日本電子政府初探——立足于法制和效果的考察

許 琳

摘要:社會(huì)信息化、經(jīng)濟(jì)全球化、政治民主化是新時(shí)代的世界發(fā)展趨勢(shì),其影響著生活的方方面面,而傳統(tǒng)的政府治理模式開(kāi)始難以滿(mǎn)足新時(shí)代的要求,于是以美國(guó)為代表的西方發(fā)達(dá)國(guó)家,相繼啟動(dòng)電子政府的建設(shè)計(jì)劃,從而掀起了全球范圍的政府信息化浪潮。其中我們不難發(fā)現(xiàn),雖然各國(guó)在電子政府的建設(shè)過(guò)程中,起步有早晚、國(guó)情亦各異,但是重視制度建設(shè),重視政策手段和法律手段運(yùn)用,成為共識(shí)。日本作為較早著手建設(shè)電子政府的國(guó)家之一,為實(shí)現(xiàn)電子政府的目標(biāo)進(jìn)行了一系列的制度建設(shè)。本文通過(guò)梳理日本電子政府的發(fā)展過(guò)程,整理各種相關(guān)制度,分析其制度的利弊得失,試圖為我國(guó)電子政府的制度建設(shè)提供必要的警示和有益的借鑒。

關(guān)鍵詞:日本;電子政府;行政法

中圖分類(lèi)號(hào):D512/313文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號(hào):1002—2589(2009)32—0027—02

一、日本的電子政府運(yùn)動(dòng)

在考察電子政府法制建設(shè)之前,首先對(duì)日本電子政府的發(fā)展脈絡(luò),做一宏觀的整理和描述。

1.電子政府的醞釀期

20世紀(jì)50年代到1997年是電子政府的醞釀期,日本政府出臺(tái)了一系列的措施和法律來(lái)促進(jìn)電子技術(shù)和電子工業(yè)的發(fā)展,例如1957年的《電子工業(yè)振興臨時(shí)措施法》;1966年的大型工業(yè)技術(shù)開(kāi)發(fā)制度;1971年制定的《特定電子工業(yè)及特定機(jī)械工業(yè)振興臨時(shí)措施法》。經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展,日本的電子工業(yè)成為世界翹楚,其規(guī)模、速度、先進(jìn)性,都為信息化革命提供了基礎(chǔ)環(huán)境的支持,更進(jìn)一步說(shuō),為政府的電子化改革提供了扎實(shí)的技術(shù)支持。

2.電子政府的萌芽期

1997年到2002年是日本電子政府的萌芽期。1997年12月25日內(nèi)閣制定《行政信息化推進(jìn)基本計(jì)劃》,為電子政府建設(shè)政策的雛形。這一計(jì)劃可以說(shuō)是拉開(kāi)了政府信息化的序幕,日本的信息化開(kāi)始向國(guó)家行政領(lǐng)域滲透。2000年12月國(guó)會(huì)制定并通過(guò)了《高度信息通信網(wǎng)絡(luò)社會(huì)形成基本法》(《IT基本法》)為建立和完善電子政府法律體系奠定了基礎(chǔ)。其后在2002年高度信息通信網(wǎng)絡(luò)社會(huì)戰(zhàn)略本部的IT戰(zhàn)略會(huì)議通過(guò)的《e-Japan重點(diǎn)計(jì)劃-2002》中出現(xiàn)了“電子政府”的術(shù)語(yǔ)。國(guó)會(huì)通過(guò)了可以說(shuō)是電子政府的核心法律的行政手續(xù)在線化三法,確立在行政程序過(guò)程中利用信息通信技術(shù)的法律地位。至此,日本的電子政府的雛形已經(jīng)初步形成。

3.電子政府的發(fā)力期

2003年至今可以視為日本電子政府的發(fā)力期。2003年高度信息通信網(wǎng)絡(luò)社會(huì)戰(zhàn)略本部中的各省府信息化總責(zé)任人(CIO)聯(lián)絡(luò)會(huì)議決定通過(guò)了《電子政府構(gòu)筑計(jì)劃》,此計(jì)劃系統(tǒng)完整地詳細(xì)的規(guī)定了電子政府構(gòu)筑的原則、目標(biāo)、方針、措施、各部門(mén)配合、人事財(cái)政支持等問(wèn)題。

二、日本電子政府的法制框架

日本電子政府法體系的立法活動(dòng)主要是在2000年頒布的日本信息化法律體系建設(shè)的綱領(lǐng)性文件——《形成高度信息通訊網(wǎng)絡(luò)社會(huì)基本法》(亦稱(chēng)《IT基本法》)的框架下展開(kāi)的。該法第35條第5款規(guī)定,政府應(yīng)當(dāng)就推進(jìn)行政信息化及在公共領(lǐng)域的信息通信技術(shù)靈活運(yùn)用,著重而迅速地制定相關(guān)規(guī)則。第13條“法制上的措施等”規(guī)定,政府應(yīng)當(dāng)采取法制上、財(cái)政上及其他方面的必要的措施,以確保實(shí)施為形成高度信息通訊網(wǎng)絡(luò)社會(huì)而制訂的政策。上述規(guī)定確立了國(guó)家發(fā)展并完善電子政府立法的責(zé)任與義務(wù)。該法第20條進(jìn)一步明確了制定“行政信息化”政策的基本方針,即在制定形成高度信息通信網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的有關(guān)政策時(shí),為了尋求提高公民便利性,增強(qiáng)行政運(yùn)行的簡(jiǎn)潔、高效及透明度,應(yīng)當(dāng)采取必要措施積極推進(jìn)包括擴(kuò)大國(guó)家以及地方公共團(tuán)體事務(wù)中網(wǎng)絡(luò)及其他高度信息通信網(wǎng)絡(luò)的利用等在內(nèi)的、行政的信息化。同時(shí),該法還在第三章專(zhuān)章規(guī)定設(shè)立“高度信息通訊網(wǎng)絡(luò)社會(huì)推進(jìn)戰(zhàn)略本部”,負(fù)責(zé)制定并落實(shí)高度信息化社會(huì)的發(fā)展計(jì)劃。

總體來(lái)看,隨著90年代以來(lái)的大規(guī)模信息化立法,目前,日本已初步形成以《IT基本法》為總綱,涉及行政法、民法、商法、經(jīng)濟(jì)法、知識(shí)產(chǎn)權(quán)法、刑法、程序法等諸多法律部門(mén)以及200多部法律法規(guī)的綜合電子政府法體系,其中包括:1989年頒布的《關(guān)于行政機(jī)關(guān)保存的電子計(jì)算機(jī)中相關(guān)個(gè)人信息保護(hù)的法律》、1994年修訂的《行政程序法》、1998年頒布的《關(guān)于使用電子計(jì)算機(jī)制作的稅務(wù)帳簿文書(shū)的保存方法等的特例的法律》、1999年頒布的《關(guān)于禁止不正當(dāng)網(wǎng)絡(luò)訪問(wèn)行為等的法律》、2000年頒布的《電子簽名及認(rèn)證業(yè)務(wù)法》與《為關(guān)于書(shū)面資料交付等的信息通訊技術(shù)的利用調(diào)整、完善相關(guān)法律的法律》(亦稱(chēng)《IT書(shū)面資料總括法》)、2001年頒布的《關(guān)于行政機(jī)關(guān)保存信息公開(kāi)的法律》、2002年頒布的《行政手續(xù)網(wǎng)絡(luò)化法案》與《電子投票法》、2003年頒布的《關(guān)于在行政手續(xù)中利用信息通信技術(shù)的法律》等等。

三、日本電子政府的成效

埃森哲公司于2002年1月,對(duì)世界上23個(gè)國(guó)家和地區(qū)的電子化政府以及對(duì)公眾的電子服務(wù)所做出的評(píng)估。23個(gè)國(guó)家和地區(qū)的電子政府發(fā)展的整體成熟度,被分類(lèi)為4種類(lèi)型或曰發(fā)展階段,即創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)國(guó)、銳意進(jìn)取國(guó)、新興追趕國(guó)、打基礎(chǔ)國(guó)。日本被評(píng)在第二發(fā)展階段,也就是說(shuō),雖具有潛在力但目前處于落后階段,或者說(shuō)雖目前處于落后階段但具有潛在力。調(diào)查發(fā)現(xiàn)日本電子服務(wù)在許多領(lǐng)域還未脫出信息發(fā)布階段。同公司2001年就22個(gè)國(guó)家所進(jìn)行的評(píng)比中,日本居第14位,而僅一年后的2002年,日本卻退步至第17位。

聯(lián)合國(guó)公共中心近年來(lái)世界190多個(gè)加盟國(guó)的電子政府的成熟度狀況進(jìn)行調(diào)查、研究和比較。根據(jù)2005年的《2005年電子政府成熟度調(diào)查報(bào)告書(shū)》中的排名,日本2003年和2004年一直排在18位,到2005年有所回升,位列14位。

四、日本電子政府建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)

從日本電子政府的全球排名來(lái)看,日本的電子政府處于世界先進(jìn)國(guó)家行列,但是又不是最成功的。日本在電子政府建設(shè)中既有成功之處也有不足之處,既有經(jīng)驗(yàn)也有教訓(xùn)。

1.日本電子政府建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)——完善的與電子政府相配套的法制體系

從上文的描述,不難發(fā)現(xiàn)日本在電子政府有比較完善的法制保障:一是在推進(jìn)電子政府的構(gòu)建上注重法律的保障作用,比如如果在法律上電子身份證明沒(méi)有效力,那么通過(guò)因特網(wǎng)來(lái)傳送、交換身份證明是沒(méi)有意義的,所以,必須制定電子認(rèn)證相關(guān)的法律。二是不只是運(yùn)用法律,而是運(yùn)用政策和法律雙向控制來(lái)為電子政府提供必要的保障。三是電子政府的立法是一個(gè)龐大的體系,它涉及的領(lǐng)域非常廣泛,除了行政法外還有民法、商法、刑法等等。與計(jì)算機(jī)法、互聯(lián)網(wǎng)法、信息法、政府公開(kāi)法之間存在交叉關(guān)系。

2.日本電子政府建設(shè)的教訓(xùn)——發(fā)展理念和模式的相對(duì)落后

眾所周知,日本的汽車(chē)產(chǎn)業(yè)在世界上具有不可撼動(dòng)的地位,其規(guī)模和發(fā)展速度都是首屈一指的,日本的汽車(chē)行業(yè)發(fā)展其實(shí)可以說(shuō)受益于日本的產(chǎn)業(yè)政策的支持和推動(dòng),其產(chǎn)業(yè)政策的目標(biāo)與汽車(chē)本身所追求的目標(biāo)是相輔相成的,就是技術(shù)!速度!安全!但是令人遺憾的是,在處理電子政府問(wèn)題上,日本面對(duì)新的問(wèn)題的時(shí)候并沒(méi)有作新的思考和設(shè)想,日本的信息化特別是電子政府的政策和實(shí)施方式是將信息化下的電子政府作為汽車(chē)產(chǎn)業(yè)來(lái)定位和思考,把電子政府這種信息化背景下的特殊問(wèn)題與傳統(tǒng)汽車(chē)產(chǎn)業(yè)等同認(rèn)識(shí),一味的追求速度,這一點(diǎn)可以從日本政府宣傳電子政府時(shí)使用的關(guān)鍵詞中體會(huì)出來(lái),“光的速度”、“互聯(lián)網(wǎng)安全”、“網(wǎng)站速度世界第一”,如果把這些詞的主語(yǔ)換成“豐田汽車(chē)”也應(yīng)該同樣適用。在這種慣性的政策理念下,把電子政府開(kāi)發(fā)當(dāng)成是豐田汽車(chē)的開(kāi)發(fā),忽視了電子政府的特點(diǎn)和目的,以為只要政府單方面的提供一流、高速、安全的設(shè)施,就可以實(shí)現(xiàn)世界一流的電子政府,這種想法是在現(xiàn)在看來(lái)是落后和幼稚的。由于信息化的特點(diǎn),硬件的水平只是最最基礎(chǔ)的部分,而有沒(méi)有使用者、使用者的數(shù)量、使用者的感受等等才是電子政府成敗的關(guān)鍵。沒(méi)有使用者,僅僅有漂亮和投資巨大的網(wǎng)絡(luò)主頁(yè)的電子政府必然是失敗的和無(wú)意義的。

五、日本電子政府建設(shè)對(duì)我國(guó)構(gòu)筑電子政府的啟示

我國(guó)的電子政府建設(shè)較日本起步晚,雖然已取得明顯成效,但同時(shí)也仍然面臨諸多的問(wèn)題。一是電子政府建設(shè)的法律層級(jí)相對(duì)偏低,缺乏統(tǒng)一規(guī)范。迄今為止,我國(guó)已頒行的有關(guān)政府信息化建設(shè)的政策法規(guī)雖然為數(shù)不少,但總體而言卻存在法律層級(jí)相對(duì)偏低的問(wèn)題,其中絕大多數(shù)都是各部委及各級(jí)地方政府的規(guī)章或文件,還沒(méi)有上升到法律法規(guī)的層面,也沒(méi)有反映到司法體系之中。二是信息孤島問(wèn)題。我國(guó)目前的電子政府建設(shè)仍主要是由各級(jí)地方(部門(mén))政府自主推進(jìn)的。由于受到地方(部門(mén))利益的影響,各地(部門(mén))間的數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)通常存在不同程度的技術(shù)性兼容問(wèn)題,難以實(shí)現(xiàn)信息資源的有效交流與共享。據(jù)統(tǒng)計(jì),目前政府?dāng)?shù)據(jù)庫(kù)已實(shí)現(xiàn)部門(mén)內(nèi)共享的占57%,而實(shí)現(xiàn)部門(mén)間共享的僅占18%。三是數(shù)字鴻溝問(wèn)題。電子政府建設(shè)的目標(biāo)是“面向社會(huì)、服務(wù)公眾”,但網(wǎng)絡(luò)設(shè)備的缺乏、信息教育的不足、生理因素的影響(尤其是目盲),卻成為阻礙社會(huì)公眾廣泛分享政府信息化成果的“數(shù)字鴻溝”。據(jù)中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)信息中心的統(tǒng)計(jì),截至2005年底,我國(guó)上網(wǎng)用戶(hù)總數(shù)為1.11億人,其中寬帶用戶(hù)6430萬(wàn),上網(wǎng)計(jì)算機(jī)總計(jì)4950萬(wàn)臺(tái)。盡管從數(shù)量來(lái)看已頗具規(guī)模,但相對(duì)于我國(guó)公民總數(shù)而言,信息技術(shù)普及工作仍是任重而道遠(yuǎn)。這就從根本上對(duì)我國(guó)電子政府的建設(shè)形成了制約與阻礙。

對(duì)于我國(guó)電子政府建設(shè)所存在的問(wèn)題,可以從日本電子政府制度建設(shè)中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)中得到啟發(fā)。解決法律層次低,規(guī)范不統(tǒng)一的關(guān)鍵在于制定出臺(tái)層級(jí)較高的統(tǒng)一的法律;而對(duì)于信息孤島及數(shù)字鴻溝問(wèn)題,則首先要從更新觀念入手,通過(guò)法律和政策的形式,為電子政府建設(shè)確立新的觀念、原則,強(qiáng)調(diào)依法行政、責(zé)任政府、服務(wù)政府、民眾參與等原則,并且依靠法規(guī)范來(lái)確立電子政府建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的地位、職責(zé)、原則、結(jié)構(gòu)以及與傳統(tǒng)政府機(jī)構(gòu)之間關(guān)系等。

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(責(zé)任編輯/王麗君)