CBA視角下“省管縣體制”績效分析

許 艷

摘要:本文運(yùn)用CBA分析法,對(duì)“省管縣體制”進(jìn)行績效分析。在中國,東部、中部、西部的區(qū)域差別很大,不同地區(qū)會(huì)形成三種CBA公式:省管縣的收益〈市管縣的收益+改革成本+利益補(bǔ)償成本;省管縣的收益>市管縣的收益+改革成本+利益補(bǔ)償成本;省管縣的收益=市管縣的收益+改革成本+利益補(bǔ)償成本。 “省管縣”改革中,不同地區(qū)可進(jìn)行CBA評(píng)測,依據(jù)三種不同公式,相應(yīng)地采取得不同策略,實(shí)現(xiàn)改革效率的“帕累托最優(yōu)”。

關(guān)鍵詞:省管縣:制度績效;CBA分析法

中圖分類號(hào):D630.1文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號(hào):1002—2589(2009)32—0022—03

近年來,隨著“省管縣”改革的思路得到?jīng)Q策層認(rèn)可,理論界在“省管縣”改革的必要性和可行性方面已經(jīng)取得了一定共識(shí)。21世紀(jì)以后,一些地區(qū)逐步推行“省直管縣”財(cái)政改革試點(diǎn)。本文圍繞著這一問題展開研究。

一、文獻(xiàn)綜析

在“市管縣”體制改革的問題上,學(xué)者們集思廣益,提出很多獨(dú)創(chuàng)性意見,對(duì)于改革實(shí)踐具有重要的理論指導(dǎo)意義。相關(guān)學(xué)術(shù)觀點(diǎn)主要可以歸為以下幾類:

1.省直管縣論。這種觀點(diǎn)在理論界較為盛行,按照進(jìn)行程度和改革規(guī)模的不同又可以分為市縣分治和縮省擴(kuò)縣兩種觀點(diǎn),可以說后者是前者的延伸和進(jìn)一步思考。

(1)市縣分治。建立省管縣體制的實(shí)質(zhì)就是市縣分治、市縣脫鉤、省直接領(lǐng)導(dǎo)縣,這也是省管縣體制實(shí)行的最基本方式。市縣分治并不意味著要撤消地級(jí)市,只是撤消市管縣行政體制,地級(jí)市仍然保留,把市和縣處于同一競爭平臺(tái),共同受治于省。

(2)縮省擴(kuò)縣。在市縣分治的基礎(chǔ)上,實(shí)施省直管縣體制,由于少了一個(gè)中間管理層級(jí)地級(jí)市,這在無形間擴(kuò)大了省一級(jí)的管理幅度,同時(shí)所管轄的行政單位也變得很大。為了保持省的合理管理幅度,理論上有兩種選擇:縮省或者并縣。在劃小省區(qū)的同時(shí),對(duì)規(guī)模過小的縣可以合并。

2.市協(xié)縣論。取消“市管縣”行政區(qū)傳統(tǒng)概念,建立一種新型的“市協(xié)縣”城鄉(xiāng)綜合協(xié)作區(qū)概念。即取消市縣之間的上下行政隸屬關(guān)系,建立一種互相協(xié)作的平行互動(dòng)關(guān)系。

3.擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣論。進(jìn)行擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣是改革也“市管縣”體制弊端的有效途徑,并為大多數(shù)學(xué)者所認(rèn)可和接受。各地的操作方式大多是在中央政策和法律允許以及原有行政區(qū)劃不變的情況下,賦予部分縣與設(shè)區(qū)市相同的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)管理權(quán),包括審批權(quán)、稅收權(quán)和人事任免權(quán)等極為敏感的權(quán)力等。①

二、本研究理論視角

在研究理論視角上,本文采用CBA分析法,即成本—收益分析視角。成本—收益分析法(Cost-BenefitAnalysis,CBA)是一種經(jīng)濟(jì)決策方法,它是通過比較各種備選項(xiàng)目的全部預(yù)期收益和全部預(yù)期成本的現(xiàn)值來評(píng)價(jià)這些項(xiàng)目,以作為決策參考或依據(jù)的一種方法。自20世紀(jì)30年代開始滲透到政府活動(dòng)中后,CBA方法被廣泛運(yùn)用于公共項(xiàng)目和公共政策過程中,為公共部門決策者提供了很好的決策支持服務(wù)。

CBA方法著重于成本與收益兩方面的計(jì)量與比較。但它不是只分析直接的收益與成本,而是分析或間接的收益與成本在內(nèi)的全部的收益與成本;不限于貨幣收支的比較,還包括不能用貨幣反映甚至較難數(shù)量化的收益與成本的比較;不是考慮過去實(shí)際發(fā)生的收益與成本,而是預(yù)期決策后與行動(dòng)方案選擇有關(guān)的未來的收益與成本原則上,成本的計(jì)量應(yīng)與稀缺資源的有效使用相符合,收益的計(jì)量應(yīng)與政策的發(fā)展目標(biāo)相符合。

在CBA分析法(成本—收益分析視角)下,對(duì)“省管縣”的制度績效進(jìn)行深入比較,動(dòng)態(tài)地探析制度的成本與收益比。“省管縣”在制度績效上存在三種公式。

第一種公式:省管縣的潛在收益〈市管縣的收益+昂貴的改革成本+利益補(bǔ)償成本。利益補(bǔ)償成本指的是:改革中利益受損的一方或雙方,因?yàn)槔媸軗p,反對(duì)改革,除非該方能得到相應(yīng)的利益補(bǔ)償,因此需采取“增量改革”思路,來給予該方一定利益補(bǔ)償,從而構(gòu)成潤滑改革的必要成本。在第一種公式下,總成本大于潛在收益,省管縣在經(jīng)濟(jì)意義不是有效的改革,因?yàn)槭サ谋鹊玫降母?不能形成效率的“帕累托”改善。

第二種公式:省管縣的潛在收益>市管縣的收益+昂貴的改革成本+利益補(bǔ)償成本。在第二種情況下,省管縣的潛在收益大于改革的總成本,在這種情況下,改革是有效的,并且由于通過利益補(bǔ)償?shù)玫礁鞣街С?而得以迅速推進(jìn)。

第三種公式:省管縣的潛在收益=市管縣的收益+昂貴的改革成本+利益補(bǔ)償成本。在第三種情況下,省管縣的收益等同于總成本,改革并非“經(jīng)濟(jì)的”選擇。但這種公式出現(xiàn)的概率很低。

在中國,東部、中部、西部的區(qū)域差別很大,不同地區(qū)會(huì)出現(xiàn)不同公式,這就需“省管縣”改革實(shí)事求是,通過試點(diǎn)而漸進(jìn)推進(jìn)。

三、“省管縣”體制的成本—收益分析

“市管縣”體制是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)產(chǎn)物,該體制主要為中心城市服務(wù),縣成為地級(jí)市的附屬行政單位。隨著政府管理的信息化和網(wǎng)絡(luò)化程度不斷提高,省管縣體制日趨成熟。省管縣體制不僅僅是行政區(qū)劃的簡單變動(dòng),而是地方政府權(quán)力再分配。省管縣體制下,“縣”在法律地位與“市”平等,將直接掌握縣域范圍內(nèi)的公共事務(wù)管理權(quán)。浙江、廣東、河南、遼寧、湖北已進(jìn)行了財(cái)政上省直管縣的嘗試,浙江甚至在一些社會(huì)管理上進(jìn)行省直管縣試點(diǎn)。省管縣體制符合城鄉(xiāng)分治的國際慣例,既有利于減少了行政層級(jí),降低行政成本;亦有利于縮小城鄉(xiāng)差距,“縣”只與“市”處于平等的法律地位條件下,才有可能真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。但是,中國東部、中部、西部差別很大,不同地區(qū)會(huì)出現(xiàn)不同的成本—收益公式,這就需改革采取漸進(jìn)、試點(diǎn)、實(shí)事求是的路徑。

(一)收益分析

1.市與縣:零和博弈走向正和博弈

在我國,縣是承擔(dān)公共服務(wù)的最大載體,但在目前“市管縣”模式下,縣的財(cái)權(quán)和職責(zé)不相匹配。按照省管縣財(cái)政的框架,再加上“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的改革,以往五個(gè)層級(jí)的財(cái)政框架就會(huì)演變成中央、省、市縣三個(gè)層級(jí),三個(gè)層級(jí)配上中央和省兩級(jí)自上而下的轉(zhuǎn)移支付,會(huì)更有效地改變基層財(cái)政的負(fù)擔(dān),減少財(cái)政運(yùn)行成本,促進(jìn)政府職能合理化?？h財(cái)政省直管,減少了財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)的層次,提高了財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)的效率。“省直管縣”財(cái)政體制實(shí)現(xiàn)了一級(jí)政府、一級(jí)財(cái)政、一級(jí)稅收,有利于建立合理的財(cái)政稅收體制。

“省管縣”模式有利于縣形成更為均衡合理的權(quán)—財(cái)—責(zé)配置,可以提高縣域經(jīng)濟(jì)的自主權(quán),避免資源過度向中心城市集中。省管縣一方面體現(xiàn)于財(cái)政,另一方面體現(xiàn)于行政人事,財(cái)政改革是第一步,為行政省管縣提供了條件,最終實(shí)現(xiàn)地級(jí)市不再管轄縣。對(duì)縣的放權(quán),并不一定意味著對(duì)市的削弱,而是要促使市、縣從零和博弈、負(fù)和博弈,走向正和博弈。省和市、縣的經(jīng)濟(jì)合作聯(lián)系,應(yīng)以市場為推動(dòng),政府協(xié)調(diào)為輔,逐步形成區(qū)域經(jīng)濟(jì)共同體。實(shí)現(xiàn)省直領(lǐng)導(dǎo)縣的管理體制,有利于加快省域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,優(yōu)化區(qū)域發(fā)展格局,加強(qiáng)跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作。

2.縣域生產(chǎn)力的解放

省直管縣解放縣域經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)力,推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn),大多官員都指出,現(xiàn)階段縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的突出問題是:沒錢、沒權(quán)、沒人、沒地。因此,發(fā)揮縣級(jí)政府在縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)中的主導(dǎo)作用,成為當(dāng)前縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵問題。對(duì)于縣域發(fā)展中出現(xiàn)的問題,縣級(jí)政府能夠更及時(shí)有效地與省政府進(jìn)行溝通、匯報(bào),省一級(jí)出臺(tái)的相關(guān)政策也能更快地得到落實(shí)。如項(xiàng)目資金直接下達(dá),信息直接獲取,有利于縣級(jí)政府更好地把握機(jī)遇,以獲得省更大的財(cái)政、政策支持。

以湖北為例,2004年6月,湖北省決定對(duì)大冶等20多個(gè)實(shí)力較強(qiáng)的縣市首批試行財(cái)政省直管,作為配套改革,推行“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”,下放239項(xiàng)審批權(quán),實(shí)行資金、項(xiàng)目、信息等直達(dá)縣市。2004年—2010年,縣市財(cái)力新增上交省級(jí)的增量全額返還。隨后,湖北又分兩批對(duì)全部52個(gè)縣市實(shí)行財(cái)政省直管?！靶碌呢?cái)政體制帶有激勵(lì)性,提高了縣市理財(cái)積極性?！薄皽p少了中間環(huán)節(jié),資金撥付更加及時(shí)?！毕路艡?quán)限,項(xiàng)目審批更加快捷。新體制實(shí)施第二年,湖北縣域一般預(yù)算收入達(dá)到111億多元,去年增至186億元。2008年湖北縣域經(jīng)濟(jì)逆勢上揚(yáng),多項(xiàng)指標(biāo)增速首次超過全省平均水平,對(duì)全省GDP增長的貢獻(xiàn)率接近60%。

省管縣是適應(yīng)區(qū)域一體化加速發(fā)展的一種階段性的現(xiàn)實(shí)而有效的抉擇。推行“省管縣”體制,將使縣擁有更大的自主權(quán),將會(huì)給縣的發(fā)展輸注血液;促進(jìn)市級(jí)政府工作由領(lǐng)導(dǎo)型轉(zhuǎn)向自我發(fā)展型。

(二)成本分析

1.省級(jí)行政區(qū)劃數(shù)量增加導(dǎo)致的昂貴成本

若在全國普遍實(shí)行“省管縣”改革,前提是縮小省轄范圍。吉林省實(shí)行“省管縣”后,省直管單位由原來的9個(gè)市(州)增加到43個(gè)市(州)、縣,就出現(xiàn)了“省管得著但看不見,而地級(jí)市看得見又管不著”的問題。在省管縣之后,會(huì)出現(xiàn)省管不過來的問題,因?yàn)槭∷采w的半徑過大。解決思路就是:變革現(xiàn)有省級(jí)行政區(qū)劃圖,增加省的數(shù)量。問題是:除港澳臺(tái)外,我國目前有31個(gè)省級(jí)設(shè)置,按每個(gè)省管30個(gè)縣的理想化設(shè)計(jì),把省級(jí)設(shè)置擴(kuò)大到60個(gè)省,這就意味著每個(gè)省都要增加四套班子官員,增加與中央部委對(duì)口的省級(jí)機(jī)關(guān)及人員。這將產(chǎn)生巨大的改革成本。

2.既得利益梗阻與政策規(guī)避

改革,不管是相關(guān)部門的改革,還是對(duì)人事管理權(quán)、財(cái)政歸屬權(quán)和行政審批的改革,都會(huì)不同程度遭遇既得利益方的阻撓。對(duì)地級(jí)市而言,一旦失去財(cái)政權(quán),就認(rèn)為大權(quán)旁落;省管縣改革面臨的主要阻礙,就是地級(jí)市是否放權(quán)。從本質(zhì)上講,省直接管縣是一種利益格局的重新調(diào)整。中國實(shí)施‘市管縣已經(jīng)有20多年的歷史,由此形成的利益格局,將是改革的一大阻礙。省管縣將地級(jí)市的人事、財(cái)政、資金、項(xiàng)目等各項(xiàng)權(quán)力剝離出去,就涉及利益重新分配的問題。

“省管縣”改革是一把雙刃劍。一些地級(jí)市可能將富裕的縣、縣級(jí)市,重新劃定為“區(qū)”,而不上交給省。深圳龍崗、寶安,廣州增城、花都,汕頭潮陽、澄海等縣(市),無一例外地都改為市轄區(qū)。順德、南海這兩個(gè)全國百強(qiáng)縣,也被收歸為佛山的市轄區(qū)。而后,又推出新舉措,一些地級(jí)市將自己所轄的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣變?yōu)橐粋€(gè)區(qū),如蕭山和余杭原先的兩個(gè)縣級(jí)市成了杭州的兩個(gè)區(qū),原先的黃巖市成為了臺(tái)州的一個(gè)區(qū)。這些措施是省政府在實(shí)行“省管縣”體制、削弱地級(jí)市對(duì)縣的管理權(quán)限后,對(duì)地級(jí)市的一種利益補(bǔ)償,通過利益補(bǔ)償來潤滑改革。

三、依據(jù)三種成本—收益公式,差異性地推進(jìn)改革

由于中國存在著巨大的地區(qū)差異,任何決策若不充分考慮地區(qū)之間的差異性而統(tǒng)一實(shí)施,很可能會(huì)造成政策失敗。浙江、海南等省的成功案例,為實(shí)行“省管縣”體制提供了重要模板,但海南、浙江都是經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)、市場機(jī)制相對(duì)完善、政府管理能力比較高、面積又比較小的省份。其他一些省份的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、市場機(jī)制完善程度、政府管理能力與上述兩省具有一定差距,并且面積都相對(duì)較大。如果在這些省(自治區(qū))短時(shí)間內(nèi)就撤銷地級(jí)市(自治州、地區(qū)、盟)這一管理層次,省(自治區(qū))政府對(duì)下級(jí)政府的地域管理幅度將驟然加大,在目前經(jīng)濟(jì)、科技、交通和通信條件下,上述省(自治區(qū))政府力所不及。②因此,不同地區(qū)可進(jìn)行CBA評(píng)測,依據(jù)三種不同公式,來相應(yīng)地采取得不同策略,推進(jìn)改革。

第一種公式的地區(qū),即省管縣的潛在收益〈市管縣的收益+昂貴的改革成本+利益補(bǔ)償成本。第一種公式地區(qū),不利于全面推進(jìn)改革,不打破市管縣格局,而應(yīng)在原體制內(nèi)尋求改革空間。當(dāng)改革成本過于高昂時(shí),與其推進(jìn)省管縣這樣的大改革,優(yōu)化市管縣體制,要求市更好地為縣服務(wù)。在蘇州市,是蘇州帶動(dòng)了昆山的發(fā)展,帶動(dòng)了吳江的發(fā)展,帶動(dòng)了張家港的發(fā)展。市里很好地利用縣域經(jīng)濟(jì)的空間資源,縣里也利用市里統(tǒng)一協(xié)調(diào)的政策環(huán)境。市縣的發(fā)展動(dòng)力、空間配置、政策資源的制定,都得到了很好的提升。同樣的還有無錫市之宜興市、江陰市。市管縣體制基本上與改革開放30年同步,形成了完整配套的法律和制度框架。有些縣已經(jīng)成為地級(jí)市的利益共同體,處在一個(gè)良性發(fā)展過程?，F(xiàn)在要?jiǎng)冸x開來,實(shí)行省管縣是對(duì)地級(jí)市“斷筋取肋”?！笆」芸h”改革涉及到省、市、縣三級(jí)重新劃分財(cái)權(quán),取決于中央與各省之間已施行的分稅制如何調(diào)整。在條件還不成熟的地區(qū),務(wù)實(shí)的做法是完善現(xiàn)有“市管縣”體制,通過現(xiàn)有體制的優(yōu)化來解決“市壓縣”的問題。

第二種公式的地區(qū),即省管縣的潛在收益>市管縣的收益+昂貴的改革成本+利益補(bǔ)償成本。在第二種公式下,省管縣的收益大于改革的總成本,這時(shí)改革是有效的,并且由于能得到各方支持,而迅速推進(jìn)。因此,在條件成熟的地區(qū),特別在珠三角、長三角改革條件較為成熟的地區(qū),應(yīng)適當(dāng)維持或劃小省級(jí)設(shè)置,提高行政效率,減少行政層次,逐步實(shí)現(xiàn)財(cái)政、行政、人事的省管縣,快速推進(jìn)改革。

第三種公式的地區(qū),即省管縣的收益=市管縣的收益+昂貴的改革成本+利益補(bǔ)償成本。在第三種公式下,省管縣的收益等同于總成本,改革并非“經(jīng)濟(jì)的”選擇。當(dāng)時(shí)機(jī)成熟,即改革可能帶來更大潛在制度收益時(shí),再行推進(jìn)省管縣改革。

注釋:

①汪大海:《地方政府利益調(diào)整的角色重構(gòu)與制度創(chuàng)新——從“市管縣”體制到以分權(quán)為特征的“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革”》,《中國行政管理》期刊,2008年第8期。

②楊文彬:《中國實(shí)行省管縣體制的阻力機(jī)制分析》,行政論壇期刊,2006年第5期。

(責(zé)任編輯/王麗君)