行政改革如何破除“部門利益化”？

廖海青

若非立法或修法在先，由專門的法律來確定新機(jī)構(gòu)的“三定”方案，機(jī)構(gòu)改革恐怕難以取得真正意義上的制度創(chuàng)新。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來講，只有建立有效的法律框架以后，行政機(jī)構(gòu)改革才能在一個(gè)大的框架下推進(jìn)。

中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)日前確定，在今后行政體制和政府機(jī)構(gòu)改革中，要逐步完成由部門“三定”方案形式向行政立法形式轉(zhuǎn)變。

據(jù)了解，按照中央部署，由中央編辦政策法規(guī)司、審計(jì)署科研所等單位的廳局級(jí)官員組成的調(diào)研組，近期分赴陜西西安、四川成都等地，就部門組織條例模本、《審計(jì)署組織條例》初稿征求了基層單位意見建議。《條例》規(guī)定了審計(jì)署的職能配置、機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制等。中央編辦及審計(jì)署的聯(lián)合調(diào)研組將形成調(diào)研報(bào)告，對(duì)第一批試點(diǎn)的《審計(jì)署組織條例》初稿進(jìn)行修訂，上報(bào)中央編委高層。如果試點(diǎn)成熟，將進(jìn)一步擴(kuò)大立法范圍。

此舉表明，面對(duì)行政機(jī)構(gòu)改革蹭蹬不前、易反易復(fù)的情勢(shì)，主事者試圖通過法制化的途徑來規(guī)范部門設(shè)置和職權(quán)劃分，以確保機(jī)構(gòu)改革的權(quán)威性、嚴(yán)肅性、穩(wěn)定性。

中國政法大學(xué)教授馬懷德認(rèn)為，從法治國家的根本要求來看，“三定”缺乏法律權(quán)威，不是法律，不能有效保證行政體制改革的成果。在“三定”方案基礎(chǔ)上制定各個(gè)部門的組織通則或組織條例，勢(shì)在必行。

部門利益無序爭(zhēng)奪

部門職責(zé)交叉和關(guān)系不順，是多年來政府運(yùn)行中存在的突出矛盾和問題，亦是歷次機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)。但改來改去，各行各業(yè)的經(jīng)營(yíng)者們?nèi)匀徊坏貌幻鎸?duì)一個(gè)撓頭的問題：應(yīng)該先找誰審批，到底誰說了算?一方面，有許多事項(xiàng)確需多個(gè)部門分別把守各個(gè)環(huán)節(jié)，另一方面不同部門之間的監(jiān)管職責(zé)實(shí)際上并不明確，有利可圖之事則多家爭(zhēng)相監(jiān)督，有責(zé)無利或責(zé)大于利則極盡推諉扯皮之能事。所造成的后果，正如全國人大常委會(huì)組成人員審議食品安全法草案時(shí)所批評(píng)的：“十個(gè)大蓋帽管不好一桌飯、八個(gè)部門管不好一頭豬”!

新近發(fā)生的魔獸世界事件，即再次充分暴露出部門利益爭(zhēng)奪的無序化狀態(tài)。在新聞出版總署與文化部?jī)刹块T的“三定”方案中，前者有網(wǎng)絡(luò)游戲的網(wǎng)上出版前置審批權(quán)，而后者則把持網(wǎng)絡(luò)游戲管理、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、市場(chǎng)監(jiān)管等權(quán)力。盡管有所區(qū)別，但一旦牽涉現(xiàn)實(shí)利益，則各執(zhí)一詞，互不買賬。

“我們的政府機(jī)關(guān)和工作人員始終把行政許可看作是一項(xiàng)重要的行政權(quán)力，于是實(shí)踐中不斷出現(xiàn)搶奪許可發(fā)證權(quán)、收費(fèi)權(quán)的立法紛爭(zhēng)和執(zhí)法沖突，同時(shí)也產(chǎn)生了層層審批、處處蓋章、公文旅行、漠視相對(duì)人權(quán)利的各式官僚主義。權(quán)力政府在權(quán)力膨脹的同時(shí)不僅造就了官僚主義，也為腐敗的滋生提供了肥沃的土壤?！敝袊ù髮W(xué)教授馬懷德說。

中共中央黨校公共管理教研室主任王軍表示，一些部門之所以能堂而皇之把住這些利益不放棄，與當(dāng)前中國的社會(huì)環(huán)境有關(guān)。由于政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中承擔(dān)了很大的責(zé)任，這就使得一些部門利益往往通過與某種公共利益或者國家前途命運(yùn)有密切關(guān)系這樣一種形式表現(xiàn)出來，進(jìn)而有理由延續(xù)下來。

“其中最大的問題就是，作為一種抽象行政行為的行政審批，在其借助法律法規(guī)甚至規(guī)章、命令等面目出臺(tái)之際，至今缺乏一種實(shí)際有效的制衡機(jī)制，對(duì)其合理性和合法性進(jìn)行審查?！蓖踯娬f。

他表示，游離于法制框架之外的行政體制改革模式，無法構(gòu)筑起行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制，相反引發(fā)了行政管理法律關(guān)系的混亂，在一定程度上加劇了權(quán)責(zé)不清、政事不分的趨勢(shì)。

以中央部委“三定”改革為例，按照現(xiàn)行模式，一般是先由該部門起草“三定”方案初稿，然后報(bào)請(qǐng)中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)下設(shè)辦事機(jī)構(gòu)中央編辦和國務(wù)院法制辦進(jìn)行協(xié)調(diào)協(xié)商，最后經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，形成一份該部門的《主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》。有學(xué)者指出，按照“三定”方案確定的部門職能，呈現(xiàn)的是片狀布局，各部門在現(xiàn)有的行政管理領(lǐng)域中，各占一塊地盤，由部門自己決定管什么、不管什么。如此雖然能夠取得近似行政組織法的地位，而它的隨意性和常變性又使得它很難具備行政組織法的嚴(yán)肅勝和權(quán)威性。若非立法或修法在先，由專門的法律來確定新機(jī)構(gòu)的“三定”方案，機(jī)構(gòu)改革恐怕難以取得真正意義上的制度創(chuàng)新。

比如，裁減國務(wù)院議事與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是最近一次“三定”的目標(biāo)，但是，由于國務(wù)院議事與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在法律地位上的模糊性，“三定”的權(quán)威性受到挑戰(zhàn)。這就需要在條件成熟的情況下修改《國務(wù)院組織法》、《國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》，使國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的設(shè)置法定化。

國務(wù)院行政復(fù)議司副司長(zhǎng)方軍指出，法律授予行政機(jī)關(guān)的權(quán)力必須詳細(xì)具體，在此基礎(chǔ)上，明確凡是法律法規(guī)未賦予行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，行政機(jī)關(guān)都不得行使，凡是法律法規(guī)未禁止老百姓從事的事項(xiàng)，老百姓都享有相應(yīng)的權(quán)利。對(duì)以前法律法規(guī)規(guī)定的行政管理部門行使的職責(zé)，要按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求重新審查，該歸并的予以歸并，該削減的予以削減，需要保留的也要按照《行政處罰法》規(guī)定的相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度，同一領(lǐng)域和同一事項(xiàng)，原則上只確定一個(gè)主管部門，做到職權(quán)配置合理化。

以超前立法推進(jìn)改革

另外，應(yīng)摒棄以改革需要為名主張“突破”法律法規(guī)的法律虛無主義觀念和做法，禁止行政管理部門超越法律法規(guī)規(guī)定自己給自己授權(quán)的行為。

行政改革中的立法滯后和“一刀切”的做法，其結(jié)果導(dǎo)致立法機(jī)構(gòu)和行政司法監(jiān)督機(jī)構(gòu)的權(quán)力長(zhǎng)期薄弱，而行政機(jī)構(gòu)則大權(quán)獨(dú)攬，尾大不掉。針對(duì)此，有學(xué)者提出在過去的“行政主導(dǎo)型改革”之外，強(qiáng)化“人民代表大會(huì)主導(dǎo)型改革”。

中國社科院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所研究員余暉建議由人大常委會(huì)產(chǎn)生一個(gè)專門的行政改革調(diào)查委員會(huì)，由它對(duì)現(xiàn)存行政審批事項(xiàng)進(jìn)行徹底的梳理和提出清除的建議，并對(duì)現(xiàn)存政府機(jī)構(gòu)職能配置的不合理狀態(tài)進(jìn)行研究，同時(shí)提出下一輪行政機(jī)構(gòu)改革的建議。這個(gè)專門機(jī)構(gòu)同時(shí)承當(dāng)行政相對(duì)人對(duì)各種行政審批提出的審查要求，并有權(quán)采取聽證的形式，對(duì)行政機(jī)構(gòu)設(shè)定和保留行政審批項(xiàng)目聽取行政機(jī)構(gòu)和行政相對(duì)人的答辯。除了吸收專家學(xué)者，該委員會(huì)還應(yīng)該吸收有關(guān)行政相對(duì)人(企業(yè)家、行業(yè)組織、社會(huì)群體和自然人)的代表參與行政管理體制改革，以解決官員、學(xué)者和行政相對(duì)人之間的信息不對(duì)稱。除此之外，還應(yīng)建立網(wǎng)站和信息公開及信訪制度，使社會(huì)各界能夠及時(shí)了解改革的進(jìn)程，并積極地對(duì)不合理的行政審批和違反合理原則的現(xiàn)有法律提出申訴和質(zhì)疑。

廣州市白云區(qū)政協(xié)委員、信孚教育集團(tuán)董事長(zhǎng)信力建表示，長(zhǎng)期以來，由于代表人民行使國家權(quán)力的人大及其常委會(huì)較少介入，行政機(jī)關(guān)自身成為行政機(jī)構(gòu)改革的主導(dǎo)者和實(shí)踐者。這種改革的思路往往產(chǎn)生于某些行政領(lǐng)導(dǎo)者的一念之中或者產(chǎn)生于行政領(lǐng)導(dǎo)群體的合意之中，在“行政權(quán)力部門化，部門權(quán)力利益化，部門利益法制化”日益突出和嚴(yán)重的情況下，行政主導(dǎo)的改革容易疏離于社會(huì)大眾的意愿之外，極易脫離法律的框架，結(jié)果背離依法行政的改革方向而導(dǎo)致行政權(quán)力的新一輪擴(kuò)張。行政管理體制改革不能由行政權(quán)力自己來主導(dǎo)，更不能由少數(shù)強(qiáng)勢(shì)行政部門及其官員壟斷。如果沒有社會(huì)公眾的廣泛參與，并通過代表人民行使國家權(quán)力的人大及其常委會(huì)發(fā)揮主導(dǎo)作用，行政管理體制改革就不可能保持正確的方向。

而國家行政學(xué)院教授汪玉凱表示，從國外的改革經(jīng)驗(yàn)來看，每一次的機(jī)構(gòu)改革，都必然伴隨著一系列法律法規(guī)的修改與規(guī)范。在大部制改革的背景下，新老機(jī)構(gòu)之間有大量的職能需要調(diào)整，其中亦涉及大量需要調(diào)整或廢立的行政審批項(xiàng)目。無論是行政審批改革還是行政機(jī)構(gòu)改革，都繞不開法律的調(diào)整和廢立。

“從長(zhǎng)遠(yuǎn)來講，只有建立有效的法律框架以后，行政機(jī)構(gòu)改革才能在一個(gè)大的框架下推進(jìn)?！蓖粲駝P說。

有學(xué)者指出，當(dāng)前中國社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生著巨大的變遷，其中必然涉及對(duì)既有利益關(guān)系的調(diào)整。如果單純依靠一些調(diào)整性、過渡性政策和臨時(shí)性變通辦法推進(jìn)改革，既與建立新體制的目標(biāo)要求不相適應(yīng)，又由于改革措施缺乏權(quán)威性，很難落實(shí)。

在此背景之下，法律作為社會(huì)利益關(guān)系的調(diào)節(jié)器，其解決改革中的深層次矛盾和問題的功效更是凸現(xiàn)出來。以立法引導(dǎo)和推動(dòng)改革發(fā)展決策的實(shí)施，將改革的“破”與立法的“立”有機(jī)結(jié)合起來，無疑有助于克服和避免新舊體制交替過程中混亂無序狀態(tài)的出現(xiàn)。

立法與整個(gè)社會(huì)的進(jìn)退關(guān)系極大。在某種程度上，今日行政機(jī)構(gòu)改革之步履蹣跚，是由于長(zhǎng)期“滯后立法”造成立法空檔和斷層的結(jié)果。這亦表明，立法如果缺乏前瞻性，一看見矛盾就繞著走，則必然造成混亂和損失。超前立法則可以使人們改變舊的行為模式，建立新的行為模式，在一定范圍內(nèi)把落后推向先進(jìn)，把野蠻推向文明，引導(dǎo)社會(huì)向前發(fā)展。

值得強(qiáng)調(diào)的是，這些立法改革都必須以擴(kuò)大參與和博弈為前提，通過公眾參與、立法審查、審議機(jī)關(guān)審議以及其他程序進(jìn)行多方博弈，唯其如此，方能最大限度地反映不同利益階層的利益和意志。否則又將淪為既得利益集團(tuán)自導(dǎo)自演的假改革。