蘭州：窮政府與窮百姓的博弈

石　破

不發(fā)達地區(qū)的政府似有一種“收費情結”，要解決財政支出不夠的問題，首先想到的就是收費。

當不發(fā)達地區(qū)的“窮經(jīng)濟”把“窮政府”與“窮百姓”纏繞在一起時，他們應該怎樣處理好彼此的關系?

“窮政府的官員確實不好當。”蘭州大學經(jīng)濟管理學院博導宋超英教授說，“經(jīng)濟窮的地方往往是吃飯財政，每年財政收入僅夠給公務員發(fā)工資，剩下就沒什么錢了。如果政府一沒錢，就想法到老百姓身上弄錢，老百姓窮上加窮，干起工作沒勁，經(jīng)濟更不景氣，政府稅收也不高，大家就都陷在窮的怪圈里走不出來，惡性循環(huán)?！?/p>

宋超英這番話是針對蘭州市最近一項收費政策有感而發(fā)。

這項費用名叫“貸款建設路橋車輛通行費”，簡稱“路橋費”，收費主體是蘭州市政府城投公司。當?shù)刂檎哒f，從2001年起，蘭州市就開始征收類似費用了，當時叫“道建費”。2003年12月，國務院針對機動車輛亂收費等問題開展專項治理，蘭州市的“道建費”遭遇清理。

但政府的該項收費沖動一直沒有放棄。2007年5月，蘭州市將原“道建費”改為“路橋費”，上報征收并獲省政府“試行批準”，試行期為2007年10月～2009年10月。

今年10月底試行期結束前，蘭州市報請省政府同意該市正式收取“路橋費”。11月6日，省政府做出了同意的批復。收費期限為20年(含2007年10月-2009年10月試行期兩年)。

路橋費風波

蘭州市為什么要征收這樣一項費用?據(jù)當?shù)孛襟w刊登的市政府新聞發(fā)言人“答記者問”：近幾年來，該市“在城市建設方面的資金投入前所未有”，但自有財政資金遠遠不夠，主要依賴銀行貸款，目前已進入還債高峰期，但未來10年，蘭州市還要再投資600億元用于路橋基礎設施。因此，收取路橋費“已成為蘭州市償還貸款的必要補充”。

在進入“償債高峰期”的同時，又要進入新的“投資建設高峰期”，這樣的發(fā)展思路真的要很有想象力才能領會。但蘭州市認為自己已找到一條解決資金矛盾的有效途徑，那就是：“將政府的組織優(yōu)勢和銀行的融資優(yōu)勢充分結合起來，讓銀行貸款成為蘭州城市建設的主要融資平臺?！?/p>

據(jù)市政府提供數(shù)據(jù)：截至2009年4月，包括國家開發(fā)銀行、中國建設銀行、蘭州銀行等在內(nèi)的金融機構已為該市城市基礎設施建設累計貸款106.2億元。

另據(jù)當?shù)孛襟w披露：事實上早在幾年前，蘭州城投公司就以路橋收費權作為質(zhì)押，與國家開發(fā)銀行先后簽訂了52.9億元的路橋建設項目貸款協(xié)議。有關人士始終堅稱：如果取消路橋費，銀行就會收回貸款。

原來路橋費表面上是政府要收，實則是銀行要收。換句話說，車主繳不繳費，已不是蘭州市政府說了算，而是銀行說了算了。

宋超英教授對此有不同看法：“政府把貸款修路的收費權抵押給銀行，這是金融運作的一個方式，從金融操作角度沒有漏洞。關鍵是蘭州市哪條路是政府貸款修建的?這些路應不應該貸款修建?要說清楚。你能說城市每條路都是貸款嗎?你要說清楚了，在哪條路上設收費站，我們不走這條路!”

不幸的是，根據(jù)蘭州市新聞發(fā)言人提供的資料，近幾年來，“通過多方融資，我市先后建成了4座城市大型橋梁，完成了城市5個出入口道路及24條城市道路的新建和改擴建，修建了2座立交橋，15座過街天橋，23座地下通道”。即是說，這幾年該市修建、改建的大街小巷、大橋小口等幾乎所有城市道路橋梁建設，都用到了銀行貸款。

蘭州大學法學院副教授胡珀認為，高速公路、隧道、大型橋梁的建設，投資比較大，光靠地方財政支付不了，才會產(chǎn)生銀行貸款，而城市內(nèi)一般道路，建設資金應主要依靠地方財政，即使有貸款也不應很大。蘭州市政府采用“把路橋收費權質(zhì)押給銀行，收費還貸”的方式，對于城市道路建設是不適用的。

但蘭州市政府認為，向車主收取路橋費主要依據(jù)是國務院《城市道路管理條例》第十九條：“市政工程行政主管部門對利用貸款或者集資建設的大型橋梁、隧道等，可以在一定期限內(nèi)向過往車輛(軍用車輛除外)收取通行費，用于償還貸款或者集資款，不得挪作他用。收取通行費的范圍和期限，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定?！?/p>

然而，《條例》第十九條只提到“大型橋梁、隧道等”才可以“貸款建設，收費還貸”，并未包括其他城市道路橋梁，問題就出在這個“等”字上。市政府認為“等”就包括了一切城市道路橋梁，而蘭州的一些法學界人士對此提出異議。

“法律不是隨便解釋的。蘭州市政府沒有權力解釋這個‘等字，甘肅省政府也沒有，必須報請國務院進行解釋?！焙暾f。

今年4月28日，當蘭州市收取路橋費還在試行階段時，蘭州市民洪維向甘肅省人大法工委遞交了一份《關于撤銷蘭州路橋費的申請書》。

今年3月1日，《甘肅省各級人民代表大會常務委員會規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》開始施行。根據(jù)《規(guī)定》，政府部門出臺的規(guī)范性文件，要在公布后的30天內(nèi)，報送人大常委會備案審查。省人大法工委專門成立了一個辦公室，負責規(guī)范性文件備案審查工作。

在給省人大法工委的《申請書》里，洪維認為蘭州市征收路橋費涉嫌行政違法，請求省人大依法啟動撤銷程序。兩周后，省人大法工委電話回復洪維：根據(jù)領導研究，路橋費的事，是在《規(guī)定》施行之前就有的，不在人大常委會審查之列。

洪維難免困惑：這是與國家法規(guī)相悖的事，為啥還要批?

“道路冠名權”流拍

路橋費引起的喧囂，使蘭州前段時間發(fā)生的另一起公共事件被沖淡乃至遺忘了。

今年10月下旬，蘭州市民政局宣布：將對蘭州市郊四大主城區(qū)的14條道路冠名權進行公開拍賣，出讓年限為15年。2007年，蘭州市就搞過有償出讓過街天橋冠名權，這次則是首次對道路冠名權進行拍賣。該計劃一經(jīng)宣布，就在社會上遭到了普遍的非議。

從法律上似乎找不到民政部門拍賣路名的不妥：國務院《地名管理條例》規(guī)定：城鎮(zhèn)街道名稱，由直轄市、市、縣人民政府審批?！兜孛芾項l例實施細則》規(guī)定：縣級以上民政管理部門(或地名委員會)主管本行政區(qū)域的地名工作。其職責是：……審核、承辦本轄區(qū)地名的命名、更名等。

“你給街道命名可以，但以拍賣的方式收取費用是不行的。”胡珀說，“政府收稅，以及非稅收入的范圍有明確的法律規(guī)定，沒有規(guī)定的就不得收取。我專門查了一下，拍賣道路冠名權屬于收費范疇，沒有法律依據(jù)，道路名稱是公共資源，是不能拍賣的?！?/p>

面對公眾質(zhì)疑，蘭州市民政局區(qū)劃地名處負責人表示，道路有償冠名，民政局一直非常謹慎，要求各區(qū)民政部門對企業(yè)對道路冠名要公開、透明，涉及款項也會繼續(xù)投入市政基礎設施建設中，這種“以城養(yǎng)城”的方式也算是一種資源優(yōu)化。

受蘭州市委托負責拍賣的甘肅四方拍賣公司負責人也解釋說，這14條道路都是新建成的，出讓冠名權不會給市民出行帶來

不便，所冠的路名也不會造成混淆。

“政府說的理由，從經(jīng)濟上講得通，但法律上是講不通的。政府的想法再好，必須按照法律程序來做，不能說初衷是好的，就要違法行政?！焙暾f，“至于路名拍賣后，老百姓方便不方便是另一回事，對路名進行拍賣，政府有沒有這個權力?根本在這個問題上?？赡苣闩馁u出來，老百姓更方便了，但你沒有這個權力?！?/p>

還有市民擔心：道路冠名權拍賣后，假如取得冠名權的企業(yè)后來破產(chǎn)了，這條路的名稱怎么處理?處理不好會影響政府形象、蘭州形象。更多的市民認為，蘭州目前的街道名稱，基本上都是按本省各市、縣的名稱來命名，或按市民歷史習慣命名，新道路的冠名應尊重居民傳統(tǒng)習慣。

在媒體對蘭州拍賣道路冠名權的事大量報道后，加上本地有實力、有意愿的企業(yè)少，報名競拍者只寥寥幾家，蘭州歷史上第一次道路冠名權拍賣活動就這樣流產(chǎn)了。水價上漲

蘭大教授宋超英笑道：蘭州路橋費風波在全國范圍的影響，遠不及兩年前的牛肉面限價之爭?！耙驗檎o牛肉面限價，別的地方這么干的幾乎沒有，所以影響更大?！?/p>

宋超英教授認為蘭州市物價局當年辦了一件蠢事?！芭Ｈ饷鎯r格，政府管不住的，因為它是個充分競爭性行業(yè)。政府應該控制、必須控制的是壟斷行業(yè)的價格?！彼纬⒋搜灾赶虻模?009年蘭州最引人注目的水價格上調(diào)風波。

10月22日，蘭州市政府召開新聞發(fā)布會，宣布水價上調(diào)，其中居民生活用水每立方米上調(diào)0.3元。按照蘭州市建委主任宋智虎的說法，水價上調(diào)3毛錢，對普通居民生活的影響不大，況且政府還對低保戶實行了差價月補貼制度。

可能嚴重的問題性在于：媒體把水價的上漲，與“外資陰謀論”扯到了一起。

2006年底，原蘭州供水集團公開招標轉讓其45％的股權，國際水務巨頭法國威立雅最終以17.1億元獲勝，期限30年。

據(jù)知情人介紹：蘭州供水集團股權轉讓的程序看起來合法守矩。當時共有三家公司參加競標，除威立雅外，還有一家外企及北京一家國企。當時人們普遍認為45％股權的作價不超過6億，當威立雅公司以17.1億元的報價驚艷亮相時，眾皆瞠目結舌，其余兩家公司不戰(zhàn)而退。

一位原蘭州供水集團高層對當?shù)孛襟w記者說：“招標時，我們都不敢相信這一報價。我們做過估算，按照現(xiàn)在的水價和供水狀況，30年內(nèi)威立雅很難收回其投資。”

當時有傳言：蘭州市政府承諾，讓威立雅每兩年漲一次水價，每次漲2毛錢。結果還真是兩年漲一次，還不止2毛。

宋超英稱，“蘭州水務”模式是很有影響力的。威立雅收購中國的供水公司股權，在蘭州搞得最成功，它成了中國供水系統(tǒng)的一個模式，國內(nèi)很多地方學?，F(xiàn)在威立雅已經(jīng)在中國的大中小城市買了30多家供水企業(yè)的股份了?！暗珜@種模式，在學術界是有不同看法的，它等于外國資本采取手段，把政府控制住了，政府成了附庸?！?/p>

這次水價調(diào)整的新聞發(fā)布會上，蘭州市政府披露數(shù)據(jù)稱：“蘭州市現(xiàn)在居民生活用水價格低于全省平均水平。供水企業(yè)蘭州威立雅2008年實際虧損5484.59萬元。”

蘭州市民感到不滿的是，他們不知道所謂的“供水成本”到底都包括什么?“如果把員工的高工資、管理不善造成的浪費等都加到成本里，讓老百姓來承擔，顯然是沒道理的。”宋超英說，“這個成本應該由相關單位聘請獨立會計師事務所或?qū)徲嫀熓聞账鶃碜龀龊硕?。但現(xiàn)在采取的辦法，是讓物價局下屬的工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品成本調(diào)查隊出具數(shù)據(jù)，這個調(diào)查隊就屬于物價局，都是政府部門。你想要什么樣的數(shù)據(jù)，他就會給你做出來?！?/p>

熱價爭議

2009年10月22日上午，就在蘭州市政府召開新聞發(fā)布會，宣布水價調(diào)整的時候，蘭州市民洪維走進了市物價局。他要聽聽市物價局對于冬季供暖價格的說法。

一周前，洪維向市物價局遞交了一份《關于請求召開蘭州供熱價格降價聽證會的申請》o申請書中寫道：

去年9月，蘭州市供熱辦以煤炭價格暴漲造成供熱成本上升等因素為由，向市物價局申請將居民熱價上調(diào)50％，獲得批準。但今年煤炭價格又降了，9月份煤炭價格較去年同期每噸下降了130元，下降24％。洪維認為，既然煤炭價格上漲時，供熱部門和供熱企業(yè)能主動向政府申請上調(diào)熱價，那么，煤炭價格下跌一年多了，供熱價格應該有一定的下降空間。去年因煤炭漲價熱價大漲，召開了“漲價聽證會”，現(xiàn)在煤價下調(diào)了，應該開個“降價聽證會”，隨行就市。

申請書送達兩天后，市物價局收費管理處王處長來電，正式通知洪維：有關領導批復，鑒于省政府已經(jīng)批復維持熱價穩(wěn)定的申請，熱價維持不變，就不再舉辦聽證會了。

10月22日這天，洪維又去找王處長，認為自己的申請是書面的，物價局也應該給書面答復，并又提交了一份《關于公開供暖成本的申請書》。

兩周后，市物價局馬副局長等領導會見洪維，書面答復他：熱價不變，暫不召開聽證會。并把供熱成本向洪維作了介紹。洪維回答：你們讓我看的這些數(shù)據(jù)資料太多了，應該放到網(wǎng)上去。你們有專家，民間也有專家，能把這些資料解讀一下。

市物價局領導說，我們?yōu)槟氵@個事開了兩三次會。洪維回答：“能做到這點是一種進步?！彼€是感謝物價局的領導能與自己溝通的，“因我對蘭州市政府權力的傲慢深有體會”。

蘭州市物價局收費管理處王處長告訴記者：“今年維持熱價穩(wěn)定的事，是市建委給市政府、也給我們物價局送了申請，要求維持穩(wěn)定。我們接到申請后，由物價局下屬的蘭州市工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品成本調(diào)查隊進行了供暖成本測算、調(diào)查，我也參加了。去年的平均煤價是445元／噸，今年采暖期的價格達到448元／噸，比去年還漲了點兒。因此供暖成本并沒有下降?！?/p>

洪維說：“相信這事對蘭州政府部門觸動挺大。物價局領導跟我見面一周后，市政府作出‘保質(zhì)供暖承諾，也是想平息降價風波。政府部門做出保質(zhì)承諾，這在蘭州歷史上沒有，肯定與我這個事有關。鑒于今年公眾意見大，二次供暖費也不收了。”

政府的“收費情結”

蘭大教授宋超英認為，不發(fā)達地區(qū)的政府似有一種“收費情結”，要解決財政支出不夠的問題，首先想到的是收費。

近年來，蘭州市的收費、漲價事件似乎一直沒斷過：公交卡收費標準，北京在降，蘭州卻在漲。別的城市多數(shù)公園不收門票了，蘭州市的多數(shù)公園還在賣門票。全國很多城市在“退路還市”，蘭州市卻在道路上建夜市，搞“夜市拍賣”……

洪維說：“有些政府官員沒有服務意識，不顧百姓感受，用我們當?shù)卦捊小沧鍪?，想漲價就漲價。也不管老百姓什么反應，如果管了，就不會這么漲價了?！?/p>

蘭州的百姓似乎也習慣了年年漲價，除了發(fā)牢騷以外，別無他法。今年7月份市政府召開關于水價上調(diào)問題的聽證會，其中一位消費者代表是低保戶，竟然雙手贊成提價。提起此事，宋超英教授哭笑不得：“消費者永遠不應該同意漲價的，你是在與政府博弈呀，除非你的錢多得沒地方燒。猶如我們?nèi)ベI東西，人家說要100塊錢，我們說太低了，應該給200塊!”

但在老百姓和部分官員眼里，對政府某項具體工作的意見，往往會誤解成針對政府本身的，進而又上升到是對政府不滿。

洪維說：“我把《關于撤銷蘭州路橋費的申請書》遞給省人大法工委后，蘭州媒體報道：有十幾名學者也上書國務院，認為蘭州市政府收取路橋費是違法行政。但在媒體的報道中，他們連名字都沒有披露。還有幾位蘭州大學的教授向媒體發(fā)表觀點，受到有關部門的批評，后來就啞火了?！?/p>

洪維認為自己并非與政府對著干，而是為政府分憂。“政府也應該與大家充分溝通，取得理解和支持。發(fā)展是人心所向，有些事情，表面是民意與政府的對立，深層原因是發(fā)展。我們應該思考如何讓民意與政府的執(zhí)行都走在發(fā)展的道路上?！?/p>

“政府的官員確實不好當?！彼纬⒄f，“我認為蘭州政府要擺脫窘境，應當千方百計把當?shù)亟?jīng)濟搞上去。但有些官員的理由似乎是：要把經(jīng)濟搞上去，就得營造好環(huán)境，要營造好環(huán)境，就要把硬件搞上去，要把硬件搞上去，就得收費?！?/p>