新中國民族法制建設(shè)60年

【摘 要】新中國成立60年來,民族法制建設(shè)成就矚目。經(jīng)過60年的實(shí)踐和發(fā)展, 已基 本形成了以《憲法》為基礎(chǔ),《民族區(qū)域自治法》為主干,民族自治地方自治條例和單 行條例為主要內(nèi)容,包括國務(wù)院及其各部門制定的行政法規(guī)、部門規(guī)章以及各地方制定的民 族方面的法規(guī)、行政規(guī)章的具有中國特色的社會主義民族法律法規(guī)體系,成為中國特色社會 主義法律體系的重要組成部分。本文回顧了60年來我國民族法制發(fā)展歷程和成就,并總結(jié)了 民族法制建設(shè)的基本經(jīng)驗(yàn),在此基礎(chǔ)上,探討了民族法制現(xiàn)代化的若干問題。

【關(guān)鍵詞】民族法制建設(shè);成就;經(jīng)驗(yàn);民族法制現(xiàn)代化

【作 者】朱玉福,西藏民族學(xué)院政法學(xué)院法學(xué)副教授、法學(xué)博士。 陜西咸陽,712082

【中圖分類號】D6332 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A 【文 章編號】1004-454X(2009)04-0018-011

The 60 Years of National Legal System Construction of the Peop les Republic of China

Zhu Yufu

Abstract: The 60 years since the Peoples Republ ic of China founded, the na tional legal system construction achievements is the focus of world attention A fter 60 years practice and development, China has basically formed the national laws and regulations system of socialism with Chinese characteristics that take“constitution” as the basis, “l(fā)aw of regional national autonomy” as the bac kbone , autonomous regulations of national autonomy region and separate regulations a sthe main contentIt is an important component of legal system of the socialis m with Chinese characteristics

Key words:national lega l system construction; achievement; experience; national legal modernization

新中國成立60年來,民族法制建設(shè)經(jīng)歷了初步確立、曲折發(fā)展,陷入停頓, 進(jìn)而走上健康輝煌的發(fā)展歷程,成為中國特色社會主義法律體系的重要組成部分,為少 數(shù)民族和民族地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展提供了重要法制保障。

一、新中國成立以來我國民族法制建設(shè)歷程

縱觀新中國成立以來民族法制建設(shè)的演進(jìn)過程,大致可以分為以下幾個發(fā)展階段:

(一)1949年至1965年:社會主義民族法制的初步創(chuàng)立、曲折發(fā)展

隨著新中國成立,從政 權(quán)穩(wěn)固、經(jīng)濟(jì)發(fā)展到民族平等方方面面,新中國都面臨急迫而繁雜的法制建設(shè)任務(wù)。我國是 一 個統(tǒng)一的多民族國家,通過民族立法,用民族法律法規(guī)調(diào)整民族關(guān)系,運(yùn)用法律解決民族工 作中的實(shí)際問題,為新生的無產(chǎn)階級政權(quán)和社會主義制度的穩(wěn)定和發(fā)展創(chuàng)造條件,為少數(shù)民 族和民族地區(qū)社會事業(yè)的創(chuàng)立和發(fā)展創(chuàng)造良好的法制環(huán)境,民族法制成為建國伊始我國法制 建設(shè)的重要任務(wù)和內(nèi)容。

1949年9月29日通過的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》(下稱《共同綱領(lǐng)》)確立 了“中華人民共和國境內(nèi)各民族,均有平等的權(quán)利和義務(wù)”的基本原則并把民族區(qū)域自治制 度確立為解決國內(nèi)民族問題的國家政治制度,成為新中國民族法制建設(shè)的法律基礎(chǔ)。新中國 的成立廢除了延續(xù)幾千年的民族剝削、壓迫和歧視制度,制定和推行民族平等、團(tuán)結(jié)和民族 區(qū)域自治的政策,開辟了平等、團(tuán)結(jié)、互助的社會主義民族關(guān)系的新紀(jì)元。但是,哪些是民 族?有多少個少數(shù)民族?這些問題當(dāng)時是不清楚的。據(jù)統(tǒng)計(jì),當(dāng)時全國各地所報自稱或他稱 的民族成分達(dá)400多個①。這就需要識別和確定到底有多少民族。為改變舊中國民族成份 和 族稱混亂的狀況,有利于保障少數(shù)民族的平等權(quán)利,在《共同綱領(lǐng)》的指導(dǎo)下,自1950年起 ,由中央及地方民族事務(wù)機(jī)關(guān)組織科研隊(duì)伍,對全國提出的400多個民族名稱進(jìn)行科學(xué)的識 別。經(jīng)過識別,截止1953年,我國確認(rèn)了38個少數(shù)民族,1954年至1965年又確認(rèn)了16個單一 的少數(shù)民族②。中國的民族識別對貫徹民族平等政策,維護(hù)民族團(tuán)結(jié)、國家統(tǒng)一具有十分 重 要的意義③。民族識別工作為當(dāng)時民族立法和民族政策的制定提供了現(xiàn)實(shí)依據(jù)。與此同時 , 隨著1952年《中華人民共和國民族區(qū)域自治實(shí)施綱要》(下稱《實(shí)施綱要》)的實(shí)施,民族 區(qū)域自治政策在全國范圍得到了深入的貫徹和落實(shí)。

民族理論研究1954年新中國實(shí)施的第一部憲法在《共同綱領(lǐng)》的基礎(chǔ)上,對民族問題特別是民族區(qū)域 自治作了更為全面的規(guī)定。憲法中有關(guān)民族的條文,除與《共同綱領(lǐng)》相同的內(nèi)容外,在“ 總綱”中明確規(guī)定“中華人民共和國是統(tǒng)一的多民族的國家”,“各民族自治地方都是中華 人民共和國不可分離的部分”④。1954年憲法把我國的民族問題特別是將民族區(qū)域自治制 度作為在統(tǒng)一的多民族國家中實(shí)現(xiàn)民族平等、團(tuán)結(jié)、互助、共同繁榮的重要政治制度載入國 家的正式憲法之中,其意義十分重大。1954年憲法把自治地方由原來五級的規(guī)定修改為三級 ,明確把自治地方劃分為自治區(qū)、自治州和自治縣(旗)三級。《實(shí)施綱要》和憲法的實(shí)施, 掀起了建立自治地方的第一次高潮。新中國成立至1958年底,總共建立了87個自治地方,即 新疆、廣西、寧夏3個省級自治區(qū)和29個自治州、54個自治縣;遍及17個省和自治區(qū),有35 個少數(shù)民族實(shí)行了區(qū)域自治;實(shí)行自治的民族人口已占全國有條件建立自治地方的少數(shù)民族 人口的絕大多數(shù)⑤。

隨著民族識別和民族區(qū)域自治政策的實(shí)施,這一時期,國家還制定、頒布了一系列民族 法律、法規(guī)、命令來調(diào)整民族關(guān)系。比如,1950年政務(wù)院頒布的《培養(yǎng)少數(shù)民族干部試行方 案》,1951年的《關(guān)于處理帶有歧視或侮辱少數(shù)民族性質(zhì)的稱謂、地名、碑碣、 匾聯(lián)的指示》,1952年的《關(guān)于保障一切散居的少數(shù)民族成分享有民族平等權(quán)利的決 定》等⑥。

由于黨內(nèi)“左”的思想滋長和泛濫,1958年黨的八大確定的正確方針未能得到貫徹執(zhí)行 ,輕視法制的思想逐漸抬頭。此后不僅國家的立法工作基本上處于停滯狀態(tài),民族法制建設(shè) 也受到嚴(yán)重干擾。一方面,刮起了取消、合并自治地方的“民族融合風(fēng)”。譬如,把河北省 的孟村、大廠兩個自治縣合并、取消。另一方面,在反對地方民族主義斗爭中又犯了擴(kuò)大化 的錯誤,造成大批冤假錯案,傷害了大批民族干部,嚴(yán)重?fù)p害了國內(nèi)民族關(guān)系。雖然如此, 20世紀(jì)50年代后期到60年代初期,民族法制仍在曲折中發(fā)展。一方面,民族調(diào)查和識別工作 繼續(xù)在全國范圍內(nèi)得到廣泛開展,建立自治地方的工作也在發(fā)展,1959年至1965年,成立了 西藏自治區(qū)和河口瑤族等9個自治縣⑦。

此外,這一時期,自治地方根據(jù)《共同綱領(lǐng)》、《實(shí)施綱要》和1954年憲法的有關(guān)精神,頒 布了 一系列有關(guān)的法規(guī)、法令。1955年至1965年,自治地方共實(shí)施組織條例45件,其中,自治區(qū) 6件、自 治州19件、自治縣20件⑧。這一批組織條例的實(shí)施,一定程度上起到了自治條例的作用, 有效保障了自治機(jī)關(guān)的組成和運(yùn)轉(zhuǎn)等工作。

(二)1966年至1976年:民族法制遭到全面破壞

十年“文革”期間,社會主義法制遭到了毀滅性的破壞,民族法制也遭到嚴(yán)重破壞。 這一時期,從國家立法來看,除1975年對1954憲法作了倒退性修改,國家沒有制定一部新的 法律,原有的法律雖然未被明文宣布廢除,但形同虛設(shè),成為一紙空文。民族法制也難于幸 免,遭受毀滅性的破壞。中央和地方政府主管民族工作的部門受到嚴(yán)重沖擊,大批民族干部 、 學(xué)者遭受迫害,整個民族工作陷入癱瘓。民族風(fēng)俗習(xí)慣被當(dāng)成“四舊”予以橫掃,民族語言 文字受到限制或禁止,全國10所民族學(xué)院幾乎全被取消⑨。建立自治地方的工作完全陷于 停頓,已建立的自治地方被取消、肢解,沒被取消的也是名存實(shí)亡,民族區(qū)域自治權(quán)遭到否 定。譬如,把云南省的怒江、迪慶、德宏、西雙版納4個自治州取消;把內(nèi)蒙古的東三盟、 西三旗,就分別劃給了鄰近的5個省區(qū);把甘肅省的肅南裕固族自治縣分割給鄰近的幾個縣 。這種錯誤做法,不僅嚴(yán)重挫傷了當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族的積極性,也嚴(yán)重地破壞了當(dāng)?shù)氐拿褡尻P(guān)系 。

(三)1978年至1990年:民族法制走上恢復(fù)、輝煌發(fā)展的道路

1978年12月18日召開的黨的十一屆三中全會總結(jié)建國以來社會主義法制建設(shè)正反兩方 面 的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn),提出了加強(qiáng)社會主義法制建設(shè)的戰(zhàn)略任務(wù),社會主義法制建設(shè)走上了健康發(fā) 展的道路,重新恢復(fù)了民族區(qū)域自治在解決我國民族問題上的基本政策的地位,把鞏固和發(fā) 展民族區(qū)域自治制度作為國家建設(shè)的一項(xiàng)長期任務(wù)。1981年6月,黨的十一屆六中全會通過 的《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》明確指出:“必須堅(jiān)持實(shí)行民族區(qū)域自治,加 強(qiáng)民族區(qū)域自治的法制建設(shè),保障各少數(shù)民族地區(qū)根據(jù)本地實(shí)際情況貫徹執(zhí)行黨和國家政策 的自主權(quán)”⑩。1981年8月鄧小平同志在新疆考察工作時指出,“我國和蘇聯(lián)不同,我們 不 能搞共和國,我們是自治區(qū)。法律上要解決這個問題,要有民族區(qū)域自治法”。B111 98 1年五屆全國人大第四次會議通過的《全國人大常委會工作報告》明確指出:“加強(qiáng)和推進(jìn)民 族立法工作,是我國社會主義法制建設(shè)的一個重要方面?！盉121981年,根據(jù)中共中 央和全 國人大常委會的指示,成立了自治法起草小組。1982年憲法的實(shí)施不僅繼承和發(fā)展了1954年 憲法關(guān)于民族問題的基本原則,而且根據(jù)解決國內(nèi)民族問題的經(jīng)驗(yàn)和社會主義建設(shè)新時期新 形勢的發(fā)展變化,對民族法制作出了一些新的富有時代特征的規(guī)定。

1984年《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》(下稱《自治法》)的實(shí)施,標(biāo)志著我國民 族區(qū)域自治制度進(jìn)一步完善,民族區(qū)域自治走上規(guī)范化、法制化軌道?！拔幕蟾锩苯Y(jié)束 后 ,我國進(jìn)入社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的新時期,民族區(qū)域自治確立為解決國內(nèi)民族問題的一項(xiàng)基 本政策。一方面,1952年制定的《實(shí)施綱要》已不能再適應(yīng)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新時期的需 要,另一 方面,新憲法有關(guān)民族區(qū)域自治制度的進(jìn)一步完善,為《自治法》的頒布實(shí)施創(chuàng)造了基礎(chǔ)和 條件。因此,在總結(jié)建國30多年的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上,制定新的民族區(qū)域自治的法律,從而保障民 族區(qū)域自治制度的發(fā)展,成為各族人民和自治地方的強(qiáng)烈愿望和迫切要求。經(jīng)過多年努力, 于1984年六屆全國人大二次會議上通過了《自治法》,并于當(dāng)年10月1日起實(shí)施。《自治法 》的頒布實(shí)施,標(biāo)志著我國的民族區(qū)域自治建設(shè)步入了法制化的軌道。這一時期,在國家制 定的其他基本法律和一般法律中更加注重對少數(shù)民族權(quán)益的保障,常在法律中專門就民族問 題作出規(guī)定,譬如,1980年《婚姻法》第50條規(guī)定:“民族自治地方的人民代表大會有權(quán)結(jié) 合當(dāng)?shù)孛褡寤橐黾彝サ木唧w情況,制定變通規(guī)定?！盉13又譬如,1986年修訂后的《 選舉法 》第18條規(guī)定:“有少數(shù)民族聚居的地方,每一聚居的少數(shù)民族都應(yīng)有代表參加當(dāng)?shù)氐娜嗣?代表大會。人口特少的其他聚居民族,至少應(yīng)有代表一人?！盉14《選舉法》還規(guī)定 人口特少的民族至少要有一名全國人大代表。

民族理論研究這一時期,為了加強(qiáng)民族工作,加快民族地區(qū)和少數(shù)民族社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展,中共中央、國 務(wù)院及其部門不定期地發(fā)布有關(guān)民族工作的通知、決定,這些規(guī)范性文件對民族工作特別是 民族法制建設(shè)具有重要的指導(dǎo)和保障作用。譬如,1987年《中共中央、國務(wù)院〈關(guān)于民族工 作幾個重要問題的報告〉的通知》就貫徹落實(shí)自治法、制定自治條例或單行條例等民族法制 建設(shè)問題作了規(guī)定B15。

《自治法》的實(shí)施,進(jìn)一步推動了地方民族法制的建設(shè)。這一時期是建立自治地方的又 一個黃金時期,共建立了60個自治地方即2個自治州、58個自治縣。自治地方也加快了自治 法規(guī)的立法步伐。以1985年我國第一部自治地方自治條例《延邊朝鮮族自治州自治條例》誕 生為起點(diǎn),隨后絕大多數(shù)的自治州、自治縣(旗)完成了自治條例和單行條例的制定工作。19 85年至1990年,自治地方實(shí)施了24個自治州自治條例、72個自治縣自治條例、9個自治州單 行條例、3個自治縣單行條例、44個變通補(bǔ)充規(guī)定B16。一些轄有自治地方的省紛紛制 定貫 徹實(shí)施自治法的措施、辦法等地方性法規(guī)。比如,1988年《甘肅省實(shí)施〈自治法〉的若干規(guī) 定》。此外,部分地方還制定實(shí)施了有關(guān)雜散居少數(shù)民族權(quán)益保障的法規(guī)或規(guī)章。

(四)1991年至2001年:初步形成較為完備的社會主義民族法規(guī)體系和監(jiān)督機(jī)制

為了有效貫徹落實(shí)《自治法》,解決《自治法》實(shí)施面臨的一系列問題,1991年,國 務(wù) 院施行了《關(guān)于進(jìn)一步貫徹實(shí)施〈自治法〉若干問題的通知》。1992年1月,第一次中央民 族 工作會議把“堅(jiān)持與完善民族區(qū)域自治制度,全面貫徹落實(shí)自治法”作為九十年代民族工作 的一項(xiàng)主要任務(wù),提出“到本世紀(jì)末,要形成比較完備的社會主義民族法規(guī)體系和監(jiān)督機(jī)制 ”B17。1997年黨的十五大把民族區(qū)域自治制度確立為我國必須長期堅(jiān)持的基本政治 制度。 1999年9月29日,江澤民同志在第三次中央民族工作會議上強(qiáng)調(diào)要健全民族工作方面的法制 。2002年11月,黨的十六大又進(jìn)一步把堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度納入到建設(shè)社會主義政 治文明的總體要求和進(jìn)程之中。

隨著我國改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的不斷推進(jìn)和發(fā)展,社會主義市場經(jīng) 濟(jì)的 建立和完善發(fā)展,1984年實(shí)施的《自治法》的有些條款尤其是經(jīng)濟(jì)方面的有關(guān)規(guī)定已經(jīng)不適 應(yīng)新的情況,國家對自治地方某些扶持和照顧的政策,也需要做一些相應(yīng)的調(diào)整。于是, 2001年2月28日由第九屆全國人大常委會第二十次會議修改通過了《自治法》?！蹲灾畏ā?的修改,充分體現(xiàn)了我們黨和國家的民族政策的根本宗旨就是幫助民族自治地方加快經(jīng)濟(jì)和 社會發(fā)展,促進(jìn)各民族的共同繁榮B18?！蹲灾畏ā返男薷氖菆?jiān)持和完善民族區(qū)域自 治制度 的重大舉措,是我國政治生活中的一件大事,是新世紀(jì)初我國社會主義民主和法制建設(shè)的一 項(xiàng)新成果,標(biāo)志著民族區(qū)域自治法制化建設(shè)進(jìn)入了一個新階段。這一時期,國家也非常重視 在其他的法律中專門就民族問題作出規(guī)定。譬如,1992年《婦女權(quán)益保障法》第12條規(guī)定: “國家重視培養(yǎng)和選拔少數(shù)民族女干部?！盉19又譬如,2000年《立法法》第66條規(guī) 定:“ 民族自治地方的人民代表大會有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn),制定自治條例 和單行條例。”B20與此同時,國務(wù)院及其部門頒布的許多行政法規(guī)及規(guī)章,對少數(shù) 民族和 自治地方的經(jīng)濟(jì)、文化、教育事業(yè)等作了具體規(guī)定。比如,國務(wù)院于1993年實(shí)施了《民族鄉(xiāng) 工作條例》、《城市民族工作條例》兩個關(guān)于散居少數(shù)民族權(quán)益保障的法規(guī)。此外,國務(wù)院 及其部門就財政轉(zhuǎn)移支付、稅收、扶貧開發(fā)等方面制定行政法規(guī)、規(guī)章對少數(shù)民族和民族地 區(qū)給予大力支持。

國務(wù)院有關(guān)部委《自治法》、《若干規(guī)定》的配套規(guī)章建設(shè)取得較大進(jìn)展,正在向長效 化、規(guī)范化、制度化的方向邁進(jìn)。截至2007年6月,教育部等9部門已制定21件配套規(guī)范性文 件,國家發(fā)改委等8個部門有9件配套規(guī)范性文件正在制定中B31。譬如,教育部2005 年制定 了《關(guān)于貫徹落實(shí)<國務(wù)院實(shí)施〈自治法〉若干規(guī)定>的通知》。這些配套文件進(jìn)一步細(xì)化了 支持民族地區(qū)加快發(fā)展的各項(xiàng)舉措,使政策措施更加具體、更具操作性。

自治區(qū)和轄有自治地方的省制定實(shí)施《自治法》的地方法規(guī)、規(guī)章?！蹲灾畏ā穼?shí)施以 來,自治區(qū)和轄有自治地方的省、直轄市就制定自治法實(shí)施辦法做了大量工作,部分轄有自 治地方的省于1988-1994年相繼出臺實(shí)施了一些地方法規(guī)規(guī)章。其中,甘肅、湖南等4省人大 常委會發(fā)布了《實(shí)施〈自治法〉的若干規(guī)定》,青海、云南、貴州等8省人民政府發(fā)布了《 實(shí)施〈自治法〉的若干規(guī)定》。這些地方法規(guī)規(guī)章進(jìn)一步加強(qiáng)了《自治法》的保障作用。20 00年以后,轄有自治州、自治縣的云南、貴州、青海等省加大了制定、修訂實(shí)施《自治法》 的法規(guī)、規(guī)章的力度,也取得了一些成績。譬如,廣東省人大常委會于2008年1月1日修訂通 過了《廣東省實(shí)施〈自治法〉辦法》。

民族理論研究第三,民族自治地方制定實(shí)施了大量自治法規(guī)。自治地方干部群眾行使自治立法權(quán)的意 識不斷高漲,以制定自治條例和單行條例為主要內(nèi)容的地方民族立法取得了新進(jìn)展。一是自 治區(qū)積極開展自治條例的建設(shè)工作。各自治區(qū)成立尤其是自治法實(shí)施以來,5個自治區(qū)積極 開展了自治條例的制定工作。二是自治州、自治縣制定實(shí)施了一大批自治條例、單行條例。 截止2008年2月,民族自治地方共制定現(xiàn)行有效的自治條例136個、單行條例565個B32 。三 是自治地方對相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行了變通或補(bǔ)充執(zhí)行。截止2006年底,自治地方根據(jù)本地的實(shí) 際,對《婚姻法》等法律的變通和補(bǔ)充規(guī)定有74件。這些法規(guī)為加強(qiáng)少數(shù)民族和自治地方的 民主政治建設(shè)、維護(hù)社會政治穩(wěn)定、繁榮民族經(jīng)濟(jì)、解決民族工作中的實(shí)際問題發(fā)揮了積極 作用。

第四,雜散居少數(shù)民族權(quán)益保障法制建設(shè)不斷加強(qiáng)。雜居散居少數(shù)民族是指居住在民族 自治地方以外的少數(shù)民族和居住在民族自治地方內(nèi)但不是實(shí)行區(qū)域自治的少數(shù)民族。我國的 廣大農(nóng)村和城市都有雜居散居少數(shù)民族。黨和國家非常重視雜散居少數(shù)民族權(quán)益保障的法制 建設(shè)工作,國務(wù)院于1993年實(shí)施了《民族鄉(xiāng)工作條例》和《城市民族工作條例》,改變了雜 散居少數(shù)民族工作無法可依的狀況,為雜散居少數(shù)民族權(quán)益保障提供了直接的法律依據(jù)。此 外,為數(shù)不少的地方制定實(shí)施了保障雜散居少數(shù)民族權(quán)益的法規(guī)、規(guī)章。例如,《黑龍江省 民族鄉(xiāng)條例》、《廣東省雜散居少數(shù)民族工作若干規(guī)定》、《北京市少數(shù)民族權(quán)益保障條例 》等。這些法規(guī)規(guī)章對雜散居少數(shù)民族的權(quán)益起到了較好的保護(hù)作用。

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1986年伊始,我國在全國范圍內(nèi)開展了以憲法為基礎(chǔ)、以《自治法》等法律為主要內(nèi)容 的普法宣傳教育。1987年中宣部、司法部專門下發(fā)了在普及法律常識教育中組織學(xué)習(xí)《自治 法》的通知。1996年,根據(jù)中央精神并結(jié)合少數(shù)民族和民族地區(qū)法制宣傳教育及民族工作 實(shí)際,國家民委制定了《法制宣傳教育第三個五年規(guī)劃》。隨著普法工作的廣泛深入開展, 我國法制環(huán)境不斷完善,自治地方的干部群眾的法律意識不斷提高,爭取民族立法權(quán)的觀念 劇增,依法辦事已逐漸成為處理民族問題、開展民族工作的重要手段,各自治地方紛紛提出 “依法治區(qū)”、“依法治州”、“依法治縣”的方針策略。

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黨和國家重視民族立法的同時,也重視民族法實(shí)施監(jiān)督工作,初步形成了以國家機(jī)關(guān)監(jiān) 督、社會輿論監(jiān)督和人民群眾監(jiān)督為主的社會主義民族法實(shí)施監(jiān)督體制。胡錦濤總書記在20 05年中央民族工作會議上強(qiáng)調(diào)要經(jīng)常檢查《自治法》貫徹執(zhí)行情況,有針對性地研究和解決 存在的問題。2005年《決定》明確提出,在黨委領(lǐng)導(dǎo)下,各級人大要經(jīng)常檢查《自治法》的 貫徹執(zhí)行情況,各級民族工作部門要加強(qiáng)對貫徹落實(shí)《自治法》的行政法規(guī)執(zhí)行情況的監(jiān)督 檢查?！度舾梢?guī)定》第30條規(guī)定:“各級人民政府民族工作部門對本規(guī)定的執(zhí)行情況實(shí)施監(jiān) 督檢查,每年將監(jiān)督檢查的情況向同級人民政府報告,并提出意見和建議?！?006年7月至9 月,全國人大常委會執(zhí)法檢查組分成4個小組赴內(nèi)蒙古、寧夏、新疆、青海、甘肅、廣西、 貴州、云南、西藏、四川進(jìn)行《自治法》實(shí)施情況大檢查。對沒有安排實(shí)地檢查的轄有自治 地方的9個省市,委托當(dāng)?shù)厥∈腥舜蟪Ｎ瘯谳爡^(qū)內(nèi)進(jìn)行檢查。此外,全國人大民委分別組 織6個小組赴國務(wù)院14個部委進(jìn)行部門規(guī)章制定情況和落實(shí)《自治法》情況的執(zhí)法檢查B33 。這次執(zhí)法檢查是《自治法》頒布實(shí)施20余年來,全國人大常委會開展的第一次執(zhí)法檢查, 有力推動了《自治法》的進(jìn)一步貫徹落實(shí)。2007年《少數(shù)民族事業(yè)“十一五”規(guī)劃》提出要 制定民族工作法律法規(guī)執(zhí)行的監(jiān)督檢查辦法。民族法實(shí)施監(jiān)督的加強(qiáng),使民族法制真正成為 推動少數(shù)民族和民族地區(qū)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展、鞏固、平等、團(tuán)結(jié)、互助、和諧的社會主義 民族關(guān)系提供了可靠保障。

(二)新中國民族法制建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)啟示

經(jīng)過60年的實(shí)踐和發(fā)展,民族法制建設(shè)積累了許多寶貴經(jīng)驗(yàn),已初步形成了符合新中 國 民族法制建設(shè)實(shí)際的基本經(jīng)驗(yàn)。正是憑借這些經(jīng)驗(yàn),民族法制建設(shè)迎來了一個又一個輝煌。

1鋇澈凸家的高度重視。黨和國家的高度重視是民族法制建設(shè)的重要政治和領(lǐng)導(dǎo)保證 。黨的歷代領(lǐng)導(dǎo)集體和歷屆中央政府對民族法制建設(shè)給予了高度重視。毛澤東同志等第一代 領(lǐng)導(dǎo)集體廢除國民黨的舊法體系,歷史性地創(chuàng)立了社會主義民族法制,《共同綱領(lǐng)》、1954 年憲法、《實(shí)施綱要》等法律法規(guī),為有效解決民族政治平等、實(shí)行民族區(qū)域自治、民族識 別等民族問題提供了重要法制保障。以鄧小平同志為核心的黨的第二代領(lǐng)導(dǎo)集體提出要真正 實(shí)行民族區(qū)域自治,并領(lǐng)導(dǎo)制定和實(shí)施了《自治法》,為民族區(qū)域自治法制建設(shè)走向制度化 和法治化奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ),我國民族法制建設(shè)進(jìn)入了一個重建與輝煌發(fā)展的歷史新時代。 以江澤民同志為核心的黨的第三代領(lǐng)導(dǎo)集體對《自治法》作了重大修改,形成了比較完備的 社會主義民族法律法規(guī)體系和監(jiān)督機(jī)制,我國的民族工作走上健康發(fā)展的法制化軌道。以胡 錦濤總書記為核心的黨的新一代領(lǐng)導(dǎo)集體不斷加大《自治法》配套法規(guī)建設(shè)力度,不斷強(qiáng)化 民族法實(shí)施監(jiān)督工作,中國特色的社會主義民族法律法規(guī)體系和監(jiān)督機(jī)制更加完備。

2鋇澈凸家的政策是民族法制的重要支撐。我國民族法制建設(shè)的一條重要經(jīng)驗(yàn)就是將 六十年來經(jīng)得住實(shí)踐檢驗(yàn)的黨和國家的民族政策作為民族法制建設(shè)的基礎(chǔ),不斷開創(chuàng)了民族 法制建設(shè)的新局面。民族政策是指國家和政黨為調(diào)控民族關(guān)系,處理民族問題而采取的相關(guān) 措施、規(guī)定等的總和。在艱辛探索、長期實(shí)踐和反復(fù)比較中,在充分考慮歷史淵源和現(xiàn)實(shí)條 件的基礎(chǔ)上,中國共產(chǎn)黨和全國各族人民開創(chuàng)性地選擇了適合社會主義中國的民族政策,成 功地走出了一條符合中國國情,具有中國特色的解決民族問題道路。我們黨處理民族問題的 基本政策,凝聚了幾代中國共產(chǎn)黨人的智慧和心血,是黨的基本理論、基本路線、基本綱領(lǐng) 、基本經(jīng)驗(yàn)的重要組成部分,是黨和國家民族工作最可貴的精神財富,是我們不斷推進(jìn)民族 團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)發(fā)展的根本保證。這些符合中國實(shí)際和特點(diǎn)的民族政策成為民族法制的基礎(chǔ)和 重要支撐B34。以民族區(qū)域自治政策上升為《自治法》為例,我國的民族區(qū)域自治是 隨著中 國共產(chǎn)黨的不斷壯大而形成和發(fā)展起來的,已發(fā)展成為我國的一項(xiàng)基本政治制度。新中國成 立初期黨的民族區(qū)域自治政策,在全國范圍得到了深入的貫徹和落實(shí)。1952年《實(shí)施綱要》 ,1954年憲法的實(shí)施,使《共同綱領(lǐng)》規(guī)定的民族區(qū)域自治制度進(jìn)一步法律化。1984年實(shí)施 憲法規(guī)定的民族區(qū)域自治制度的基本法律《自治法》頒布實(shí)施,標(biāo)志著黨的民族區(qū)域自治政 策上升為專門的基本法律,完成了民族區(qū)域自治政策向法制化的徹底轉(zhuǎn)變。

3蔽社會經(jīng)濟(jì)服務(wù)是民族法制的動力和生命力。民生是社會的基礎(chǔ),發(fā)展是我們黨執(zhí) 政興國的第一要務(wù)。促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,解決民生問題是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀,構(gòu)建和諧社會的 重要內(nèi)容,也是黨和國家以及人民群眾最直接,最關(guān)心的現(xiàn)實(shí)問題。民族法制建設(shè)工作緊緊 圍繞經(jīng)濟(jì)發(fā)展這個中心,把推進(jìn)少數(shù)民族和民族地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為民族立法的重中之重 。我國民族法制建設(shè)的實(shí)踐表明,民族法制建設(shè)以促進(jìn)少數(shù)民族和民族地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展, 解決民生問題和促進(jìn)社會公平正義作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn),這也是民族法制的動力和生命力所 在。

4泵褡遄災(zāi)蔚胤匠浞址⒒恿嘶極性。在國家法制統(tǒng)一的前提下,根據(jù)憲法和《自治法 》以及民族區(qū)域自治制度,民族自治地方有權(quán)根據(jù)本民族、本地方的特點(diǎn)和實(shí)際,制定自治 條 例、單行條例和對法律法規(guī)的變通或補(bǔ)充規(guī)定。立法權(quán)是民族自治地方的首要自治權(quán),是少 數(shù)民族在聚居的地方當(dāng)家作主、管理本地方和本民族內(nèi)部事務(wù)的重要法規(guī)保證。新中國成立 特別是改革開放以來,民族自治地方充分發(fā)揮了立法積極性,制定實(shí)施了大批地方性自治法 規(guī),成為中國特色社會主義民族法律法規(guī)體系不可或缺的主要內(nèi)容。

5庇?xùn)V本憬的動態(tài)發(fā)展是民族法制的源泉。根據(jù)不同的時代特點(diǎn)和民族關(guān)系,適時制 定、修訂民族法律法規(guī),是我國民族法制建設(shè)的一條重要經(jīng)驗(yàn)。黨的十六大報告明確指出: “ 堅(jiān)持黨的思想路線,解放思想,實(shí)事求是,與時俱進(jìn),是我們黨堅(jiān)持先進(jìn)性和增強(qiáng)創(chuàng)造力的 決定性因素”。新中國民族法制60年的實(shí)踐證明,中國特色社會主義民族法律體系是動態(tài)的 、開放的、發(fā)展的,需要與時俱進(jìn),需要適應(yīng)客觀條件的發(fā)展變化而不斷加以完善。譬如, 以制定調(diào)整民族區(qū)域自治的法律法規(guī)為例:1952年實(shí)施《實(shí)施綱要》,1984年實(shí)施《自 治法》,2001年修訂《自治法》,2005年施行《若干規(guī)定》等。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展,民 生問題日益突出,社會建設(shè)日益重要,在繼續(xù)完善民族法制體系的過程中,要不斷加強(qiáng)經(jīng)濟(jì) 立法,更加突出立法為民的理念,著力加強(qiáng)社會領(lǐng)域、民生領(lǐng)域的立法。

民族理論研究6泵褡宸ㄖ樸牘家命運(yùn)休戚相關(guān)。在充分肯定成績的同時,我們要清醒認(rèn)識到,民族 法制建設(shè)并不是一帆風(fēng)順,經(jīng)歷了諸多曲折和坎坷,有些教訓(xùn)是非常深刻的,值得我們牢記 。從我國民族法制建設(shè)的實(shí)踐來看,國家安定,經(jīng)濟(jì)發(fā)展,國泰民安,有利于民族法制的繁 榮和發(fā)展,反之,則不利于民族法制的發(fā)展。譬如,“文革”期間,民族法制建設(shè)遭到破壞 ,自治權(quán)被削弱或虛置,使民族區(qū)域自治流于形式,嚴(yán)重傷害了民族群眾的感情。這也昭示 了我們要堅(jiān)決維護(hù)來之不易的穩(wěn)定局面,堅(jiān)決反對民族分裂,與一切民族分裂、破壞民族區(qū) 域自治的行為做斗爭。

三、我國民族法制現(xiàn)代化的若干思考

我國的民族法制現(xiàn)代化是一個長期的過程。中國特色社會主義的民族法律體 系形成之后 ,面臨的新任務(wù)是如何使之更加完善。要實(shí)現(xiàn)民族法制的現(xiàn)代化,當(dāng)前乃至今后一段時期, 要重點(diǎn)解決以下問題:

(一)不斷提高立法質(zhì)量

立法質(zhì)量低是民族法制建設(shè)普遍存在的問題。從民族法制建設(shè)特別是自治地方制定自 治 條例和單行條例的情況來看,無論是數(shù)量還是質(zhì)量都存在諸多問題。如立法質(zhì)量低,普遍存 在新法抄舊法、機(jī)械照搬等現(xiàn)象,不能體現(xiàn)“當(dāng)?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)”。又如 立法技術(shù)落后,缺乏規(guī)范性,條款過于原則,缺乏可操作性。再如單行條例的立法內(nèi)容比較 單一,尤其是涉及市場經(jīng)濟(jì)、基礎(chǔ)設(shè)施、民族文化、自然資源、生態(tài)環(huán)境等方面的單行條例 相對較少。對此,其一,要提高立法質(zhì)量。要進(jìn)一步拓寬立法渠道,不斷推進(jìn)自治地方立法 的民主化、科學(xué)化,使所制定的地方性法規(guī)更符合當(dāng)?shù)孛褡宓奶攸c(diǎn)和社會發(fā)展的實(shí)際需要, 各自治地方要認(rèn)真做好向本行政區(qū)域內(nèi)的公民、企事業(yè)單位、社會團(tuán)體公開征集立法項(xiàng)目和 條例草案稿。其二,要加大經(jīng)濟(jì)立法?，F(xiàn)階段我國的民族問題,集中表現(xiàn)在少數(shù)民族地區(qū)迫 切要求加快經(jīng)濟(jì)、文化的發(fā)展上,社會的焦點(diǎn)都聚集在發(fā)展問題上,人民最迫切的要求就是 加快發(fā)展。自治地方要緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)這個中心,結(jié)合本地本民族實(shí)際,制定出能夠充分 體現(xiàn)自治權(quán),能夠有效保障社會經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展的自治法規(guī)。其三,自治地方立法要兼顧社會 經(jīng)濟(jì)雙重效益。

(二)進(jìn)一步完善《自治法》的自身體系和配套法規(guī)建設(shè)

我國的《自治法》目前突出反映兩個問題:一是體系結(jié) 構(gòu)的完善問題。譬如,缺少“法律責(zé)任”條款的問題。由于沒有規(guī)定法律責(zé)任條款,致使《 自治法》由誰來負(fù)責(zé)實(shí)施?誰來監(jiān)督實(shí)施?違反了誰來處理、怎么處理?等等都不明確。按 照法的特點(diǎn),只要有權(quán)利和義務(wù),就會有侵權(quán),應(yīng)該有“法律責(zé)任”條款。缺少“法律責(zé)任 ”條款規(guī)定,既不利于法律的正確實(shí)施,也不利于有效監(jiān)督,更不利于司法活動。因此,《 自治法》必須增加“法律責(zé)任”條款,建立健全《自治法》切實(shí)可行的法律制裁制度。 另一是內(nèi)容的完善問題。由于體系結(jié)構(gòu)存在缺陷,致使《自治法》的內(nèi)容也存在不少問題 。譬如,在《自治法》的條文中,有很多政策性的表述,如在“上級國家機(jī)關(guān)職責(zé)”中,采 用了大量的“應(yīng)當(dāng)照顧”、“盡量”、“自主”、“根據(jù)”、“給予適當(dāng)?shù)恼疹櫋钡饶：?眼。這些帶有政策性特征的表述,一方面,對于執(zhí)法和司法極為不利,另一方面影響《自治 法》的莊嚴(yán)和權(quán)威性,從而造成守法、執(zhí)法、司法的困難,影響有效貫徹實(shí)施《自治法》。 此外,《自治法》還面臨執(zhí)行難、缺乏有效監(jiān)督等問題,務(wù)必盡快解決這些問題。

缺乏具體保障措施和辦法勢必影響《自治法》的實(shí)施效果。《自治法》所規(guī)定的內(nèi)容主 要著眼于民族自治地方的共性,具有較強(qiáng)的宏觀性和原則性特點(diǎn),因而其能否得到具體的貫 徹落實(shí),主要取決于《自治法》的細(xì)化、量化程度,即中央和自治區(qū)等地方實(shí)施《自治法》 配套法規(guī)體系的建設(shè)和完善情況。為了完善《自治法》配套法規(guī),2001年修改的《自治法》 第73條規(guī)定:“國務(wù)院及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)在職權(quán)范圍內(nèi),為實(shí)施本法分別制定行政法規(guī)、規(guī) 章 、具體措施和辦法。自治區(qū)和轄有自治州、自治縣的省、直轄市的人民代表大會及其常務(wù)委 員會結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況,制定實(shí)施本法的具體辦法”?！度舾梢?guī)定》第34條規(guī)定:“國務(wù)院 有關(guān)部門、自治區(qū)和轄有自治州、自治縣的省、直轄市人民政府在職權(quán)范圍內(nèi),根據(jù)本規(guī)定 制定具體辦法,并將執(zhí)行情況向國務(wù)院報告。”B35雖然,2005年國務(wù)院就《自治法 》實(shí)施 中的某些重要問題制定了行政法規(guī)即《若干規(guī)定》。需要強(qiáng)調(diào)的是,我們不能妄言《若干規(guī) 定》的實(shí)施效果好與否,但《若干規(guī)定》不是實(shí)施《自治法》完整意義上的行政法規(guī),還有 待進(jìn)一步完善。因此,制定實(shí)施完備的《自治法》實(shí)施細(xì)則,是國務(wù)院未來民族法制建設(shè)的 重要工作之一。此外,結(jié)合民族法律法規(guī)體系建設(shè)規(guī)劃,國家民委等國務(wù)院有關(guān)部門要盡快 制定、修訂實(shí)施《自治法》和《若干規(guī)定》的行政規(guī)章,進(jìn)一步細(xì)化《自治法》和《若干規(guī) 定》,使其更具可操作性,更加符合民族地區(qū)的實(shí)際?！蹲灾畏ā穼?shí)施以來,部分轄有民族 自治地方的省出臺了實(shí)施《自治法》的地方法規(guī)、規(guī)章,遺憾的是自治區(qū)無一出臺實(shí)施《自 治法》的法規(guī)規(guī)章。民族自治地方情況千差萬別,要有效貫徹落實(shí)《自治法》,關(guān)鍵在于自 治區(qū)和轄有民族自治地方的省、直轄市能否結(jié)合自身實(shí)際出臺實(shí)施《自治法》的地方法規(guī)、 規(guī)章。國務(wù)院《若干規(guī)定》的實(shí)施,標(biāo)志著《自治法》的中央配套法規(guī)日趨完善,地方制定 、修改實(shí)施《自治法》的地方法規(guī)規(guī)章的工作也進(jìn)入關(guān)鍵時期。自治區(qū)和轄有自治州、自治 縣的省、直轄市和中央國家機(jī)關(guān)要從戰(zhàn)略的高度深刻認(rèn)識制定實(shí)施《自治法》地方法規(guī)規(guī)章 的重要性,尋找利益搏弈的契合點(diǎn),達(dá)成共識,盡快制定、修改實(shí)施《自治法》的地方法規(guī) 規(guī)章,使《自治法》的規(guī)定得到有效貫徹和落實(shí),保障民族自治地方社會經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展 。

(三)民族自治地方要盡快制定和修訂自治法規(guī)

1弊災(zāi)吻要盡快出臺實(shí)施自治條例。制定自治區(qū)自治條例是我國民族法制建設(shè)最薄 弱、最緊迫的環(huán)節(jié)。自治區(qū)自治條例是自治地方自治立法中存在問題和爭議最多的領(lǐng)域, 無論是制定、起草工作,還是批準(zhǔn)過程和程序,都存在不少問題。自治區(qū)花費(fèi)了大量的財力 、物力,但是,迄今為止,自治區(qū)的自治條例無一進(jìn)入法定的批準(zhǔn)程序。譬如,廣西壯族自 治區(qū)從1957年自治區(qū)還未成立就展開了自治條例的起草工作,歷時40多年,起草了19稿,始 終沒有進(jìn)入審議程序B36。自治區(qū)能否出臺自治條例是我國民族法制建設(shè)面臨的一大 難題, 也是建設(shè)法治國家的一大考驗(yàn)。數(shù)十年來,自治區(qū)自治條例之所以無法出臺實(shí)施,最主要的 原因是受到利益問題的困擾。如果解決不了這一問題,自治區(qū)就不可能制定出切實(shí)可行的自 治條例,即使勉強(qiáng)獲準(zhǔn)通過,也發(fā)揮不了作用,成為食之無味、棄之可惜的“雞肋”。自治 區(qū)自治條例,既涉及到自治區(qū)與中央有關(guān)部門、上級政府之間的關(guān)系,又涉及到自治區(qū)內(nèi)上 下、左右之間的關(guān)系,需要進(jìn)行方方面面的調(diào)整,使自治區(qū)的要求與中央有關(guān)部門的法規(guī)、 政策相銜接,各方面的利益相兼容,為此,自治區(qū)和上級國家機(jī)關(guān)必須達(dá)成一致,找到共 同利益的契合點(diǎn),才能出臺實(shí)施能夠有效保障自治區(qū)建設(shè)全面小康社會和構(gòu)建和諧社會的自 治條例。

2弊災(zāi)沃蕁⒆災(zāi)蝸匾抓緊制定和修訂自治法規(guī)。沒有制定自治條例和單行條例的自治 州、自治縣還為數(shù)不少,面臨制定、修訂自治條例、單行條例的緊迫任務(wù)。大部分州縣自治 條例、單行條例制定于1985-1991年,這些法規(guī)中的大部分都沒有修訂,已不再適應(yīng)社會主 義 市場經(jīng)濟(jì)的要求。毫無疑問,州縣兩級自治地方正面臨修訂自治法規(guī)的高峰期。2007年8月 筆者在云南省西雙版納傣族自治州調(diào)研時,據(jù)該州人大常委會的同志介紹,該州包括自治條 例和10個單行條例都面臨修改。根據(jù)新的形勢和情況,沒有制定自治條例和單行條例的要抓 緊制定,已實(shí)施自治條例的要根據(jù)實(shí)際情況及早進(jìn)行修訂。

3蓖晟貧苑律法規(guī)的變通和補(bǔ)充規(guī)定。在自治地方行使對法律法規(guī)的變通或補(bǔ)充執(zhí)行 權(quán)的實(shí)踐中,存在諸如大部分法律法規(guī)沒有明確規(guī)定自治地方能否對其進(jìn)行變通或補(bǔ)充執(zhí)行 ,對法律法規(guī)的變通或補(bǔ)充規(guī)定的內(nèi)容較單一等問題。一定要充分認(rèn)識到自治地方行使變通 或補(bǔ)充法律法規(guī)自治權(quán)的重要性。授權(quán)法律法規(guī)要明確賦予自治地方可以進(jìn)行變通或補(bǔ)充執(zhí) 行。根據(jù)實(shí)際需要,在不違背憲法和需要變通執(zhí)行的法律法規(guī)的原則下,對即使法律法規(guī)沒 有明確規(guī)定自治地方可以變通或補(bǔ)充執(zhí)行的,自治地方要敢于創(chuàng)新,勇于實(shí)踐,積極主動地 對法律法規(guī)進(jìn)行變通或補(bǔ)充執(zhí)行,保障少數(shù)民族和自治地方社會經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展。

(四)加強(qiáng)和完善雜散居少數(shù)民族權(quán)益保障法制建設(shè)

要依法推進(jìn)雜散居少數(shù)民族全面發(fā)展。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立和城市化進(jìn) 程的 發(fā)展,我國雜散居少數(shù)民族的生存環(huán)境、條件、經(jīng)濟(jì)文化生活、宗教信仰、民族意識等都已 發(fā) 生了很大的變化,原有的《民族鄉(xiāng)行政工作條例》和《城市民族工作條例》均已不能完全適 應(yīng)當(dāng)前 市場經(jīng)濟(jì)條件下雜散居少數(shù)民族發(fā)展的需要。因此,國務(wù)院要盡快修訂以上兩個條例,有關(guān) 部門尤其是雜散居少數(shù)民族事務(wù)的主管部門和各地方特別是轄有民族鄉(xiāng)的省、自治區(qū)、直轄 市要把雜散居少數(shù)民族的法律、行政法規(guī)進(jìn)一步細(xì)化,制定具體實(shí)施辦法,使其更具針對性 和可操作性。根據(jù)2005年國家民委《民族法律法規(guī)體系建設(shè)五年規(guī)劃》的安排,國家正在制 定關(guān)于散居少數(shù)民族權(quán)益保障、少數(shù)民族特需商品管理以及少數(shù)民族喪葬管理等方面的行政 法規(guī)。筆者以為待條件成熟時,應(yīng)該盡快由全國人大或人大常務(wù)委員會制定保障雜散居少數(shù) 民族權(quán)益的法律。一是在制定《雜散居少數(shù)民族權(quán)益保障法》時,把農(nóng)村少數(shù)民族特別是民 族鄉(xiāng)少數(shù)民族和城市少數(shù)民族工作納入其規(guī)范的范疇;二是分別專門制定《民族鄉(xiāng)法》和《 城市少數(shù)民族權(quán)益保障法》,對雜散居少數(shù)民族的相關(guān)事務(wù)給予具體明確的規(guī)定。

(五)加強(qiáng)民族法制實(shí)施監(jiān)督的力度

民族法實(shí)施監(jiān)督機(jī)制不健全,監(jiān)督乏力是我國民族法制建設(shè)急需完善的問題?？傮w而 言,民族法實(shí)施普遍存在監(jiān)督乏力、主體不明確、走形式、方式單一、沒有 統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)、缺乏爭議解決機(jī)制、主體間無法協(xié)調(diào)一致等的問題。譬如,實(shí)施監(jiān)督缺 位、乏力或弱化,一直被認(rèn)為是民族法實(shí)施效果弱化的主要理由。又譬如,對民族法實(shí)施監(jiān) 督的主體呈多元化,層次多,配合少,沒有形成一個具有核心作用的監(jiān)督主體來統(tǒng)領(lǐng)全局, 如一盤散沙,很難形成合力B37。以《自治法》實(shí)施監(jiān)督為例,實(shí)施20多年來,全 國人大常 委會僅對其進(jìn)行一次執(zhí)法檢查。此外,《自治法》由誰來負(fù)責(zé)實(shí)施?誰來監(jiān)督實(shí)施?等等, 《自治法》本身沒有明確規(guī)定。對此,第一,中央和地方要高度重視民族法實(shí)施監(jiān)督。各級 黨政組織,要大力加強(qiáng)民族法律法規(guī)的學(xué)習(xí)、宣傳、教育,使各族干部特別是各級黨政領(lǐng)導(dǎo) 干部進(jìn)一步提高對民族法律法規(guī)重要性的認(rèn)識;各級黨委、政府要帶頭學(xué)習(xí)貫徹、模范遵守 民族法律法規(guī),把遵守執(zhí)行民族法律法規(guī)作為自己必須履行的職責(zé)。第二,普及民族法知識 ,提高民族法律意識。第三,經(jīng)常性地進(jìn)行執(zhí)法檢查,把民族法律法規(guī)的檢查工作納入全國 人大常委會和地方各級人大常委會的經(jīng)常性工作之中,形成有效的監(jiān)督機(jī)制,不僅要檢查 全國性的民族法律法規(guī),同時也要檢查地方民族法規(guī)的實(shí)施情況。第四,民族法實(shí)施監(jiān)督工 作要 注重實(shí)效,突出重點(diǎn)。檢查的主要目的是發(fā)現(xiàn)問題,解決問題?？隙褡宸ūＵ献饔玫?同時,要善于、敢于發(fā)現(xiàn)存在的問題,注重實(shí)效,突出重點(diǎn),切忌走過場,搞形式 。

注釋:

①費(fèi)孝通:《中華民族多元一體格局》(修訂本)[M],中央民族大學(xué)出版社1999年版,第3 55頁。 ②黃光學(xué)、施聯(lián)朱主編:《中國的民族識別》(修訂版)[M],民族出版社2005年版,第1 18頁。 ③覃乃昌:《實(shí)行民族平等政策的國家行動——20世紀(jì)中后期廣西的民族 識別研究之一》[J],《廣西民族研究》2009年第1期。 ④金炳鎬:《民族綱領(lǐng)政策文獻(xiàn)選編》(第二編)[M],中央民族大學(xué)出版社2006 年版,第527頁。 ⑤黃光學(xué):《當(dāng)代中國的民族工作》(上)[M],當(dāng)代中國出版社1993年版,第91頁。 ⑥國家民委政法司:《中華人民共和國民族政策法規(guī)選編》[Z],中國民航出版社1997年 版,第94頁。 ⑦國家民委政法司:《中國民族區(qū)域自治法律法規(guī)通典》[Z],中央民族大學(xué)出版社2002 年版,第202頁。 ⑧國家民委政法司:《中國民族區(qū)域自治法律法規(guī)通典》[Z],中央民族大學(xué)出版社2002 年版,第197頁。 ⑨戴小明:《新中國民族法制建設(shè):世紀(jì)之交的回顧與前瞻》[J],《民族研究》1999年 第5期。 ⑩中共中央文獻(xiàn)研究室編:《三中全會以來重要文獻(xiàn)選編》(下)[Z],人民出版社1982年 版,第789頁。B11《新疆各族人民永遠(yuǎn)懷念鄧小平》[N],《人民日報》1998年2月19日第1版。B12《中華人民共和國第五屆全國人民代表大會第五次會議文件》[Z],人民出 版社1983年版,第210頁。B13法律出版社法規(guī)中心:《中華人民共和國常用法律大全》[Z],法律出版社2006年 版,第305頁。B14法律出版社法規(guī)中心:《中華人民共和國常用法律大全》[Z],法律出版社2006年 版,第23頁。B15國家民委辦公廳:《中華人民共和國民族政策法規(guī)選編》[Z],中國民航空出版社 1997年版,第48頁。B16國家民委政法司:《中國民族區(qū)域自治法律法規(guī)通典》[Z],中央民族大學(xué)出版社 2002年版,第180頁。B17《民族工作文獻(xiàn)選編》[Z],中央文獻(xiàn)出版社2003年版,第36頁。B18陳家柳:《西部大開發(fā)與民族區(qū)域自治——兼論新修改的民族區(qū)域自治法 對西部大開發(fā)的意義》[J],《廣西民族研究》2002年第4期。B19法律出版社法規(guī)中心:《中華人民共和國常用法律大全》[Z],法律出版社2006年 版,第1561頁。B20法律出版社法規(guī)中心:《中華人民共和國常用法律大全》[Z],法律出版社2006年 版,第57頁。B21國家民委政法司:《中國民族區(qū)域自治法律法規(guī)通典》[Z],中央民族大學(xué)出版社 2002年版,第127頁。B22《胡錦濤在參加政協(xié)少數(shù)民族界聯(lián)組會時指出:共同團(tuán)結(jié)奮斗,共同繁榮發(fā) 展,實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會宏偉目標(biāo)》[N],《人民日報》2003年3月5日第1版。B23中華人民共和國國務(wù)院新聞辦:《中國的民族區(qū)域自治》[N],《人民日報》2005 年3月1日第10版。B24胡錦濤:《在中央民族工作會議暨國務(wù)院第四次全國民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步表彰大會 上的講話》[N],《人民日報》2005年5月28日第1版。B25胡錦濤:《高舉中國特色社會主義偉大旗幟為奪取全面建設(shè)小康社會新勝利而奮斗— —在中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會上的報告》[N],《人民日報》2007年10月25日第1 版。B26《研究部署進(jìn)一步加強(qiáng)民族工作,加快少數(shù)民族和民族地區(qū)發(fā)展》[N],《人民 日報》2005年6月1日第1版。B27《中華人民共和國憲法》[N],《人民日報》2004年3月16日第2版。B28《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》[Z],法律出版社2001年版,第16頁。B29胡錦濤:《在中央民族工作會議暨國務(wù)院第四次全國民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步表彰大會 上的講話》[N],《人民日報》2005年5月28日第1版。B30《少數(shù)民族事業(yè)“十一五”規(guī)劃》[N],《人民日報》2007年3月29日第12版。B31劉曉鵬:《加快推進(jìn)民族區(qū)域自治法配套法規(guī)規(guī)章制定》[N],《人民日報》2007 年6月24日第4版。B32熬俊德:《民族區(qū)域自治制度法律化的三十年》[A],毛公寧、吳大華: 《民族法學(xué)評論》[C],團(tuán)結(jié)出版社2009年版,第31頁。B33毛磊:《全國人大常委會將對民族區(qū)域自治法進(jìn)行執(zhí)法檢查》[N],《人民日報》 2006年6月24日第1版。B34本報評論員:《獨(dú)創(chuàng)的民族政策,獨(dú)特的中國經(jīng)驗(yàn)——二論堅(jiān)持和完善民族 區(qū)域自治制度》[N],《人民日報》2009年4月22日第1版。B35《國務(wù)院實(shí)施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》[N],《人民日報》 2005年5月27日第8版。B36張文山:《自主權(quán)理論與自治條例研究》[M],法律出版社2005年版,第148頁。B37吳宗金、敖俊德:《中國民族立法理論與實(shí)踐》[M],中國民主法制出版社1998年 版,第643頁。

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