深圳崗廈“小產(chǎn)權(quán)房”漂白探源

邢少文

小產(chǎn)權(quán)房是農(nóng)民主動(dòng)規(guī)避政府征地制度對(duì)其利益損害的方式。特別是在城市化過程中，由于地價(jià)不斷升值，城郊區(qū)的土地隱性收益迅速上漲，農(nóng)民會(huì)團(tuán)結(jié)起來主動(dòng)尋求土地利益的實(shí)現(xiàn)。

崗廈河園片區(qū)的拆遷正在進(jìn)行，多數(shù)建筑已人去樓空，成了殘?jiān)珨啾?。但在瓦礫和垃圾的包圍中，仍有幾幢未拆的居民樓和一幢招待所在向外招租，有小飯館仍在營(yíng)業(yè)。

“我不搬，誰說要拆?”11月15日，一位頭發(fā)花白的文姓村民對(duì)本刊記者說，他的房子仍在對(duì)外招租。在他的周圍，挖掘機(jī)在運(yùn)作，塵土飛揚(yáng)。

一個(gè)具有600多年歷史的“村莊”正在消失，它位處深圳市福田區(qū)，占地面積約23.2公頃。周圍是嶄新華麗的商業(yè)區(qū)，商業(yè)住宅售價(jià)已超過2萬元／平方米。

由于拆遷補(bǔ)償創(chuàng)下了深圳城中村補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的新高，崗廈拆遷所造成的“富豪”話題引起了熱議。與此同時(shí)，崗廈拆遷中對(duì)“歷史遺留違法建筑”的處理方式，也是這次拆遷中的另一引人關(guān)注點(diǎn)。

“歷史遺留違法建筑”，事關(guān)今年六七月間曾引發(fā)大范圍熱議的“小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正”話題。而不管是在深圳，還是在全國(guó)，“崗廈模式”能否成為中國(guó)城市急劇發(fā)展過程中尋求“小產(chǎn)權(quán)房”困局出路的一個(gè)樣本?

拉鋸式拆遷

政府、參與改造的開發(fā)商、崗廈股份有限公司，無一例外都對(duì)崗廈正在進(jìn)行的拆遷保持了低調(diào)謹(jǐn)慎的態(tài)度。

根據(jù)深圳市規(guī)劃局的統(tǒng)計(jì)，崗廈河園片區(qū)總戶數(shù)478戶，其中本地215戶，外籍(含港澳臺(tái)地區(qū))263戶。拆遷前居住總?cè)丝?.8萬人，常住和暫住的比例為1：34。這里的570棟樓房曾是外來低收入人口在深圳的棲身之地。

1998年，深圳市政府就決定對(duì)崗廈河園片區(qū)進(jìn)行全面改造。2002年，深圳市政府將改造任務(wù)交由福田區(qū)政府組織實(shí)施。但直至2006年7月，深圳福田區(qū)政府、崗廈股份有限公司和金地集團(tuán)才最終簽訂了框架性協(xié)議，正式推動(dòng)崗廈河園片區(qū)整體改造。

在11年中，政府、開發(fā)商、村股份公司和村民，經(jīng)歷過多輪博弈。2007年，城中村的集體物業(yè)率先與開發(fā)商簽訂拆遷協(xié)議，但私人物業(yè)的拆賠標(biāo)準(zhǔn)遲遲定不下來，據(jù)悉，福田區(qū)政府為此在近幾年時(shí)間內(nèi)先后出動(dòng)過上百個(gè)行政干部與村集體和村民進(jìn)行談判。

最終，根據(jù)金地大百匯房地產(chǎn)開發(fā)公司(金地集團(tuán)參與此次改造的項(xiàng)目公司)公布的拆遷賠償方案，共有兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)、三種模式、六種選擇。兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，一種是按面積劃分：480平方米以內(nèi)按1：1補(bǔ)住宅，超過480平方米按1：0.88補(bǔ)公寓；另一種標(biāo)準(zhǔn)按層數(shù)劃分：首層按1：0.9補(bǔ)集中商業(yè)物業(yè)，二層以上按1：0.9補(bǔ)住宅或公寓。三種模式，即一是選全部實(shí)物補(bǔ)償，二是選全部貨幣補(bǔ)償，三是可選實(shí)物和貨幣補(bǔ)償相結(jié)合。

按照方案，如果選擇貨幣補(bǔ)償，住宅公寓按每平方米1.28萬元計(jì)算，集中商業(yè)則按每平方米2.38萬元計(jì)算。

大部分村民接受了賠償標(biāo)準(zhǔn)，但仍有小部分人拒絕接受，“主要是一些持有香港身份證的原住民。”福田區(qū)委宣傳部的一位人士對(duì)記者說，這使得崗廈眼下的拆遷工作進(jìn)入了最后的膠著期。

在部分人看來，開發(fā)商給出的是一個(gè)相對(duì)較高的賠償標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)媒體轉(zhuǎn)述福田區(qū)舊城改造辦公室和金地大百匯公司人士的說法，拆遷后崗廈將誕生許多富翁，“崗廈原住民中的億萬家族或有20多個(gè)，而個(gè)人資產(chǎn)過億的或接近10個(gè)?！?/p>

一位文姓村民言，他擁有7層樓房，過去每月租金收入為5萬元，“怎么說呢，賠償標(biāo)準(zhǔn)還行，但你跟穩(wěn)定的租金收入比，還有周圍的房?jī)r(jià)比，也不見得就有他們說的那么好?！彼f。

違法建筑問題日益模糊

在拆賠方案中，“480平方米”是賠償比例劃分的一個(gè)臨界點(diǎn)，也是一個(gè)敏感的數(shù)字。

按照拆遷程序，賠償之前要經(jīng)過房屋確權(quán)環(huán)節(jié)，“這個(gè)賠償標(biāo)準(zhǔn)的給出就意味著對(duì)480平方米以上的建筑面積給予合法的確權(quán)?！睆V東鼎為律師事務(wù)所律師張茂榮對(duì)記者說。從拆賠標(biāo)準(zhǔn)看，已接近1：1。

“480平方米”的劃分源起于1980年代初，特區(qū)內(nèi)進(jìn)行第一輪的統(tǒng)征農(nóng)村土地作為城市開發(fā)建設(shè)用地，亦即農(nóng)村集體用地轉(zhuǎn)國(guó)有土地的過程，特區(qū)建立初期，國(guó)家并無資金支持，深圳不但缺乏一次性贖買農(nóng)村集體土地的資金，甚至連城市建設(shè)都要依靠貸款和外來力量進(jìn)行。

顧及原住民利益，也鑒于當(dāng)時(shí)國(guó)家對(duì)農(nóng)民住房的政策是一戶一塊宅基地，因此特區(qū)初期給予原住民的建房標(biāo)準(zhǔn)是：宅基地100平方米，建筑基底面積80平方米，建筑不得超過3層(即240平方米)，且戶均人數(shù)少的只能建2層。但在后來，這一標(biāo)準(zhǔn)被原住民屢次擅自擴(kuò)大。

2006年，深圳市頒布《深圳市原村民非商品住宅建設(shè)暫行辦法》中規(guī)定，原村民居住用地的住宅建筑面積變成了不得超過480平方米。

“480平方米的建筑面積只是相當(dāng)于政府的默認(rèn)，沒有辦法去細(xì)究為什么定在480平方米而不是240平方米，這僅是對(duì)既成事實(shí)的一個(gè)默認(rèn)?！鄙钲谑猩缈圃撼鞘羞\(yùn)營(yíng)中心主任高海燕對(duì)記者說。

但事實(shí)上，經(jīng)過歷史上屢次大規(guī)模的搶建、擴(kuò)建潮，深圳城中村居民的建筑大多早已超過480平方米。在崗廈，大部分的居民住宅皆在7層以上，普遍為8至10層。

而根據(jù)1999年深圳人大出臺(tái)的《關(guān)于堅(jiān)決查處違法建筑的決定》，“擅自改建、加建的建筑”、“農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織的非農(nóng)業(yè)用地或村民自用宅基地違反城市規(guī)劃或超過市政府規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的建筑”都屬于違法建筑。

崗廈河園片區(qū)的違法建筑面積到底有多少?這是一個(gè)各方都避諱的數(shù)據(jù)。深圳市查違辦給本刊記者的回復(fù)是：“我市違法建筑信息普查工作按照市政府的工作部署，于今年9月1日開展，目前正在進(jìn)行中；而此前我市并未開展違法建筑的專項(xiàng)普查工作，因此，我辦目前尚無崗廈村違法建筑的具體數(shù)據(jù)?！?/p>

金地大百匯公司總經(jīng)理胡衛(wèi)明則向記者表示：“崗廈沒有違法建筑，因?yàn)?003年之后并沒有擴(kuò)建現(xiàn)象。對(duì)于違法建筑，我們不會(huì)給予賠償?！?/p>

但根據(jù)公開信息，至2009年1月16日，崗廈河園片區(qū)共計(jì)438棟私房完成補(bǔ)償簽約，簽約率達(dá)91.25％。

據(jù)悉，對(duì)于崗廈河園片區(qū)的改造是以2003年時(shí)測(cè)繪的結(jié)果為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償。在2003-2005年，深圳再一次進(jìn)行城市化土地統(tǒng)征，除了宅基地和10％的預(yù)留集體用地，所有土地都已收歸國(guó)有。胡所指的，大概是沒有占用國(guó)有土地的建筑。

而據(jù)村民透露，在1998年之后的幾年時(shí)間里，村里的搶建和擴(kuò)建行為一直在大肆進(jìn)行，村里一度成為一個(gè)大工地。

按照違法建筑的確權(quán)流程，需要交納罰款和補(bǔ)交地價(jià)款，通過規(guī)劃、消防等一系列手續(xù)，但從目前崗廈的處理方式來看，通過拆遷補(bǔ)償，上述程序已被一筆勾銷?！斑@實(shí)際上等于承認(rèn)了這部分的合法性?！鄙钲诮鹪绰蓭熓聞?wù)所律師金焰對(duì)記者說。

個(gè)案還是試點(diǎn)?

“崗廈的拆遷顯示的是一個(gè)單案突破的情況，但其對(duì)以后其他城中村的舊改可能也會(huì)引發(fā)相同的效仿結(jié)果。”高海燕評(píng)價(jià)說。

“這是對(duì)違法建筑一種事實(shí)上的慫恿，對(duì)于當(dāng)初沒有違規(guī)擴(kuò)建的人來說，就等于是吃虧了?！苯鹧鎰t認(rèn)為。

在崗廈拆遷之前，雖然深圳市分別于1999年和今年的5月都分別由市人大出臺(tái)過關(guān)于違法建筑的處理決定，但實(shí)際上關(guān)于違法建筑的普查和處理工作一直沒有真正執(zhí)行。因此，如今崗廈違法建筑的確權(quán)以及賠償標(biāo)準(zhǔn)便無疑成了一個(gè)事實(shí)上的參考案例。

類似的違法建筑在深圳到底有多少，在普查工作沒有完成前，仍然是一個(gè)未知數(shù)。但從其他的一些數(shù)據(jù)中，可以窺見端倪。

根據(jù)福田區(qū)舊城區(qū)重建局2005年7月發(fā)布的《福田區(qū)漁農(nóng)村改造階段性工作總結(jié)》顯示，深圳特區(qū)內(nèi)共有行政村91個(gè)，村內(nèi)房屋4.23萬棟，建筑面積2138.86萬平方米。以4.23萬棟房屋、每棟480平方米的法定宅基地建筑面積計(jì)算，則合法的最大建筑面積為2030.4萬平方米，這就意味著，特區(qū)內(nèi)的違章建筑至少有108.46萬平方米。

而根據(jù)深圳市查違辦提供的數(shù)據(jù)，截至今年11月5日，全市共受理違法建筑申報(bào)71407宗，約占申報(bào)總量的18％。其中：寶安區(qū)40681宗，龍崗區(qū)18579宗，坪山新區(qū)6155宗，光明新區(qū)4680宗，特區(qū)內(nèi)各區(qū)共約2500宗。

如此存量巨大的違法建筑，若參考崗廈模式，將是對(duì)城中村改造一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。崗廈之拆遷的不同點(diǎn)僅在于，其位處城市中心區(qū)，土地的商業(yè)價(jià)值其他城中村無法比擬。

“實(shí)際上，崗廈拆遷中對(duì)于歷史遺留違法建筑的處理上，政府采用了回避的方式。”金焰說。舊城改造存在著三難：確權(quán)與否、賠償金額、原住民的改造積極性。由開發(fā)商提供賠償標(biāo)準(zhǔn)，事實(shí)上回避了政府部門如何進(jìn)行確權(quán)的棘手問題。

而為了照顧開發(fā)商的利益，舊城改造的土地進(jìn)行了協(xié)議開發(fā)的模式，而非公開拍賣的方式?！伴_發(fā)商看似支付了較高的賠償金額，但和拿這塊地去拍賣的價(jià)格相比，其獲利遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過支出?！苯鹧嬲J(rèn)為。

對(duì)于村民而言，拆遷雖然獲得了看起來相對(duì)高額的賠償，但失去的卻是一個(gè)“生產(chǎn)方式”，這種“生產(chǎn)方式”即是每月獲得的固定的可觀租金，或者將房屋直接出售。

這也是深圳在今年所引爆的關(guān)于“小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正”爭(zhēng)議的其中問題之一，對(duì)違法建筑的確權(quán)問題，不僅僅包括城中村中大量用于出租的房屋，還包括大量在集體土地和宅基地上建起來的用于出售的違法建筑，這些建筑要么違反土地使用性質(zhì)，要么違反城市規(guī)劃。

在住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部的定義中，廣義的小產(chǎn)權(quán)房已從改革之初延續(xù)至今。“小產(chǎn)權(quán)房”可能在土地取得、規(guī)劃許可、建設(shè)手續(xù)、房屋銷售手續(xù)、產(chǎn)權(quán)證辦理等商品住宅建設(shè)銷售的一個(gè)或幾個(gè)甚至全部環(huán)節(jié)存在非法問題，并最終無法確定產(chǎn)權(quán)。

據(jù)記者了解，在崗廈拆遷中，有部分建筑涉及的即是早期合作建房的部分，甚至直至今年，崗廈仍有部分房屋對(duì)外進(jìn)行私自銷售，瞄準(zhǔn)的無不是因?yàn)椴疬w所將可能獲得的確權(quán)以及賠償款。

今年5月，深圳人大再次出臺(tái)《關(guān)于農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑的處理決定》，被普遍解讀為是為“小產(chǎn)權(quán)房”轉(zhuǎn)正，也即確權(quán)。但國(guó)土資源部的調(diào)查組在赴深圳調(diào)研之后表示，《處理決定》針對(duì)的是違法建筑，而非狹義上的小產(chǎn)權(quán)房。深圳人大官員也表示：對(duì)違法建筑進(jìn)行確權(quán)只是其中的一個(gè)處理方式，同時(shí)還包括拆除、沒收、暫時(shí)使用等處理方式。

“在深圳老百姓的眼里，所謂的小產(chǎn)權(quán)房就是指的違法建筑?！睆埫瘶s說。建9層10層是違法，建二三十層同樣是違法，不管怎么定義，政府所面臨的，同樣是如何處理這些既成事實(shí)的違法建筑的問題。

現(xiàn)實(shí)利益問尋找妥協(xié)點(diǎn)

深圳的違法建筑之規(guī)模與數(shù)量，在全國(guó)城市中，恐怕難有及其者。

短短30年的時(shí)間，深圳從一個(gè)小漁村蛻變?yōu)橐粋€(gè)人口超千萬的大型城市，歷史與現(xiàn)實(shí)交雜沖突，也更顯其土地和住房問題的復(fù)雜性和解決的困難性。

深圳歷史上一共經(jīng)歷過五次違法建筑的搶建潮，分別為1980年、1989年、1991-1992年、1999－2002年、2004－2005年，其主要原因都與特區(qū)內(nèi)城市化所帶來的土地統(tǒng)征和土地升值有關(guān)。頗具諷刺意味的是，最大的一次搶建潮發(fā)生在1999年深圳人大關(guān)于違法建筑處理的決定通過前后，政府試圖對(duì)違法建筑的確權(quán)工作，反而催化了原住民的搶建潮。

“可能沒有哪一個(gè)城市能像深圳的原住民這樣以這種方式參與城市建設(shè)的過程，并獲取自己的利益增長(zhǎng)的。違多少面積算違?以前違和后來違的有什么區(qū)別?怎么甄別?都是抱著法不責(zé)眾的態(tài)度，一說要確權(quán)，馬上就搶建?！备吆Ｑ嗾f。

在與城市管理者的賽跑當(dāng)中，原住民可謂“屢戰(zhàn)屢勝”，而這背后的主要根源還在于快速城市化中城市政府無力支付土地統(tǒng)征費(fèi)用、城中村改造的補(bǔ)償。而城中村和小產(chǎn)權(quán)房又在事實(shí)上彌補(bǔ)了城市基礎(chǔ)住房等公共服務(wù)提供的缺失，解決了大量外來低收入人群的居住問題。

在深圳市一份《關(guān)于我市違法建筑問題的調(diào)研報(bào)告》中，也提到了政府以往的一些過失：“我們?cè)跊]有支付征地補(bǔ)償款，并辦理相關(guān)手續(xù)，村民不愿意放棄土地所有權(quán)的情況下，宣布集體土地歸國(guó)家所有，造成土地所有權(quán)的虛置。”

與此同時(shí)，多種利益群體參與搶建，“政府查到了問題的根源，80年代末90年代初以職工干部搶建為主”，原深圳市規(guī)劃國(guó)土局總規(guī)劃師郁萬鈞回憶說，雖然也有農(nóng)民參與搶建，但是當(dāng)時(shí)深圳能被稱為城市的地方很小，在農(nóng)村里搶建對(duì)城市影響不大，“只是在城市中搶建和建設(shè)現(xiàn)代城市有沖突”。

根據(jù)報(bào)告文學(xué)《深圳傳奇》的記載，當(dāng)時(shí)參與搶建的大小干部有1200多名。一名局級(jí)干部因此被調(diào)離特區(qū)，還有一名副局長(zhǎng)被調(diào)往他地。

就在今年6月，原龍崗區(qū)坂田街道執(zhí)法隊(duì)副隊(duì)長(zhǎng)兼查違辦公室主任盧斐斐，就因在任職期間利用職務(wù)便利收受他人錢財(cái)共32萬元，替轄區(qū)內(nèi)的違章建筑保駕護(hù)航而被訴至法庭。

開發(fā)商是參與搶建運(yùn)動(dòng)的另一主力，在現(xiàn)時(shí)深圳諸多進(jìn)行私自交易的小產(chǎn)權(quán)房中，便有大量的開發(fā)商與村集體合作開發(fā)的“統(tǒng)建樓”。

城市的快速發(fā)展、歷史的負(fù)債，乃至后來的“有法不依”，最終導(dǎo)致違法建筑“積重難返”的局面，強(qiáng)拆顯然勢(shì)必造成不和諧的局面，全部承認(rèn)又顯然無力支付如此巨額的補(bǔ)償。

時(shí)至今日，農(nóng)民房不局限于出租，而是以村集體與開發(fā)商的統(tǒng)建樓形式出現(xiàn)，紛紛打上“小產(chǎn)權(quán)房”的名義進(jìn)行私底下的交易，利益格局進(jìn)一步復(fù)雜化。

而由于牽涉利益復(fù)雜，舊改工作的困難度，如今深圳市政府已不再一味強(qiáng)調(diào)由政府主導(dǎo)，而是“承認(rèn)市場(chǎng)多方利益”，允許村民和村集體聯(lián)合開發(fā)商來進(jìn)行舊城改造，政府負(fù)責(zé)規(guī)劃和協(xié)調(diào)，“政府搞不定，就交給村集體自己去搞，但在這當(dāng)中，村集體的治理機(jī)構(gòu)是一個(gè)大問題，舊城改造是否會(huì)由政府與開發(fā)商結(jié)盟的形式轉(zhuǎn)變成為村集體與開發(fā)商結(jié)盟的形式，是一個(gè)懸念?！备吆Ｑ嗾f。

不管是由開發(fā)商來接包袱，還是鼓勵(lì)村股份公司和開發(fā)商來主導(dǎo)，對(duì)歷史遺留問題的解決，顯然都很難做到將政府責(zé)任一筆勾銷。