和不足;另一方面,由于面臨的相同的外部法治環(huán)境和監(jiān)管環(huán)境,以及近似的合規(guī)文化和積習,國內(nèi)銀行的制度管理暴露出制度過剩和摩擦問題,在很大程度上制約了銀行合規(guī)工作的有效性。

制度缺乏和不足

制度滯后于業(yè)務發(fā)展,缺乏前瞻性。伴隨著銀行業(yè)務的綜合化和國際化程度的提高,銀行經(jīng)營的內(nèi)外環(huán)境快速變化,產(chǎn)生的一些新情況和問題需要新的制度來規(guī)范和協(xié)調(diào)。如果制度的變化和創(chuàng)設的過程較長,就不能滿足業(yè)務發(fā)展的需求,造成制度缺乏。

制度程式化嚴重,缺乏操作性。一方面,在新業(yè)務的流程設計和制度建設中缺乏系統(tǒng)的調(diào)研論證,導致新制度在下發(fā)之后,因為缺乏普遍的適用性而不得不采取迅速打補丁,或者只能通過單報單批改變原辦法的規(guī)定。另一方面,不少制度規(guī)定又存在大量模糊化的概念,在涉及操作層面的各個業(yè)務環(huán)節(jié)時,較多地采取原則性的提法,導致制度執(zhí)行者理解和執(zhí)行制度的差異性較大,甚至在制度無法執(zhí)行時,直接放棄制度的執(zhí)行。

管理邊緣化現(xiàn)象突出,缺乏系統(tǒng)性。由于銀行內(nèi)部制度多是以銀行內(nèi)部各職能部門為依托“分權設置”,導致了制度的部門性特征十分突出,且銀行的部門職責更新、完善的手段和方法都較滯后,職責的重疊和脫節(jié)并存,部門間溝通協(xié)調(diào)能力不夠暢通,隨著新興業(yè)務的不斷推出,在需要多個部門共同管理的情況下,制度邊緣化問題顯得尤為突出。有些具有普遍性和典型性的問題,因存在多頭管理、職責不明確等情況,易出現(xiàn)管理盲區(qū)和業(yè)務銜接環(huán)節(jié)失控。

制度管理規(guī)范欠缺,缺乏標準性。現(xiàn)階段,銀行制度制定技術落后和不規(guī)范的情況較為突出,包括制度名稱不夠規(guī)范和統(tǒng)一、體例安排不當和失衡、概念模糊和規(guī)則籠統(tǒng)、授權范圍和幅度過大、制度清理和匯編工作滯后等。

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銀行的制度體系沒有進行過完全徹底的清理。這使得歷年形成的制度體系的更新狀態(tài)得不到及時有效的反映,整個制度體系繁冗龐雜、更新滯后,直接導致了各部門和各分支機構有時沒有明確的合規(guī)操作標準,導致在日常經(jīng)營管理中難以準確及時、方便高效地檢索并適用現(xiàn)行有效的制度。

各部門對新制度的出臺熱情較高,而對原有制度的修訂工作則不夠重視。使得許多制度長期處于無人維護的狀態(tài),導致較多失效和亟需修訂的制度充斥著銀行運營的各個環(huán)節(jié),制約了業(yè)務開展和管理活動的績效。

國內(nèi)商業(yè)銀行目前擁有大量的制度,但尚未建立有效的后評價機制。造成制度修訂和執(zhí)行情況反饋仍處于極為原始的狀態(tài),基本上是在外部市場或內(nèi)部管理發(fā)生變化時,以“打補丁”方式修修補補,導致原有制度中的部分條款失效,原有效文件中包含大量無效條款,難以識別,有效條款散見于多個制度,加大了執(zhí)行成本。

制度的執(zhí)行反饋機制不健全。大多數(shù)在制度下發(fā)后沒有為執(zhí)行層提供暢通的反饋渠道,特別在制度存在摩擦的情況下,使得對制度的疑問以及發(fā)現(xiàn)的問題得不到有效的解答,產(chǎn)生理解上的偏差,影響到制度的正確執(zhí)行。

商業(yè)銀行制度管理工作的實踐和經(jīng)驗

盡管各商業(yè)銀行近年陸續(xù)出臺了大量的制度,但由于內(nèi)部缺乏統(tǒng)一的制度規(guī)劃,各個部門各自為政、分頭管理,造成銀行內(nèi)部制度數(shù)量龐大,加之歷年沉淀的制度沒有得到有效的清理和更新,各業(yè)務板塊普遍存在新舊制度混雜,制度間互相沖突互相矛盾等問題,導致相關崗位人員盡職工作缺乏一套完整有效的制度依據(jù),進而容易產(chǎn)生“被動性”違規(guī)行為。

隨著外部監(jiān)管力度的不斷加大和依法合規(guī)經(jīng)營的內(nèi)生需求,各商業(yè)銀行除進一步采取措施健全問責機制和強化監(jiān)督檢查以加大制度的執(zhí)行保障機制外,開始逐漸認識到制度管理中存在的問題以及制度管理對規(guī)范經(jīng)營行為、防范經(jīng)營風險的重要作用,開始著力構建科學有序的制度工作流程和機制,并將制度管理作為合規(guī)管理的基礎和手段,旨在建立一套清晰的可執(zhí)行的“規(guī)”。

進行制度管理機制的探索,建立旨在規(guī)范銀行內(nèi)規(guī)的合規(guī)工作機制

2006年開始,興業(yè)、招商、中行、建行、交行、農(nóng)行、民生等多家銀行都相繼出臺了銀行內(nèi)部的制度管理規(guī)范,如《興業(yè)銀行制度管理辦法》、《招商銀行制度管理規(guī)定》、《中國銀行股份有限公司規(guī)章制度管理辦法》、《中國建設銀行規(guī)章制定辦法》等,明確了各級法律合規(guī)職能部門作為全行統(tǒng)一的制度歸口管理部門,牽頭負責全行的制度管理工作,明確了制度規(guī)劃、立項、起草會商、法律與合規(guī)性審查、審批發(fā)布、實施以及維護等管理流程,為規(guī)范銀行內(nèi)部制度提供了合規(guī)工作機制。這些機制主要包括五方面。

制度規(guī)劃和立項機制。這一機制要求,應根據(jù)外部法律、監(jiān)管環(huán)境的變化,以及行內(nèi)業(yè)務和內(nèi)部管理的變化及調(diào)整,進行制度規(guī)劃和立項。

起草會商機制。這一機制要求,制度主辦部門起草制度應當進行充分論證,所起草的制度的名稱、結構和內(nèi)容、表述等都應當符合規(guī)定的規(guī)范要求。

法律與合規(guī)性審查機制。這一機制要求,在制度起草會商完畢之后,法律合規(guī)部門將依據(jù)規(guī)定的審查程序和標準,對制度送審稿進行嚴格審查,統(tǒng)一把關,以切實提高制度制定的質量。

咨詢解釋機制。這一機制要求,制度主辦部門負責對制度以及對適用制度的問題提供咨詢和解釋,并根據(jù)各方面的反饋意見,開展制度維護工作。

后評價機制。這一機制要求,法律與合規(guī)部門和制度主辦部門應根據(jù)經(jīng)營環(huán)境和業(yè)務發(fā)展形勢及操作流程的變化,對已發(fā)布施行的制度不定期進行檢查和估量,對執(zhí)行效果予以判斷和評估,并提出改進意見和建議。

通過系統(tǒng)的工作機制,著力構建一個科學有序的合規(guī)工作流程,促進銀行內(nèi)部制度的合規(guī)性、操作性和規(guī)范性的提升。

開展制度的持續(xù)清理工作,加強了銀行內(nèi)規(guī)之間的協(xié)調(diào)性和系統(tǒng)性

持續(xù)開展制度梳理工作,是希望通過全面清理各項制度,形成分類清晰、便于管理的制度體系,使制度能及時、直接、有效地貫徹到每一項實際操作中,提升制度的執(zhí)行力。招商銀行、交通銀行和興業(yè)銀行等多家銀行通過開展制度以及規(guī)范性文件的持續(xù)梳理工作,先后廢止了多批制度和規(guī)范性文件,發(fā)布了有效、失效的制度以及規(guī)范性文件清單,并在總行持續(xù)梳理的同時,加強了總分行制度聯(lián)絡和交流機制,推動各分行同步開展制度清理工作。通過總分行聯(lián)動、條線結合的持續(xù)梳理,逐步建立起一個結構清晰、方便實用,且能不斷改進和完善的制度體系。從執(zhí)行角度來看,進一步明確了現(xiàn)有制度的效力,便于全行員工掌握、了解、查詢、執(zhí)行適用制度;從管理角度來看,有利于掌握總分行制度狀況和各部門、各業(yè)務條線、各年度制度的分布情況,為制度規(guī)劃、制度后評價以及加強內(nèi)控合規(guī)建設等工作奠定了良好的基礎。

加強制度的法律合規(guī)審查,在源頭上奠定合規(guī)風險管理的制度基礎

進行內(nèi)部規(guī)章制度的法律合規(guī)性審查是合規(guī)管理的一項重要日常工作。內(nèi)部制度是將外部法律法規(guī)和監(jiān)管要求轉化為內(nèi)部政策和程序的關鍵環(huán)節(jié),是商業(yè)銀行業(yè)務操作直接和具體的依據(jù),也是商業(yè)銀行自我管理的重要手段。通過立項以及法律與合規(guī)性審核環(huán)節(jié),規(guī)范制度體系,減少制度制訂或者修訂的隨意性,協(xié)調(diào)和防范制度之間以及制度與外部法規(guī)之間的不一致性。

具體而言,制度審查涵蓋形式審查和實質審查,主要包括以下幾個方面。一是合規(guī)性方面,是指制度必須符合法律、規(guī)則和準則的相關要求,是否與銀行其他相關制度及制度體系相銜接且協(xié)調(diào)一致。二是有效性方面,是指制度中的管理措施和流程可以有效控制風險,并能確保制度管理目標的實現(xiàn)。三是操作性方面,是指制度在流程設計方面、質量記錄運用方面、管控措施實施方面具有較強的操作性。四是規(guī)范性方面,是指制度的名稱、體例安排、語言規(guī)范等是否符合內(nèi)部制度管理規(guī)范的要求。五是程序性方面,是指制度起草程序是否已經(jīng)充分征求相關的職能部門意見,是否對各部門提出的意見予以吸收和反饋。

構建制度層面后評價機制,穩(wěn)步有序地推進制度的立、改、廢工作

銀行在制度執(zhí)行中存在的主要問題之一,是制度制定和印發(fā)之后,沒有開展持續(xù)有效的后續(xù)工作,導致對制度的執(zhí)行效果無法形成準確的判斷,制度中存在的問題和改進意見也沒有得到及時的反饋。因此,近年來各家商業(yè)銀行都采取一定的改進措施改進制度的后評價工作,最大限度地提升制度的操作性、實踐性和執(zhí)行力。制度后評價工作要求制度主辦部門或者法律合規(guī)部門通過對已施行的制度進行調(diào)研、收集制度施行和執(zhí)行中的反饋意見和建議、匯總其他部門的監(jiān)督檢查意見,對已施行制度的科學性、完整性、操作性、效率性,與法律、行政法規(guī)、規(guī)章、監(jiān)管部門的有關規(guī)定以及本行相關制度和體系是否協(xié)調(diào)匹配等方面進行檢查和評價。在制度后評價的基礎上,各商業(yè)銀行要有針對性地、有的放矢地開展制度規(guī)劃以及推進制度的制定、修改和廢止工作。

加強商業(yè)銀行制度管理的建議和構想

制度的形成不是目的,而應當是一項增值的活動。各商業(yè)銀行一方面以制度梳理為切入點,持續(xù)開展制度清理工作,另一方面厘定制度管理的工作重心,提升制度管理價值。隨著制度管理工作的深入,各商業(yè)銀行基本理清了各行制度的數(shù)量及分布狀況,提高了制度的合理性和可操作性,一定程度上滿足和支持了各行管理變革和發(fā)展需要。但客觀地說,較之以構建完善制度為基礎的全面合規(guī)管理長效機制的要求,商業(yè)銀行的制度管理工作還有較大的差距,必須進一步加以改進和推進。

制度管理應實現(xiàn)部門銀行到流程銀行的轉變

作為商業(yè)銀行合規(guī)管理基礎的制度管理也應當遵循“流程立規(guī)”的基本思路。所謂“流程立規(guī)”,是指通過對銀行的各項流程進行分析和風險評估,將現(xiàn)有“外規(guī)”和內(nèi)部制度細化分解,形成映射關系,并對應到流程各環(huán)節(jié),由此產(chǎn)生基于流程管理和風險控制的制度管理機制?！傲鞒塘⒁?guī)”模式下,制度管理體系覆蓋了所有與合規(guī)管理活動有關的部門和機構,包括面臨風險的部門和機構,產(chǎn)生風險的部門和機構,以及控制風險的部門和機構,也覆蓋了所有與業(yè)務合規(guī)風險管理有關的活動,包括所有業(yè)務活動,各項與業(yè)務相關的管理活動,如職能分配活動、檢查考核活動等?！傲鞒塘⒁?guī)”模式下的制度管理,可以幫助我們明確界定職責和接口,清理管理空白和內(nèi)耗,有利于打破以往各部門條塊分割、“各管一段”的風險管理模式,實現(xiàn)風險管理的連續(xù)性和系統(tǒng)化,使各項業(yè)務、各個環(huán)節(jié)的風險得到有效控制,促成向“流程銀行”的轉變。

制度管理應形成持續(xù)改進和動態(tài)控制的機制

銀行需要遵循的“法律、規(guī)則和準則”內(nèi)容繁多,不僅包括了銀行應遵循的外部法規(guī)與監(jiān)管要求,還包括了市場規(guī)則與慣例、行業(yè)準則,以及誠實守信等職業(yè)道德準則。而商業(yè)銀行的經(jīng)營管理實踐又是復雜多變的,外部法律法規(guī)環(huán)境在不斷變化,銀行業(yè)務產(chǎn)品在不斷創(chuàng)新,銀行需要遵循的規(guī)范也在不斷變化,合規(guī)的標準也需要不斷地調(diào)整。

目前商業(yè)銀行面臨的制度方面的問題還有政策太多,制度太分散,標準不統(tǒng)一,基層員工常常無所適從。這種信息的孤立和不一致,不但加大了合規(guī)管理的成本,而且容易導致績效考核和責任追究缺乏依據(jù),相應的激勵和約束機制也無法得到有效落實。因此,應研究、關注整個銀行業(yè)、銀行監(jiān)管以及各項具體規(guī)范的發(fā)展趨勢,堅持定期評估內(nèi)部制度和程序的適當性,發(fā)現(xiàn)本行的“規(guī)”在制訂和執(zhí)行方面的問題,及時跟進任何在政策和程序方面已被發(fā)現(xiàn)的缺陷,注重整改后的再評估,以確保缺陷被及時更正,從而形成動態(tài)的合規(guī)風險控制機制,實現(xiàn)合規(guī)體系的良性循環(huán),最終實現(xiàn)合規(guī)風險管理的常態(tài)化。

制度管理應致力于編寫全行的崗位合規(guī)手冊

制度管理是銀行有效實施合規(guī)風險管理的起點和基礎。作為制度體系中重要一環(huán),合規(guī)手冊提供了各個崗位人員使用的業(yè)務政策、行為手冊和操作程序,有利于幫助員工準確理解各類管理規(guī)定,正確執(zhí)行各項操作標準,具體落實各業(yè)務條線合規(guī)風險管理措施。

長久以來,我國商業(yè)銀行一直沿用行政機構規(guī)章制度的制訂方式,籠統(tǒng)地規(guī)定業(yè)務經(jīng)營的相關操作標準,不利于清楚地界定包括高級管理層在內(nèi)所有員工的盡職、問責和免責認定標準。因此,作為一項基礎性制度工作,組織編寫全行合規(guī)手冊已刻不容緩,這不僅是為滿足外部監(jiān)管對合規(guī)工作的要求,也是各業(yè)務條線延伸管理縱深、強化執(zhí)行力的重要途徑和手段,是商業(yè)銀行合規(guī)管理走向專業(yè)化、技術性管理的重要的步驟。通過合規(guī)手冊,可以向員工提示在日常經(jīng)營活動中須關注和遵循的合規(guī)要點,以及違規(guī)后可能造成的違規(guī)后果和相應承擔的違規(guī)責任,進一步規(guī)范業(yè)務行為,增強全行員工合規(guī)意識,降低或避免合規(guī)風險,為各級經(jīng)營機構負責人和員工恰當執(zhí)行法律、規(guī)則和準則提供指導和依據(jù)。

制度管理要應用先進的電子化手段和IT平臺

制度管理作為合規(guī)管理系統(tǒng)工程中的重要環(huán)節(jié),同樣也遵循“合規(guī)環(huán)境”、“風險識別與評估”、“控制措施”、“監(jiān)督評價與糾正”以及“信息交流與反饋”五大要素的良性循環(huán)互動機制。通過運用電子化手段和IT平臺建設,可以實現(xiàn)制度立項、制度規(guī)劃、制度后評價、制度的法律合規(guī)性審查等流程的電子化控制,同時可以使制度管理的成果IT化,幫助每一位員工查詢到與本人職責相關的文件信息,同時在相關法規(guī)、監(jiān)管要求或本行制度、流程發(fā)生變化時,有關部門可方便地對相關信息進行及時修訂、完善,實現(xiàn)合規(guī)風險監(jiān)測、評估、報告的功能。制度管理中電子化手段和IT平臺的運用,有利于制度管理監(jiān)測和改進,進入再識別、再制定或者修訂制度的良性循環(huán),形成一個持續(xù)改進的長效風險控制機制。

(作者單位:興業(yè)銀行法律與合規(guī)部)