石羊河流域生態(tài)恢復(fù)投融資機(jī)制研究

安海軍

摘要：石羊河流域生態(tài)問題已成為制約該地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要因素，而生態(tài)恢復(fù)的瓶頸之一就是資金不足。目前石羊河流域生態(tài)恢復(fù)主要以政府財(cái)政撥款為主，遠(yuǎn)不能滿足生態(tài)恢復(fù)的資金需求。創(chuàng)新融資機(jī)制，拓寬融資渠道，通過社會(huì)、政府、企業(yè)等融資，形成穩(wěn)定的資金來源，才能促進(jìn)生態(tài)恢復(fù)建設(shè)。

關(guān)鍵詞：投融資機(jī)制生態(tài)恢復(fù)石羊河流域

一、引言

石羊河流域位于甘肅省河西走廊東部，烏稍嶺以西，祁連山北麓。東南與甘肅省白銀、蘭州兩市相連，西北與甘肅省張掖市毗鄰，西南緊靠青海省，東北與內(nèi)蒙古自治區(qū)接壤。屬于干旱地區(qū)。近年來隨著耕地面積不斷擴(kuò)大和企業(yè)用水增多，流域內(nèi)水資源矛盾突出，水資源的過度開發(fā)直接導(dǎo)致生態(tài)惡化，沙漠化程度迅速擴(kuò)大。石羊河流域生態(tài)極度惡化引起了黨中央、國務(wù)院的高度重視和社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，溫家寶總理多次批示，絕不能讓民勤成為第二個(gè)羅布泊。對石羊河流域進(jìn)行治理，盡快恢復(fù)生態(tài)是當(dāng)前整個(gè)流域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心問題。

國內(nèi)關(guān)于石羊河流域的理論研究主要有：常兆豐等(2005)從地形特征為出發(fā)點(diǎn)，提出地形特征和農(nóng)業(yè)開發(fā)是生態(tài)惡化的原因；沈大軍等(2005)分析了石羊河流域水資源問題的制度原因，認(rèn)為傳統(tǒng)的發(fā)展模式導(dǎo)致部門間水資源供需矛盾緊張，區(qū)域管理體制導(dǎo)致上下游地區(qū)水資源沖突頻繁，忽視和擠占環(huán)境用水導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重惡化，不透明的補(bǔ)貼方式扭曲價(jià)格信號和水資源需求，分散的管理加劇了流域內(nèi)水資源問題；吉亞輝等(2008)從水資源供求平衡的角度出發(fā)，認(rèn)為缺乏水資源是造成生態(tài)惡化的主要原因，解決石羊河流域生態(tài)問題的關(guān)鍵是調(diào)水，從根本上改變水資源缺乏的問題。

以上觀點(diǎn)對石羊河流域生態(tài)恢復(fù)途徑進(jìn)行有益探索。但生態(tài)恢復(fù)建設(shè)離不開資金的支持，資金不足會(huì)直接影響生態(tài)恢復(fù)建設(shè)。因此，完善石羊河流域生態(tài)恢復(fù)投融資機(jī)制，改變資金不足的狀況，是石羊河流域生態(tài)恢復(fù)建設(shè)的重點(diǎn)之一。

二、石羊河流域生態(tài)恢復(fù)投融資機(jī)制分析

石羊河流域生態(tài)恢復(fù)要形成穩(wěn)定的資金來源，就要改變現(xiàn)有的融資機(jī)制，引進(jìn)商業(yè)資本和民營資本，政府融資機(jī)制與市場融資機(jī)制相結(jié)合，從單一的財(cái)政融資機(jī)制向多元的融資機(jī)制轉(zhuǎn)變，建立符合生態(tài)恢復(fù)資金需求的融資體系。

(一)社會(huì)融資機(jī)制

社會(huì)融資機(jī)制是指受到生態(tài)惡化影響，由一些社會(huì)公益機(jī)構(gòu)和關(guān)心石羊河流域生態(tài)安全的人民群眾自發(fā)組織，以各種方式籌集資金的融資活動(dòng)。社會(huì)融資主要有以下幾種方式：

1.國內(nèi)生態(tài)公益機(jī)構(gòu)融資。國內(nèi)的一些公益機(jī)構(gòu)在石羊河流域綜合治理之前，就對石羊河流域生態(tài)恢復(fù)提供資金支持，但是沒有一套完整的資金使用、監(jiān)管體制，資金使用效率一直較低，在很大程度上抑制了民間公益組織的投資。另一方面，缺乏吸收民間資本的渠道，民間的一些公益捐款不能直接用于生態(tài)恢復(fù)建設(shè)，只能通過社會(huì)公益組織或是公益基金來實(shí)現(xiàn)，中間環(huán)節(jié)繁雜，對進(jìn)一步融資造成不利影響。

2.國外生態(tài)公益組織融資。近年來，國外環(huán)保人士關(guān)注石羊河流域生態(tài)恢復(fù)工作，進(jìn)行資金支持，對石羊河流域的生態(tài)恢復(fù)有一定的促進(jìn)作用，但這種融資機(jī)制是以項(xiàng)目支撐為主，沒有非常好的項(xiàng)目，就不能很好的吸引外資，而且國外的資金對使用效率要求較高，在沒有項(xiàng)目支撐的情況下，用于生態(tài)恢復(fù)建設(shè)相對較少，還沒有形成大量吸引外資的體系。

(二)政府融資機(jī)制

政府融資機(jī)制是指在生態(tài)恢復(fù)進(jìn)程中，政府通過一系列政策措施，對生態(tài)恢復(fù)所需資金進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付的一系列活動(dòng)。政府融資是生態(tài)恢復(fù)的主要資金來源，但單一依靠財(cái)政撥款不能夠滿足生態(tài)恢復(fù)資金需求。政府融資可以從以下幾個(gè)方面加強(qiáng)：

1.稅收機(jī)制。稅收是政府調(diào)節(jié)收入水平、提供公共服務(wù)資金的主要來源。經(jīng)過多年的努力建設(shè)，雖然公共設(shè)施已經(jīng)取得了很大的成效，但整個(gè)石羊河流域生態(tài)建設(shè)一直滯后。在現(xiàn)有的稅收體系中，增加生態(tài)恢復(fù)稅收項(xiàng)目，是石羊河流域生態(tài)恢復(fù)的必然選擇，

2.債券融資機(jī)制。債券融資機(jī)制包括國債融資方式和地方債券融資方式。國債融資是政府將發(fā)行國債的一定比例作為財(cái)政支出投入到生態(tài)恢復(fù)建設(shè)中來，這是一種間接的環(huán)保融資方式。另一種是發(fā)行地方債券，是對國債的補(bǔ)充，適用于地方政府的具體項(xiàng)目工程，針對性較強(qiáng)，對生態(tài)恢復(fù)具有促進(jìn)作用。

(三)市場融資機(jī)制

企業(yè)是市場活動(dòng)的主體。在生態(tài)恢復(fù)建設(shè)中，市場融資機(jī)制主要指企業(yè)在政府的扶持下，由政府和企業(yè)共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，通過國家農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行設(shè)立生態(tài)治理專項(xiàng)貸款，實(shí)行融資。這種融資機(jī)制一般要有相應(yīng)的項(xiàng)目為支撐，以準(zhǔn)項(xiàng)目融資方式為主。準(zhǔn)項(xiàng)目融資一般有以下幾種方式：

1.PPP(Public-Private-Partnership)項(xiàng)目融資方式，即公共部門與企業(yè)合作模式，是指政府、盈利性企業(yè)和非盈利性企業(yè)基于某個(gè)項(xiàng)目而形成的相互合作形式。在生態(tài)恢復(fù)進(jìn)程中，可以針對具體的區(qū)域設(shè)立專門的治理項(xiàng)目公司，公司可由政府通過各級生態(tài)環(huán)境保護(hù)基金會(huì)牽頭成立，吸引國內(nèi)外企業(yè)注資實(shí)現(xiàn)投資的多元化。在項(xiàng)目公司中，生態(tài)環(huán)境保護(hù)基金會(huì)代表國家占有一定的股份，企業(yè)通過投資也獲得項(xiàng)目公司的一定股份。企業(yè)的投資主要用于項(xiàng)目的前期投入、維護(hù)以及后續(xù)產(chǎn)業(yè)的開發(fā)。

2.BOT(Built-Own-Transfer)項(xiàng)目融資模式，即建設(shè)—擁有—移交模式，指政府與投資者簽訂合同，由投資者組成項(xiàng)目公司籌資參與基礎(chǔ)設(shè)施和公共工程項(xiàng)目的開發(fā)建設(shè)。項(xiàng)目建成后，取得合理的利潤。經(jīng)營期限到期后，將項(xiàng)目設(shè)施無償轉(zhuǎn)給政府。

3.TOT(Transfer-Operate-Transfer)模式，即移交—運(yùn)營—移交，是指政府對其建成的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施在資產(chǎn)評估的基礎(chǔ)上，通過公開招標(biāo)向社會(huì)投資者出讓資產(chǎn)和特許經(jīng)營權(quán)。投資者在購得設(shè)施并取得經(jīng)營權(quán)后，組成項(xiàng)目公司，在合同期內(nèi)擁有、運(yùn)營和維護(hù)設(shè)施，通過收取服務(wù)費(fèi)回收投資并取得合理利潤。合同期滿后，投資者將運(yùn)行良好的設(shè)施無償移交政府。

三、石羊河流域生態(tài)恢復(fù)融資機(jī)制的完善

(一)建立健全生態(tài)恢復(fù)基金會(huì)組織

基金會(huì)組織是吸收資金的重要渠道?；饡?huì)的建立，是在政府的參與下，基金會(huì)組織與政府的生態(tài)恢復(fù)職能部門合作，采用政府與基金會(huì)共同管理的方式進(jìn)行。生態(tài)恢復(fù)籌集資金由基金會(huì)管理，政府的生態(tài)恢復(fù)項(xiàng)目資金由基金會(huì)提供。在生態(tài)恢復(fù)中?？梢愿鶕?jù)本地區(qū)實(shí)際情況，制訂出較完整的短期及長期治理規(guī)劃向基金會(huì)申請資金。生態(tài)環(huán)境保護(hù)基金會(huì)的資金發(fā)放，可以考慮采用國家自然(社會(huì))科學(xué)基金委員會(huì)的資金管理和發(fā)放辦法，對各地區(qū)生態(tài)治理的手段、方案進(jìn)行專家評審，最后由專家組根據(jù)方案的科學(xué)性和可行性決定是否發(fā)放金額以及支持時(shí)間，提高資金的使用效率。

(二)完善融資配套服務(wù)

石羊河流域生態(tài)恢復(fù)的融資機(jī)制主要是政府的財(cái)政撥款為主，在引進(jìn)外資、民間資本方面的服務(wù)體系還沒有建立，政府融資機(jī)制也不健全。融資的程度，在很大程度上取決于配套的服務(wù)措施，以及能夠滿足人民需求的融資機(jī)構(gòu)。融資服務(wù)主要應(yīng)在以下幾個(gè)方面進(jìn)行完善：1.建立民間融資機(jī)構(gòu)，包括民間捐款接待機(jī)構(gòu)：滿足流域內(nèi)人民資產(chǎn)保值需求，發(fā)行相關(guān)保值債券，減少資金流出，吸引流域內(nèi)資金進(jìn)行生態(tài)恢復(fù)建設(shè)。2.建立對外引資機(jī)構(gòu)，處理國外公益機(jī)構(gòu)的援助，以及國外貸款的具體談判工作，為生態(tài)恢復(fù)項(xiàng)目爭取更多的貸款。

(三)完善資金監(jiān)管制度

完善的資金監(jiān)管制度是提高資金使用效率，進(jìn)一步融資的保障。完善資金監(jiān)管制度，一是建立石羊河流域生態(tài)恢復(fù)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對生態(tài)恢復(fù)過程中的資金使用情況進(jìn)行監(jiān)管，對生態(tài)恢復(fù)建設(shè)項(xiàng)目的資金進(jìn)行監(jiān)控，對資金使用不當(dāng)?shù)膯挝缓蛡€(gè)人進(jìn)行通報(bào)，減少對這些單位和個(gè)人的資金投入。二是建立群眾監(jiān)督體制。通過群眾監(jiān)督，不僅可以建立生態(tài)恢復(fù)建設(shè)的信心，而且可以減少資金的浪費(fèi)，提高流域內(nèi)的融資能力。