土地利用總體規(guī)劃中的彈性理論研究

湯 云 周 永

摘要:文章從彈性理論的概念入手,結(jié)合土地利用總體規(guī)劃的性質(zhì)特征闡述彈性理論在土地利用規(guī)劃中的內(nèi)涵。重點(diǎn)探討規(guī)劃中彈性的內(nèi)容及彈性理論的應(yīng)用,并給出相應(yīng)的實(shí)例應(yīng)用分析。研究結(jié)論:土地利用總體規(guī)劃必須在保持一定剛性的前提下,具有適度彈性,以增強(qiáng)規(guī)劃的科學(xué)性和可操作性。

關(guān)鍵詞:土地利用;總體規(guī)劃;彈性理論;應(yīng)用分析

中圖分類號(hào):F301 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1006-8937(2009)20-0063-02

1引 言

土地利用總體規(guī)劃作為國家宏觀調(diào)控土地利用的一個(gè)重要工具,其完善與發(fā)展受到了國家、政府以及學(xué)術(shù)界的廣泛重視。在當(dāng)前第三輪土地利用總體規(guī)劃編制的背景下,對(duì)土地利用總體規(guī)劃中的彈性理論研究具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

第一輪規(guī)劃(1987～2000年)是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)背景下開展,指導(dǎo)思想是“以需求引導(dǎo)供給”,第二輪規(guī)劃(1997～2010年)指導(dǎo)思想是“以供給引導(dǎo)和控制需求”,采取“指標(biāo)控制被地類分區(qū)相結(jié)合”的模式[1]。通過上兩輪土地利用規(guī)劃的實(shí)踐,我國土地利用規(guī)劃在指導(dǎo)實(shí)踐中存在著明顯的不足。其原因在于我國的土地利用規(guī)劃在一種確定性的規(guī)劃思想指導(dǎo)下,用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的剛性方式進(jìn)行,導(dǎo)致規(guī)劃約束過大,缺乏靈活性,難以保證規(guī)劃方案最優(yōu),并不符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,也不足以實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃的宏觀調(diào)控作用。文章著眼于對(duì)土地利用規(guī)劃理論的研究,運(yùn)用彈性理論來補(bǔ)充和完善上兩輪土地利用總體規(guī)劃中的不足,從而使土地利用規(guī)劃能夠更好地指導(dǎo)實(shí)踐,更具科學(xué)性和可操作性。

2土地利用總體規(guī)劃中的彈性理論概述

2.1彈性理論的概念

彈性一般指事物圍繞其固有的基準(zhǔn),在保持其本質(zhì)特征前提下的可變化性。變化幅度大,表明其彈性較強(qiáng),反之,則表明彈性較小。土地利用總體規(guī)劃的彈性主要指在確保土地利用總體規(guī)劃應(yīng)有功能的前提條件下,規(guī)劃編制和實(shí)施管理的靈活性、可調(diào)整性和應(yīng)變能力[2]。

2.2 土地利用總體規(guī)劃中的彈性理論特征

在目前土地利用規(guī)劃理論研究中,王萬茂先生認(rèn)為,土地利用總體規(guī)劃具有政策性、整體性、兼容性、折中性、動(dòng)態(tài)性;韓桐魁、董德顯先生認(rèn)為,土地利用總體規(guī)劃具有整體性、長(zhǎng)期性、戰(zhàn)略性、控制性;歐名豪教授認(rèn)為土地利用規(guī)劃應(yīng)體現(xiàn)整體性、層次性、確定性、法規(guī)性、開放性、共同性。

上述土地利用總體規(guī)劃的性質(zhì)特征很多體現(xiàn)彈性理論的思想,比如其整體性、兼容性、折中性、動(dòng)態(tài)性、長(zhǎng)期性、層次性、開放性、共同性。土地利用總體規(guī)劃具有10~30年的規(guī)劃時(shí)段,以現(xiàn)有的經(jīng)驗(yàn)對(duì)未來區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展在用地量、利用方式、用地結(jié)構(gòu)與布局等方面進(jìn)行全方位預(yù)測(cè)安排,勢(shì)必因各種各樣的不確定因素以及規(guī)劃主體的主觀性導(dǎo)致規(guī)劃的錯(cuò)位,因此在土地利用規(guī)劃中應(yīng)用彈性理論,是確保規(guī)劃的科學(xué)性和可操作性必要手段。

2.3土地利用總體規(guī)劃中彈性理論的內(nèi)涵

土地利用總體規(guī)劃中的彈性內(nèi)涵可以從以下幾點(diǎn)去理解:①規(guī)劃的彈性是一種動(dòng)態(tài)的思想。動(dòng)態(tài)的規(guī)劃思想面對(duì)不確定因素有更好的適應(yīng)性;②規(guī)劃的彈性是一種協(xié)調(diào)的思想。規(guī)劃就是使土地利用整體上協(xié)調(diào)、可持續(xù),需要在各種用地要素之間進(jìn)行協(xié)調(diào)、博弈、兼容、折中;③規(guī)劃的彈性是規(guī)劃方案的多樣性、開放性。包括規(guī)劃編制者應(yīng)采取多種技術(shù)方法、征求多方意見,在多方參與之下制定切實(shí)可行的有效規(guī)劃[3]。

3土地利用總體規(guī)劃中的彈性理論應(yīng)用分析

土地利用總體規(guī)劃中的彈性內(nèi)容是以剛性為前提。土地利用總體規(guī)劃的剛性是依據(jù)土地管理有關(guān)法規(guī)文件以及土地利用政策給出的,包括:編制的原則、土地規(guī)劃分類、戰(zhàn)略指導(dǎo)思想、規(guī)劃指令性指標(biāo)、用途分區(qū)及用途管制規(guī)則等方面所具有的法定性、權(quán)威性和指令性。在遵循剛性內(nèi)容的前提下從以下幾方面探索其彈性理論的應(yīng)用。

3.1 構(gòu)建富有彈性的規(guī)劃體系

規(guī)劃體系總體上要求上級(jí)規(guī)劃應(yīng)比下級(jí)規(guī)劃更為原則、宏觀,指標(biāo)結(jié)構(gòu)應(yīng)更為精練,為下一級(jí)規(guī)劃留有進(jìn)一步細(xì)化的彈性空間。結(jié)合目前的情況,構(gòu)建彈性的規(guī)劃體系可以從以下幾方面著手:其一、全國和省級(jí)土地利用總體規(guī)劃屬于宏觀控制規(guī)劃,縣、鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃屬于實(shí)施性規(guī)劃。而我國當(dāng)前規(guī)劃體系中國家、省、市、縣、鄉(xiāng)各級(jí)的控制指標(biāo)和口徑基本相同,這樣規(guī)劃的意義不大。因此,土地利用總體規(guī)劃的制定可根據(jù)各自的相應(yīng)級(jí)別,對(duì)土地的控制指標(biāo)和口徑采取靈活而適度的調(diào)整;其二、縣、鄉(xiāng)級(jí)規(guī)劃是規(guī)劃體系中實(shí)施環(huán)節(jié),也是最熟悉規(guī)劃區(qū)域?qū)嶋H情況的,應(yīng)該給予充分的空間去發(fā)揮;其三、中心城市的土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)。中心城市對(duì)整個(gè)城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起著至關(guān)重要的作用,是帶動(dòng)一個(gè)相當(dāng)大區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的原動(dòng)力。對(duì)于城市城鄉(xiāng)結(jié)合部的用地規(guī)劃,在市級(jí)規(guī)劃中統(tǒng)一編制、管理和協(xié)調(diào),更有利于控制城市發(fā)展邊界,就不需單獨(dú)編制相應(yīng)的區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃。

3.2提高規(guī)劃目標(biāo)以及規(guī)劃指標(biāo)分配的彈性

土地利用總體規(guī)劃的目的是綜合研究和確定規(guī)劃期間土地利用的方針、目標(biāo)和土地利用調(diào)控措施,通過規(guī)劃實(shí)施,促進(jìn)土地資源的合理利用和優(yōu)化配置,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)、持續(xù)發(fā)展,維持良好的自然人文景觀和生態(tài)環(huán)境。首先,對(duì)于規(guī)劃目標(biāo),應(yīng)以建議性和和方向性的框架性戰(zhàn)略規(guī)劃為主,留有進(jìn)一步改進(jìn)和完善的空間,給規(guī)劃參與者和實(shí)施者留有一定的操作空間,變被動(dòng)執(zhí)行為主動(dòng)思考。例如,對(duì)面積較大的工業(yè)集中區(qū)、自然保護(hù)區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)建設(shè)用地的安排,在土地利用總體規(guī)劃中只明確用地規(guī)模即可,具體的用地布置不必安排,在規(guī)劃實(shí)施中,應(yīng)根據(jù)工業(yè)集中區(qū)、自然保護(hù)區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū)特點(diǎn)編制土地利用專項(xiàng)規(guī)劃,落實(shí)建設(shè)用地布置。其次,對(duì)于上一級(jí)規(guī)劃控制性指標(biāo),應(yīng)有適當(dāng)?shù)母?dòng)區(qū)間和調(diào)整余地,避免目標(biāo)過于具體而不具有實(shí)際操作性。這里有兩個(gè)實(shí)現(xiàn)規(guī)劃指標(biāo)彈性化的措施:其一、上級(jí)規(guī)劃分解而來的建設(shè)用地規(guī)劃指標(biāo)不宜全部落實(shí)到地塊,應(yīng)預(yù)留一定比例的機(jī)動(dòng)用地指標(biāo)。其二、將城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)作為一個(gè)整體控制實(shí)施,可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村居民點(diǎn)用地的節(jié)約集約,同時(shí)增加城市、建制鎮(zhèn)等用地指標(biāo)的增加。具體是通過實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策,即通過農(nóng)村居民點(diǎn)用地的整理來適當(dāng)提高城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地規(guī)模。同樣的原理也可以將交通水利用地作為一個(gè)整體統(tǒng)籌規(guī)劃,沒必要具體確定交通用地和水利用地各占多少指標(biāo),應(yīng)視規(guī)劃區(qū)域情況而定。

3.3提高規(guī)劃用途界定的彈性

土地規(guī)劃有固定的用地分類體系,土地規(guī)劃的各類用地的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)一般是通過土地利用現(xiàn)狀分類數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換形成。在這個(gè)過程中結(jié)合規(guī)劃指標(biāo)和目標(biāo),針對(duì)規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的實(shí)際情況,應(yīng)該進(jìn)行有彈性的處理。例如在以水果產(chǎn)業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)為主導(dǎo)的地區(qū)存在大量的耕地轉(zhuǎn)用的現(xiàn)象,在土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)中就存在大量本質(zhì)上為耕地的地類作為園地、設(shè)施農(nóng)用地、坑塘水面等地類處理。在規(guī)劃中確定耕地保有量規(guī)模時(shí)就應(yīng)充分考慮這些可調(diào)整為耕地的地類,這樣既符合規(guī)劃區(qū)域的發(fā)展特色,又有利于增強(qiáng)耕地保護(hù)范圍的彈性,切實(shí)落實(shí)保護(hù)耕地的政策。因此在規(guī)劃中耕地的范疇?wèi)?yīng)確定為:具有可耕性或是可以進(jìn)行復(fù)墾的耕地轉(zhuǎn)用行為,不視為耕地減少,應(yīng)作為可調(diào)整耕地納入規(guī)劃耕地范疇。

3.4提高規(guī)劃的動(dòng)態(tài)性

前兩輪土地利用總體規(guī)劃實(shí)施過程中用地指標(biāo)在規(guī)劃近、中、遠(yuǎn)期的使用嚴(yán)重不協(xié)調(diào),彈性明顯不足,因此應(yīng)通過提高規(guī)劃的動(dòng)態(tài)性來加強(qiáng)規(guī)劃彈性。規(guī)劃的動(dòng)態(tài)性可以通過滾動(dòng)式的規(guī)劃來實(shí)現(xiàn),其方法是:用土地規(guī)劃指標(biāo)存量控制管理,按預(yù)定的時(shí)間間隔對(duì)規(guī)劃用地存量指標(biāo)庫進(jìn)行調(diào)整[4]。通過對(duì)規(guī)劃實(shí)施中土地利用的布局、數(shù)量、用途和效益進(jìn)行及時(shí)監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)來預(yù)測(cè)所需最低庫存量,規(guī)劃用地剩余指標(biāo)接近規(guī)定的最低庫存量時(shí),則以此為基期,對(duì)下一個(gè)預(yù)定時(shí)間間隔的土地利用進(jìn)行安排。預(yù)定的時(shí)間間隔以5年為宜,依據(jù)是國民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展五年計(jì)劃以及重大建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)周期也在5年左右。

3.5提高多目標(biāo)規(guī)劃方案的彈性化

土地利用是一個(gè)復(fù)雜龐大的系統(tǒng),必須擬定彈性化的多目標(biāo)規(guī)劃方案才能保障規(guī)劃的效益最大。多目標(biāo)規(guī)劃方案包括兩方面:其一是指在一個(gè)方案中體現(xiàn)多目標(biāo)發(fā)展和布局,如優(yōu)先保證建設(shè)用地的供給、最大限度保護(hù)耕地尤其是基本農(nóng)田等;其二是指根據(jù)不同的規(guī)劃目標(biāo)做出不同方案,形成一套完整的彈性規(guī)劃,以供決策部門選擇,如強(qiáng)調(diào)土地經(jīng)濟(jì)收益,注重土地的生態(tài)效益、社會(huì)效益等。

3.6提高土地用途管制規(guī)則的彈性

實(shí)行土地用途管制制度是《土地管理法》中明文規(guī)定的。土地用途管制體系內(nèi)容包括土地利用方向、土地用途轉(zhuǎn)換、土地利用程度、土地利用效益管制幾方面。從土地用途管制的發(fā)展歷程看,土地用途分區(qū)管制及管制規(guī)則已逐漸向彈性化方面發(fā)展,具體表現(xiàn)為向“整體計(jì)劃發(fā)展”、“表性分區(qū)”、“發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)”以及“特殊地區(qū)”等條例方向發(fā)展[5]。結(jié)合相關(guān)學(xué)者的研究,采取以下思路來增強(qiáng)土地用途管制規(guī)則的彈性。其一、對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、生態(tài)保護(hù)區(qū)按照“特殊地區(qū)”條例,加強(qiáng)土地利用方向、土地用途轉(zhuǎn)換的管制,切實(shí)落實(shí)相關(guān)政策,依法依規(guī);其二、對(duì)基本農(nóng)田除外的農(nóng)業(yè)用地區(qū),在依法依規(guī)的前提下,給予適當(dāng)?shù)陌l(fā)展選擇權(quán),在土地利用方向、土地用途轉(zhuǎn)用管制的基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)土地利用程度和利用效益的管制;其三、對(duì)建設(shè)用地區(qū),按照“發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)”條例,通過市場(chǎng)規(guī)則調(diào)整,尤其強(qiáng)調(diào)土地利用程度和土地利用效益的管制。

4結(jié) 語

土地利用總體規(guī)劃是土地管理的基礎(chǔ),應(yīng)建立和完善土地利用規(guī)劃的思想和方法論,使得規(guī)劃的理論創(chuàng)新與實(shí)踐結(jié)合。土地利用總體規(guī)劃中的彈性理論研究正是基于這一目的,在規(guī)劃編制和實(shí)施過程中應(yīng)用彈性理論,切實(shí)加強(qiáng)規(guī)劃編制的科學(xué)性和規(guī)劃實(shí)施的可行性。

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